文旅产业项目点状用地探究
——以张家界市为例

朱小林，赵祥祥，曹慧，吴茜，谭蓓

（湖南地科院规划设计有限公司，长沙 410118）

我国实行土地利用计划管理制度，各地每年建设用地计划指标由国家逐级下达。一段时间以来，我国城镇化发展迅速，许多地方的年度建设用地计划指标较为紧张。张家界市是世界知名旅游城市，城市建设和文旅产业发展均对建设用地计划指标有较大需求，导致全市用地指标紧张，文旅产业项目用地落地困难。《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》（国发〔2019〕12 号）指出，探索针对乡村产业的省市县联动“点供”用地[1]，在国家层面第一次正式提出点状供地概念。《湖南省国土资源厅关于全力服务促进乡村振兴的若干意见》（湘国土资发〔2018〕21 号）指出，探索实行重点项目点状用地改革。2021年10月，湖南省委全面深化改革委员会、湖南省自然资源厅联合下发《关于〈张家界市文化和旅游项目用地改革试点措施〉审查意见》，标志着张家界市文旅产业项目点状用地改革试点正式拉开序幕。本文基于湖南省张家界市、浙江省湖州市、江苏省常州市的文旅产业项目实地调研，提出实施点状用地政策是解决张家界市文旅产业项目发展瓶颈的重要途径。

1 当前文旅产业项目用地困境

1.1 用地指标紧张，项目落地难

一方面，新增建设用地指标不足。据测算，张家界市未来三年“圈内”新增建设用地指标需求量已大幅超过湖南省自然资源厅预计下达至全市的指标总量。另一方面，当前“圈外”项目用地计划管理方式单一。只有“圈外”项目为重大基础设施项目时，才由省级解决项目用地计划指标，非重大项目用地计划指标解决困难。“圈外”文旅项目建设用地计划指标受到严格政策限制。

1.2 文旅产业项目用地成本高

文旅产业项目通常用地面积较大，但出于环境和景观营造考虑，大部分用地保留原始生态景观，实际上，其项目设施建设用地仅占很小部分。若采用传统块状供地方式，项目用地规模是实际建设需要用地规模的数倍甚至数十倍，会导致文旅企业用地成本大增，项目难以落地。

1.3 现行规划的刚性与文旅产业项目建设灵活性难以协调

现行土地利用总体规划、城乡规划等明确规定了规划区内每个地块的类别、用途、开发方式和使用年限等，而文旅产业项目的市场性要求其在土地用途、开发和使用年限上具有一定的灵活性。规划的刚性与文旅项目灵活建设需求之间存在矛盾。

1.4 文旅产业项目建设用地定额等标准缺乏

国有土地出让合同对土地用途、容积率等有明确规定。土地用途参照土地利用总体规划或控制性详细规划确定，一般为单一用途。现代文旅产业项目多为新型综合性旅游项目，其功能诉求交织叠加，单个项目可能涵盖城市规划建设中的多种用地类型，其用途通常难以符合土地利用总体规划[2]。此外，国有建设用地出让要求容积率不小于1.0，而文旅产业项目对舒适的环境和充裕的空间有较高要求，若套用城市用地标准，必然影响旅游项目品质提升。

2 点状用地概念

点状用地是相对于传统块状供地的一种新型土地供应方式。块状供地是指在城镇开发边界内集中连片供应土地。通过比较浙江、江苏、广东、云南等省份对点状用地的定义，结合国家相关供地政策和张家界市实际情况，笔者认为，点状用地是指在城镇开发边界外，符合国土空间规划（或土地利用总体规划）和用途管制要求，项目建设用地形态零星分散，根据规划用地性质和土地用途灵活布局，按照“建多少、转多少、供多少”原则进行点状报批的一种新型土地供应与利用方式。

3 文旅产业项目实施点状用地政策的建议

结合张家界市现状，下面从政策层面和程序层面分别提出文旅产业项目实施点状用地政策的建议。

3.1 政策层面

3.1.1 明确范围界定

首先，要准确界定点状用地内涵，明确哪些用地类型可以算作点状用地[3-4]。其次，要准确界定点状用地适用项目类型。张家界市要综合近年来国家发布的乡村产业用地与文旅产业新业态用地的相关文件所涉及的项目类型，结合本地实际，细化确定适用点状用地政策的文旅产业项目类型。

