整体治理视角下浙江基层社会矛盾化解机制的实践困境与对策建议

中共浙江省委党校 陈瑜

一、引言

随着我国进入新时代，我国社会的主要矛盾从“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，使得矛盾呈现出复杂化、多元化、新旧交叠化等特征。

传统的单一性社会矛盾调解机制往往无法有效应对当前新旧交织的复杂社会问题，更无法满足当前新形势、新业态发展的需求。县域治理既是法理层面的基层治理，也是解决社会矛盾“最后一公里”问题的重要保障。创新县域社会矛盾化解机制自然成为维护社会稳定的重要手段。因此，研究县域社会矛盾化解机制、了解基层矛盾的内在规律有助于完善和促进社会治理机制的创新和发展，对打造“共建共治共享的社会治理格局”有重要意义。

二、C县矛盾调处化解的困境

从整体性治理的角度来看，C县社会矛盾调处化解中心可以被认为是整体性治理在基层社会治理领域的重要探索。然而，矛盾调处化解中心的应用还不完善，相应的体制机制仍需改进。因此，以下将从业务协调、平台整合、矛盾化解三个方面归纳梳理县域社会矛盾化解机制在基层社会治理实践过程中所遇到的困境。

（一）“小马拉大车”：从理念到效能的实践困境

C县社会矛盾调处化解中心虽然面对新型的、复杂的社会矛盾展现出了优秀的治理能力，尤其是在条块衔接、公私合力的协调中起到了重要的作用。但社会矛盾调处化解中心由于成立时间较短，仍处于改革阶段，所以在协调理念以及协调效能方面仍有改进的空间。

1、协调理念急需革新

整体性协调机制有赖于信息技术的支撑，强化各治理要素的联系性保障，进而影响计划进程和决策部署。因此，协调更应该是一种理念共识。对于社会治理新模式的应用，县级部分职能单位仍存在一些认识上的误区，形成的共识还不够牢固。部分单位将全科网格治理当成全能网格治理，倾向于网格管理体系能够化解所有社会矛盾问题。这种错误的社会治理观念导致网格治理过度承载部门条线的各类任务，异化职能部门为监管部门，影响了治理成效。同时，党委政府和群众对于矛盾调处化解中心的协调认识不对称。部分镇街党委政府对于社会矛盾调处化解的认识仍处于对基层的渗透管控的阶段，带有浓厚的行政管理色彩。这一行为虽然延长了政府行政管理的触角，但是由于长期缺乏公共服务理念的指导，严重打击了社会力量的积极性。

2、协调效能仍需加强

无论是新公共管理还是整体性治理都非常看重治理效率，但由于新公共管理的空心化和碎片化，整体性治理在此基础上更看重治理效能，不仅追求治理的效率，还追求治理的成效。在浙江县级社会治理模式“最多跑一地”理念的指导下、在网格化社会治理模式的搭建中，治理效率有了明显的提高，尤其体现在常态化的部分社会矛盾的化解效率上。但这也造成了一定的负面影响，部分县域社会矛盾调处化解治理只看数据不看成效，治理回应性不足。访谈过程中，有网格员谈及社会治理成效时反映，面对复杂的沉珂，即使上报也有可能会退回处理，严重打击了网格员工作的积极性。也有部分县域矛调中心工作人员反馈，目前中心是一个弱势部门，协调部分业务时往往存在“小马拉大车”的现象。

（二）“数据空跑、权责倒挂”：有形平台与无形平台的融合困境

C县社会矛盾调处化解中心的组织架构已基本完成层级整合、功能整合以及内外整合。同时，矛调中心的组织运作完成了流程整合、制度整合等。整合完成后的矛调中心治理效率快速提高，是基层社会治理现代化的重要体现。但是，不良的平台整合会阻碍县域社会矛盾化解机制的治理效能，甚至带来负面影响。

1、数据整合缺乏统筹

平台的整合高度依赖信息技术的支撑，信息技术不仅能提高社会治理效率、降低社会治理成本，更是进一步指导社会治理理念重构的关键。然而，我国基层社会治理过程中对于信息技术的使用仍较为粗犷，依然停留在相对低的层次，主要为“互联网＋政务服务”阶段。信息技术主要表现为客观的技术和应用的技术。简而言之，应用技术是用户对技术的了解认知并在一定应用场景下使用，所以运用技术多为平台整合应用场景下认知、设定和执行的重要手段。长期以来，我国县域社会治理职责同构与条块分割并存，进而导致了部门条线之间缺乏统一的数据整合。因此我们可以看到，县域社会治理长期存在平台复投、平台复建的情况，数据紊乱呈明显条线化趋势，各部门信息系统往往自成一体，矛调中心对基层社会治理数据的使用大多呈分裂状态。

