县级水文事业现状分析与发展思考

王增凯

(山东省烟台市水文中心，山东 烟台 264001)

水文事业是国民经济和社会发展的基础性公益事业。近年来，随着水利部全面推进“大水文”发展战略以及经济社会快速发展在各方面对水文服务的需求，水文事业正面临前所未有的发展机遇，改革发展不断深化、行业管理成效显著，水文正在从“行业水文”向“社会水文”转变。县级水文机构作为“大水文”发展战略下水文体制机制改革的重要成果，在水文事业发展中发挥着越来越重要的作用。山东水文从率先在全国成立县级水文机构到推出“省、市、县、乡、村”五位一体的水文管理服务模式，再到县级水文中心在水利改革与经济社会发展中发挥重要支撑作用，县级水文事业发展取得显著成效。但是仍然存在供需矛盾、理念落后等问题，与新时代改革背景下水文行业的发展和经济社会发展的需求存在一定的差距。本文以山东省县级水文机构为研究对象，对当前县级水文事业发展面临的现状、主要矛盾进行分析，并对如何发展提出了具体建议，对县级水文事业发展有很强的参考价值。

1 县级水文事业发展的现状分析

1.1 各级政府对水文事业的重视为县级水文事业发展创造了有利条件

2018年4月25日，习近平总书记考察了被誉为洞庭湖及长江流域水情“晴雨表”的城陵矶水文站。李克强总理在2019年政府工作报告中指出，要做好水文工作。这充分体现了党中央、国务院对水文工作的高度重视。2019年水利部提出要提升水文水资源基础支撑能力。近年来山东省、市、县各级政府先后出台《水文管理办法》，下发文件、政策，明确规定将水文事业纳入国民经济和社会发展规划，确保水文基础设施建设和基层水文服务体系建设不断强化，保障水文事业与经济社会发展相适应，同时规定“将水文事业所需经费列入本级财政预算”，这些都为县级水文事业发展创造了有利条件。

1.2 高速发展的县域经济对县级水文事业提出了迫切需求

水利部在2020年首场新闻发布会上提出“水文为水利和经济社会发展提供可靠支撑”，这主要体现在：(1)服务防汛抗旱减灾方面，水文部门为成功应对洪涝灾害，在支撑科学决策、减少灾害损失、保障人民群众生命财产安全等方面发挥了重要作用，取得了显著的防灾减灾效益；(2)服务水资源管理方面，为水资源调度、配置、节约、保护等提供重要支撑，为河湖长制“从有名到有实”保驾护航，为保证城市供水安全、改善河湖水质和流域生态环境做出了积极贡献；(3)服务水生态保护方面，大力推进水生态监测工作，积极做好监测分析和评价工作，为水生态保护与修复、建设环境友好型社会等提供有力保障；(4)服务工程建设和运行方面，长系列水文整编资料为重大水利工程建设、国防建设以及交通、能源等国家重要基础设施建设提供科学依据；(5)服务突发水事件应急处置方面，水文应急监测体系，在应对各类突发水事件中，能够及时提供监测信息和分析预测成果，在快速有效处置突发灾害事件过程中发挥了重要作用；六是服务社会公众日常生活方面，及时向社会公众提供水文信息服务，不断加强水文资料公开共享，积极为社会公众防灾避险提供水文信息服务。

随着经济社会不断发展，社会对水文服务的需求不断加大，这为县级水文机构在经济社会发展各方面提供水文服务、发挥支撑作用创造了有利条件。

1.3 大规模开展的水文基础设施建设和持续推进的水文现代化建设为县级水文事业发展创造了有利技术支撑

据统计，2011-2019年，国家累计下达全国水文基础设施建设投资计划216.40亿元，年均投资规模达到24.04亿元。随着水文基础设施建设的大规模开展，基层水文站网得到充实完善，水文测站数量大幅度增加，站网整体布局和功能不断完善；基层水文监测能力也得到明显增强，水文服务水平显著提升，这些都为水文事业跨越式发展奠定了坚实基础。

为更好的服务于“水利工程补短板、水利行业强监管”，近年来山东水文开展了完善大中型水库及入库河流水文监测站点、小清河综合治理水文监测工程建设、省市县三级水情中心建设、改造提升老旧站点、建设骨干河流及重要河道水文监测设施等重点建设任务。2020年山东省水文局提出“牢牢把握大兴水利、‘数字水利’建设的难得机遇，高位部署、精心谋划、强力推进水文信息化现代化建设，全面加快水文信息化现代化进程”，与时代发展同步的现代水文业务体系呼之欲出，各级水文站网体系进一步优化，基层水文监测、预测预报和服务支撑能力全面提升，为水利工作和经济社会发展提供的水文信息更加全面、更加快捷、更加准确。水文现代化建设为基层进一步强化水文支撑作用，不断提升服务能力与水平，推动传统水文向社会水文转变，进一步提高水文的影响力、话语权，创造了坚实的技术支撑。