3.1.2 制定点状用地费用方案

在出台点状用地政策前，应做好土地价格基础工作，明确地价确定依据，明确用地成本、补偿、收益分配方案以及土地增值收益金的缴纳主体等，为实施点状用地政策奠定基础。

3.1.3 申请政策权限

张家界市应积极向湖南省自然资源厅申请成为点状用地试点地区，争取在土地供应审批管理等方面的自主探索等优惠权限，努力探索湖南省文旅产业项目点状用地的张家界模式。

3.1.4 加快规划编制

加快市域国土空间规划和村庄规划编制，预留一定比例的建设用地指标用于保障文旅产业项目发展。编制文旅产业发展专项规划，明确未来一段时期内文旅产业项目发展方向、用地布局与规模。针对文旅产业项目用地选址不确定性，适当增加规划弹性，为项目落实选址预留规划空间[5]。

3.2 程序层面

3.2.1 用地报批

用地报批资料应包含文旅产业项目实施方案，并对方案中文旅项目类型、项目性质、地块用途、建筑密度、建筑高度、容积率、建筑风貌等做出管控要求。

3.2.2 供地管理

在供地前，应组织开展环境影响评价、地质灾害危险性评估、压覆矿产资源查询及其他前期工作，以降低文旅产业项目建设风险。

3.2.3 土地供应

文旅产业项目用地需求具有多样性，在实施点状用地政策时，应优化土地供应方式，突出多元化差异。可采取点面结合、多个地块打捆、划拨和出让结合等方式供地。同时，可探索采取弹性年期、长期租赁、租让结合等方式供地。

3.2.4 精简程序

与传统项目用地审批相比，文旅产业项目对季节性、时效性有着更高要求。在点状用地审批中，可合并用地审批和规划许可审批程序，缩短审批时间，提高审批效率。

3.2.5 批后监管

批后监管是点状用地政策有效实施的重要保障，能够及时发现政策实行中的各种问题，可有效防止项目用地出现批而未供、闲置低效等情况。因此，实施文旅产业项目须建立严格的批后监管机制。

4 问题分析

4.1 点状用地认定标准问题

从本质上讲，单个点状用地也是呈小块状的。在已经探索实施点状用地政策的地区，点状用地的认定标准有明确界定。张家界市应根据自身客观情况和文旅产业特点等，制定点状用地认定标准。张家界市地貌以山地为主，地形复杂多变，土地利用难度大，而文旅产业项目出于环境营造考虑，单个项目用地面积相对较小（如建设一间森林民宿），张家界市可以考虑将单个点建设用地面积最低认定标准降至333 m2。此外，点与点的距离规定直接关系点状用地地块数量、用地面积和用地成本确定。不同认定标准对点状用地报批面积的影响对比如图1 所示。其中，实线框表示用地报批范围线，虚线框表示房屋占地范围线。情形A 和情形B中，房屋1 与房屋2 占地面积相同，两房屋均相距16 m。若规定点与点的距离应大于18 m，则该两处房屋应按一块点状用地报批，如情形A。若规定点与点的距离应大于15 m，则该两处房屋可算作两块点状用地报批，两房屋之间的空地不用报批，可节省报批成本，如情形B。

图1 不同认定标准对点状用地报批面积的影响对比

4.2 产业准入界定问题

文旅产业项目点状用地将产业准入范围限定为文旅产业。对于文旅产业如何准确界定，国家和湖南省尚未出台相关文件明确规定。综合近几年来国务院及相关部委发布的产业用地与文旅产业新业态用地的相关文件所涉及的项目类型，文旅产业项目具体涵盖乡村旅游、民宿体验、康养旅游、文旅产业综合体等20 余项文旅产业新业态。这些项目类型由多个部门提出，目前仅提出了项目大类。如今，新产业、新业态层出不穷，具体项目准入尚缺乏有效指导。例如，对于是否允许在景区周边建设旅游度假酒店、养老养生等类型项目，目前尚无统一的规定可供参考，各地均在审慎探索。当前，我国广大农村地区进入乡村振兴的新时代。要完善乡村用地保障政策，优化产业发展环境。张家界市可先在文旅产业项目领域探索实施点状用地政策，待取得一定成效后，也可探索推广覆盖至全市其他乡村产业，助力全市乡村振兴。

5 结语

点状用地政策为保障特色产业发展用地需求开辟了新的道路，目前已经在国内一些地方取得成效。但点状用地终归还是一项新政策，国家和湖南省还未出台上位指导政策，各地产业发展状况不同，政策执行尚处于探索阶段，张家界市实施点状用地政策还需要在探索中逐步推进。