2、权力责任关系异构

权责同构是平台整合的理念，而权责的同构依托于网格化治理的构建。失衡的网格化治理往往是由于职责权力关系异构导致的。一是条块权责失衡。镇街层面虽然通过“四个平台”对治理服务平台进行了整合，但仍然存在权威性不够、制约手段有效性缺乏等问题，块上属地管理和条上执法主体脱节现象还比较明显。二是网格工作人员权责倒挂。镇街块上因网格设置，通过网格长和专职网格员承担了大量原本属于条上县级职能部门的巡查走访任务，但条上的权力下放仍然滞后，权未做到随事转，费也未做到随事转，“职权留给自己，责任推给网格”的现象仍然存在，一定程度上影响了基层网格工作人员的积极性。三是监管主体权责不清。基层网格管理平台建设制度上的支持和制约效果还不明显，一些工作受人为因素影响较大，特别是涉及职能交叉、边界模糊、规定不明的城市管理和城市交通道路建设等问题，存在推诿扯皮现象。

（三）“都是领导、都不领导”：从被动化解到主动化解的动力困境

C县社会矛盾调处化解中心在化解社会矛盾的过程中大力引进社会力量参与，从传统的管控模式到现在的治理模式，改革后的治理主体呈多中心趋势，治理方式呈多元化趋势。因此，矛盾化解模式的改革也在一定程度上导致了化解过程中治理主体边界的不清，同时治理方式发展不均、缺乏联动，没有达到整体效果。

1、化解过程边界不清

矛盾化解的过程主要分为事前、事中和事后。一是事前矛盾化解主要存在人员易变的问题。常驻的各条线部门习惯于派出新人进行锻炼，并定期轮岗。虽然业务经综合窗口流转至特定窗口，但不同的业务员治理效率不同，新人常常需要向部门请示，同时，面对中心与部门冲突时往往会选择部门业务。二是事中矛盾化解存在互相推诿现象。由于诸多社会遗留问题纷繁复杂，涉及领域众多，往往需要多部门协同治理，在此过程中存在职责边界不清的问题，尤其是涉及职能交叠或职能空缺的领域，如无明确条文确权，部分单位会选择只做不说或者发回处理，以防为自己新增过多的责任。三是事后矛盾化解缺乏常态化规则机制，中心对业务流转成效的抽查是随机的，并没有明确的考核标准和制约能力，这也在一定程度上滋生了懒政怠政的情况，尤其是缺乏一定的物质奖励以及晋升激励。

2、化解方式正和缺位

在整体性治理中，化解方式应该是相互促进的正和博弈，最终形成整体性方案，惠及矛盾化解各方受众。目前，矛盾化解方式主要存在两方面的问题：一是镇街府际资源没有打通，缺乏良性的信任机制。事实上，各镇街矛调中心都各具特色，有自己独有的优势。但由于地方晋升锦标赛，导致各地矛盾化解资源闲置浪费，没有做到效率最大化，尤其是社会力量部分，而缺乏利益基础的信任往往是空中楼阁。二是妥协方案替代整体方案、劣币驱逐良币，缺乏科学的责任机制。事实上，大部分社会矛盾的化解往往能从零和博弈变成正和博弈，但这需要大量的治理资源以及治理主体精力的投入和能力的提升，与部分体制干部崇尚“多做多错、少做少错、不做不错”的想法相违背，由此导致多数社会矛盾化解的方案还是妥协的方案。因此，没有科学的责任机制倒逼社会矛盾化解方式的改革，使不可能使整体性方案替代妥协性方案。

三、县域矛盾调处化解的未来展望

笔者认为，虽然目前县级社会矛盾化解机制的实践探索仍存在诸多问题，但不可否认“最多跑一地”的改革有力地推动了县域社会治理现代化的进程。以下笔者将结合浙江省县域社会治理改革的进程，从理念导向、机制优化、治理驱动三个方面展望县域矛盾化解模式未来的发展。

（一）理念导向：从“最多跑一地”到“一地都不跑”

1、制度理性统筹公平效率

整体性治理是对科层制和新公共管理的批判继承。传统的科层制过分强调去人格化，以价值中立为导向最大限度地保障社会治理的公平性。而新公共管理一切以效率优先，以市场效率为导向，最大限度提高社会治理的效率。整体性治理在此基础上，倡导以公民需求为导向，有机协调部分走向整体。

因此，县级矛调中心应该坚持以人民为中心为宗旨，通过制度导向平衡效率导向和公平导向。首先，矛调中心应该构建更明确的流程规章，一体化各个社会治理主体，做到程序正义。矛调中心同时也应该改进考核标准，不仅要追求数据效率，更要追求治理效能，切实解决复杂的社会遗留问题，提升公民幸福感。最后，矛调中心应该通过制度构建容错机制，为基层网格化治理保驾护航。

2、演化高质量公共服务

浙江省“最多跑一地”改革脱胎于“最多跑一次”改革。因此，县域矛调中心的构建不仅体现为政府治理职能的转变，更体现为以人民为中心为主、绩效导向为辅的公共服务理念。然而，县级矛调中心在实际运作过程中并未完全契合制度设计的初衷和理念，具体表现为在压力型晋升考核机制下的扭曲治理取向，各治理主体过分偏重自身的政绩和排名，忽略了为人民服务的宗旨。