1.4 符合实际的双重管理体制落实为县级水文事业发展创造了有利的制度条件

长期以来，山东省水文系统一直实行垂直管理，各地市水文局按流域及水文站分布情况划分工作分区。这与市、县以行政区域分界的防汛抗旱、水资源管理、水生态保护等工作体制不相适应。导致各地市水文机构不能及时了解和掌握当地防汛抗旱、水资源管理等信息，也就无法满足当地经济社会发展的需求，制约了水文事业的发展。

近年来，随着双重管理体制的落实，山东省各地市水文局实现了“条条水文”向“条块水文”的转变，山东水文也在防汛抗旱减灾、水资源管理、水文科技、社会服务等方面取得了显著成效，这就为县级水文机构的运行创造了工作模板。

落实“双重管理”体制后，县级水文机构作为地市水文局的延伸和县级政府的双重管理单位，在不断完善基层水文管理服务体系的同时将更加充分发挥水文行业技术优势，有利于水文部门参与地方防汛抗旱、水资源管理、水生态保护等各类涉水事务，有利于水文直接服务或参与地方经济社会建设，有利于水文在参政议政中发出水文声音，为水文行业争取新地位、树立新形象。例如烟台市水文局各县级水文中心落实双重管理后在防汛抗旱、水资源管理与保护、水生态监测及推动水文服务供给侧结构性改革等方面均取得良好效果。

2 当前制约县级水文事业发展的主要矛盾

2.1 供需矛盾的制约即新时代水利和经济社会发展对水文服务的需求与水文基础支撑能力不足之间的矛盾

由流域管理模式转变而来的县级水文机构，由于长期与地方政府脱节，很多还停留在“测算报整”的传统水文业务阶段。2019年水利部提出，当前和今后一个时期，随着治水主要矛盾和水利改革发展形势任务变化，水文工作的主要矛盾已转化为“新时代水利和经济社会发展对水文服务的需求与水文基础支撑能力不足之间的矛盾”，明确了水文改革发展的工作思路就是要“紧紧围绕治水思路的转变，全面提升现代化水平，努力做好对水利和经济社会发展的‘两个支撑’”。

但是因为历史原因，地方政府对水文不甚了解，对水文机构的工作性质、职责职能更是知之甚少。对于县级政府而言，水文在水利和经济社会发展过程中可以提供什么支撑、怎样进行支撑以及水文支撑能力能否满足需要尚不清楚，这是影响县级水文事业发展的主要因素。

2.2 理念的制约即支撑县级水文事业发展的“大水文”发展理念、水文现代化建设等新形式、新要求与当前部分县级水文机构管理人员理念落后、思路不清之间的矛盾

“十二五”期间，山东水文秉持“大水文”理念，提出了构建“以县级水文局为主体，以乡镇水文服务中心为纽带，以基层测站为支撑”的基层水文服务体系建设思路，破解水文发展和水文服务“最后一公里”问题。“十三五”期间，为切实做好水文工作“补短板”，为“强监管”服务，山东水文从全省水文工作实际出发，以现代化理念为引领，广泛采用现代技术和新仪器新设备，大胆进行改革创新，不断淘汰落后的监测手段和作业方式，大力推进水文现代化建设。这些新形式、新要求为县级水文事业的发展创造了良好的条件。

但是在实际执行过程中，仍然有管理人员不能及时转变观念，不能以发展的眼光来认识和开展县级水文工作。工作中只考虑传统测报水文工作，不能发挥水文专业优势、拓宽服务领域。思想陈旧、“等、靠、要”思想严重，工作没有总体规划、甚至没有任何思路，安于现状，不主动作为，造成基层水文职工分工不明、职责不清、业务不精、人浮于事现象严重。这是制约县级水文事业发展的重要因素。

2.3 能力的制约即县级水文事业发展与人员能力不足之间的矛盾

现代化是县级水文发展的必由之路。传统水文工作只需要职工具备水文勘测技能，“测得下、报的出、报的准确及时”为第一要务，工作重点是水文资料的收集。现代水文工作要求在做好水文勘测工作同时做好应急监测，为水资源管理、水生态保护、经济社会发展各方面服务等内容，工作重点是融入地方，提供全方位的服务。这就要求职工还要具备开展水文分析评价、预测预报等专项研究的能力。

当前山东省水文管理体系已由“省、市”两级向“省、市、县、乡、村”五级发展。县级水文机构在这中间扮演了非常重要的角色，既要为地方提供全面、优质的水文服务，又要承担上级的业务工作任务和对乡、村水文机构的管理职能，出现了“上面千条线，下面一根针”的局面。这就要求工作人员在具备良好的业务素质的同时还要有一定的管理能力。

从目前状况分析，县级水文机构人员的业务水平和综合素质难以满足县级水文事业发展需要。这是制约县级水文事业发展的根本因素。

2.4 体制的制约即县级水文事业发展与县级水文机构“双重管理”落实不到位的矛盾

2020年山东省水文局提出“基层水文服务体系，关键在县级水文中心，核心在落实双重管理”。随着各级政府出台支持县级水文事业发展的政策、文件，很多区县已经把县级水文中心作为自己的部门对待，并认真研究落实支持水文事业发展的意见和措施，全力支持水文工作，充分发挥水文在政府决策、经济发展和公共服务中的作用。很多县级水文机构能够在参与政府会议、阅读文件、评先评优、绩效考核、涉水事务等方面享受与地方政府部门同等待遇，真正实现实行“双计划、双财政、双考核”。

但是仍然有很多地区，县级水文机构设置仍然停留在挂牌上，政策的落实仍然停留在口头上、文件上，做表面文章、搞形式主义问题严重。双重管理体制能否从“有名”到“有实”是制约县级水文事业发展的关键因素。

3 县级水文事业发展的思考

3.1 解放思想、创新观念、探索县级水文事业发展新思路

(1)转变单纯完成水文测报工作的传统水文观念，保持开放的心态，用发展的眼光看水文，融入到水文现代化发展的大趋势中去，树立全面服务水利改革和经济社会发展的新水文发展观念。

(2)转变基层管理人员“重业务轻管理”的思想。基层管理人员既是上级政策的执行者，也是基层水文机构的管理者。加强基层管理人员管理能力才能保证县级水文机构正常运行、发挥作用。

(3)加强基层文化建设，发挥文化建设在凝心聚力、促进发展方面的重要作用。上级部门应强化基层水文机构文化建设的功能导向，强化基层水文工作者的文化认同，通过文化管理潜移默化的影响力，形成上下“一盘棋、同步走”的良好局面。

(4)探索新的工作思路。探索适应县级经济社会发展的新的工作方式，拓宽水文工作深度广度，开辟提高职工收入增强职工满足感、获得感的新渠道等。

3.2 创新管理方法、强化组织机构和人才队伍建设

(1)创新管理模式，引进地方政府规范管理体系和有经验的管理人员，总结省、市级水文机构管理经验，建立一套既能符合上级业务部门工作任务要求，又能满足地方政府领导水文工作需要，切实可行的县级水文管理模式。

(2)在收入分配上做好文章，建立健全管理制度，解决基层收入“大锅饭”问题。制定任务明确、分工合理的工作人员职责，树立职工的集体意识、责任意识和主人翁精神。制定内容全面、构成科学、可操作性强的管理制度，实现用制度管人、按制度办事的良好局面。开展岗位目标责任制考核，充分利用目标考核、奖励性绩效工资等杠杆，激励竞争，发挥正确导向作用。

(3)创新人才队伍建设办法。注重向内发掘培养人才，实行竞争上岗、科学选人用人，营造“尊重人才、重视人才”“能上能下、人尽其才”的良好氛围。加强与地方政府的人才横向交流和纵向交流，建立常态化学习交流机制。建立和完善人才引进机制，优化人才队伍结构。

3.3 推动水文服务供给侧结构性改革、实现水文由传统测报水文向“应急、资源、生态、社会”四位一体的现代水文转变

县级水文事业的发展以服务地方经济社会发展为根本任务和着力点。在做好传统测报水文基础工作的同时要深入推进水文服务供给侧结构性改革。

(1)应急水文。当好防汛抗旱减灾应急的情报员和预报员，充实完善水文站网，加强现代化水文建设，强化水文预测预报能力，从传统数据服务向指导性、参考性、结论性、方案性较强的成果性服务转变。

(2)资源水文。当好水资源保护、开发、利用、管理的检测员和评估师，利用水文技术优势编制各类水文水资源信息，做好区域用水总量监测等工作。

(3)生态水文。当好水生态建设与保护的巡查员，开辟与拓展生态水文服务领域，发挥水文水质监测水量与水质并重、采样科学高效的特点，及时掌握江河湖库水质状况、支撑水环境治理、做好供水安全保障。

(4)社会水文。当好国家基础设施建设的勘察员。水文服务从数据服务向成果服务转变，为各类重大基础设施建设提供水文支撑。积极参加各类社会公益活动，展现水文公益形象。

3.4 理顺体制机制、保障各项政策全面落实

(1)做好顶层设计，上级管理部门与县级政府就双重管理工作做好协商，确保县级政府和有关部门对水文工作的支持，确保双重管理“有名、有实”。

(2)主动作为，用优质、全面的水文服务，担当、作为的工作态度争取各级政府对水文事业的持续投入，确保各项政策落实到位。

(3)摆正位置，要主动接受县级政府的领导，认真履行职责，接受双重监督，落实双重考核。

(4)理顺体制机制，推动水文工作纳入地方政府考核体系，以各项考核为抓手，构建适应县域经济社会发展的基层水文服务体系，推动各级政府将水文经费纳入财政预算，确保县级中心在基层发挥水文作用有载体、有保障、见实效。

4 结语

县级水文事业的发展不可一蹴而就，水文部门职能和作用的发挥关键在于县级水文机构的执行情况。县级水文事业发展存在的问题也不是千篇一律的，在今后的发展中要理清发展思路，本着着眼长远、分清缓急的原则，解决发展短板问题，因地制宜结合县域情况，立足县域经济社会发展需要，有序推进县级水文机构建设等工作，确保县级水文事业的可持续发展。