因此，笔者认为需要更完善的考核制度，来解决晋升锦标赛的顽疾。首先，县级矛调中心应该倡导以整体性方案为手段，替代传统的妥协方案，有机治理复杂的社会疑难问题，提高治理成效在整体考核中的分数比例。同时，县级矛调中心应该借数字化改革的东风，提高治理能力和强化治理手段，打破时间和空间的束缚，倒挂治理成本和治理成效，真正迈入小事不出村、大事网上办的改革新阶段。

（二）机制优化：以信任、责任重构条块、公私关系

1、以信任为核心构建非正式组织

从整体性治理的角度来看，责任是良好的社会组织秩序的基石之一。信任是一种委托代理关系，其产生基于治理主体的信誉和对治理机制的认同。因此，如果要以信任为核心构建非正式组织的话，需要确保社会治理组织和治理主体会将委托人的利益放在首位，从而使得委托人相信在此社会治理机制中自身的权益得到了保障。因此，各级矛调中心应该强化人民调解的深度和广度，打造具有公信力的品牌调解室并授予其相应的权利，真正做到权随事走。

2、以政治、法律责任为枢纽实现多元治理

责任是整体性治理中的另一重要基石。责任需要明确治理主体在治理机制运行过程中所享有的权利范围和责任相匹配。同时，责任要求治理主体在行使权力的过程中应保留相应的记录并定期进行述职，提交治理资源使用的报告和治理结果的解释说明。最后，责任要有相应的制度化评估体系，以评判报告和说明，衡量绩效和结果，并进行奖励或处罚。

因此，如果要以责任为枢纽构建多元治理体系，则需要强化政治责任感。县级矛调中心应该强调，无论公私、条块何种治理主体，都应对其本职工作具有热爱和负责的精神。同时，矛调中心应该定期发布治理结果报告，让人民了解治理的目标和成效，并对其进行监督。如果要以责任为枢纽构建多元治理体系，也需要强化法律责任感。矛调中心应该通过特定的行政法律审查，保障其社会治理过程中调处的有效性和合法性。

（三）治理驱动：从整体性治理走向整体智治

1、技术赋能助力平台整合

“最多跑一地”改革是浙江省数字化转型过程中的重要举措。而在数字化改革阶段，整体智治助力平台整合为“最多跑一地”改革新添治理动力。从工具层面把握整体智治，应当以一体化、协同化为原则，加快打造整体智治的现代基层社会治理体系。

在数字政府建设进程中，加快打造整体智治的现代治理体系是核心目标，进而推动县域矛调中心在数字化思维、数字化技术、数字化手段等方面实现全面转型。其一，打造整体智治的县域矛盾调处化解机制应当遵循一体化原则，在系统建设和平台开发的过程中强调对于政务数据上下互联和左右互通的支持，推动数字社会治理体系建设实现横向一体化和纵向一体化。其二，打造整体智治的县域矛盾调处化解机制应当秉持协同性原则，推动公共数据在确保安全的前提下向社会多元主体有序开放，鼓励社会多元主体参与数字社会治理应用场景的建设。

2、党政统领护航业务协调

在数字化改革阶段，党政统领根植于整体智治护航“最多跑一地”改革。从功能层面把握整体智治，应当以党政机关整体智治为统领，加快推进五大方面数字化改革取得新进展。党政机关整体智治作为统领性、基础性工程，应当更好地凸显出各级党委的数字领导力，领导数字政府、数字经济、数字社会和数字法治等各系统建设形成一个有机整体，更好地发挥党委对于政府、经济、社会、法治等一切工作的领导作用，从而保障基层社会治理体系的平稳运行。

具体而言，党政机关整体智治要更加突出决策与协调的功能，应依托一体化、智能化公共数据平台，面向跨业务、跨层级的重大任务及核心业务设计相关子系统和功能模块，通过打造全局“一屏掌控”、政令“一键智达”、执行“一贯到底”、服务“一网通办”、监督“一览无余”的网格治理形态，最终形成以“党委总揽、部门协同、多方参与、层级联动”为显著特征的网格治理模式。

四、结论与探讨

矛调中心作为基层社会治理的创新实践探索，发展时间较为短暂，仍然存在一些不足之处。在平台整合方面，存在数据整合缺乏统筹、权利责任关系异构的问题；在矛盾化解方面，存在化解过程边界不清、化解方式正和缺位的问题。因此，笔者认为县域矛盾调处化解机制未来的发展，一是应该以制度理性和高质量公共服务为理念导向，实现从“最多跑一地”到“一地都不跑”的革新；二是以信任为核心，以政治、法律责任为枢纽，进行机制优化，重构条块、公私关系；三是通过技术赋能、党政统领进行治理驱动，实现从整体性治理走向整体智治。