乡村振兴视角下集体经营性建设用地入市社会风险识别
——基于云南大理的实践调查

付光辉 朱佳宇

(南京工业大学经济与管理学院，江苏 南京 211800)

目前，我国处于城镇化快速发展阶段，然而城市快速发展的背后是乡村的相对落后，即城乡二元结构。城乡二元结构使得集体土地被排斥在用地市场之外，集体土地与国有土地所有权地位不对等，于是导致了集体经营性建设用地隐性流转。隐性流转市场在20世纪90年代达到顶峰，造成乡村土地资源的粗放利用，对耕地生态用地存在占用，为了减少集体经营性建设用地隐性流转的危害，国家展开了集体经营性建设用地入市改革的试点工作。从2015年开始，集体经营性建设用地制度的试点改革取得了极为显著的改革效果，截至2018年底，入市地块1万余宗，总成交价款约257亿元，成交666.67hm2以上。

然而，集体经营性建设用地入市试点地区的改革并非一帆风顺，仍暴露出了一些的问题。如收益分配机制不健全[1]、集体经营性建设用地分布零散，价格低[2]、改革利益是否真正落实到农户等问题，因此系统地对入市全过程进行风险的识别尤其重要。

当前，学者们对集体经营性建设用地入市的研究集中于入市的障碍、收益分配问题[3]、农户入市意愿[4]、政府在入市中的角色与定位[5,6]、入市政策与制度[7,8]等方面。然而鲜有研究系统地涉及到了入市的社会风险与形成机理的研究，本文以云南大理市为例，运用扎根理论，对入市社会风险识别与梳理，并分析其形成的内在机理。这有助于获知集体经营性建设用地入市下各方主体的利益诉求及承担的风险，并降低风险发生的概率乃至化解风险，同时也为集体经营性建设用地入市的顺利推进提供建议，更好地促进乡村振兴。

1 研究设计

1.1 研究方法

扎根理论研究方法是一种自下而上，从实际客观资料上建立理论的定性研究方法，其最大的特点是客观。研究者通过深度访谈、实地调研等过程对原始资料进行提炼概括具有隐蔽性、潜伏性、难以量化、相互影响的集体经营性建设用地入市社会风险。

1.2 数据来源

本研究调查区域为云南省大理市集体经营性建设用地入市试点的村镇，调研对3位政府工作人员，12位村干部，29位参与入市农户，3位企业负责人进行了访谈。访谈时以“您对入市政策的了解程度”“入市收益分配情况”“入市对您生活的影响”等问题入手，逐步深入。调研完成，整理获得47份访谈报告，随机选取40份访谈报告，对其进行编码。

2 集体经营性建设用地入市社会风险识别

2.1 资料分析过程

2.1.1 开放编码

开放式编码是一个从原始资料中发现概念类属，并将其整理、命名、概念化、归类化和范畴化的过程。在访谈结束后，运用Nvivo12软件中的编码功能对概念整理分析，共建立46个一级编码。

表1 概念提取过程

2.1.2 主轴编码

主轴编码也称之为二级编码。主轴编码是进一步归类的二次分析的过程。将开放编码得到的初始概念进行整合，将原有的开放编码提炼出24个主轴编码。

表2 范畴发展与质性编码过程

2.1.3 选择编码

选择性编码是通过资料与初步成型的理论互动进一步获取范畴之间的联系，最终提炼出研究的理论模型。本文对24个主轴编码进行整理，得到7个选择编码。

2.2 理论饱和度检验

对剩余的7份访谈记录进行编码和概念的提炼，没有涌现出新的概念或范畴，这说明上述编码的40份访谈记录已经完全容纳了相关的概念和范畴。由此可以认为，本文形成的集体经营性建设用地入市社会风险模型通过了理论饱和度检验，具备一定的现实解释力。

图1 集体经营性建设用地入市社会风险基本模型

3 集体经营性建设用地入市社会风险影响机理分析

入市涉及到政府、集体经济组织、用地企业和农户4个主体，各方利益冲突，各类社会风险相互影响，形成了一个复杂的风险系统，作用于风险承担者，这些风险的形成也有其内在原因，见图2。

图2 集体经营性建设用地入市社会风险识别及影响机理

3.1 城乡二元化结构是根本原因

在城镇化快速发展的时，必然会出现乡村相对落后的生产生活方式和文化习俗，即城乡二元结构。城乡二元结构体制影响着我国经济和社会发展的各个方面，主要表现为城乡之间资源配置、户籍壁垒、基础设施不完善等。经济的发展不平衡，农民没有太多收入来源，集体经营性建设用地的收益权和宅基地是其最大资产和身份的保护与认可，导致农民对入市收益的“斤斤计较”和对宅基地征收的抗拒；虽然法律规定集体经营性建设用地享有和国有土地权利，但是由于基础设施不完善，在入市市场上很难被平等对待；乡村封闭的发展模式使乡村天然具有“排外”属性，同时自身能力的限制，法律知识和权利意识的匮乏使其利益诉求很难被表达，为村干部权力寻租埋下隐患。

3.2 乡村自身局限性是内生因素

自身局限性主要体现在农民自身素质、管理方式、基础设施建设等方面。农民自身受教育水平、职业技能都深刻影响着其自身权益保障，也影响了其对于入市的意愿；不同于城市街道办，乡村的管理是由其人口、财力以及领导者思维决定的，在管理上缺乏统一的标准，在住房和基础设施建设上参差不齐。对企业施工造成的污染、入市是否影响村民正常生活也都取决于领导者的思维。其自身局限性也使其在与入市企业进行博弈时，处于劣势，利益被企业攫取。

3.3 法律法规体系不完善是外部诱导因素

新《土地管理法》和《土地管理法实施条例》多在宏观层面上对集体经营性建设用地入市做了规划，但是各省市自治区乃至于各县基础情况不同，留下了一定的腾挪空间。如新《土地管理法》第45条确立的征地公益条款虽有利于缩小征地范围，但该条款所确定的“成片开发”征地情形又为政府土地征收留下了巨大空间。当地政府可以利用“漏洞”将原本可以入市的土地征收为国有土地挂牌入市，侵害了农户利益。

3.4 利益冲突是直接原因

集体经营性建设用地入市涉及到政府、集体经济组织、用地企业和农户4个主体，各主体的利益诉求存在既对立又统一的现象。地方政府可以在集体经济组织入市过程中获得增值收益调节金，增加财政收入，但是地方政府更希望由自身征收为国有土地入市，获得更大利益；入市农户需要依靠集体经济组织的领导者去实现入市，村干部也可以获得政绩。但是实际中村干部的权力寻租活动时常发生，使农户利益受损；集体经济组织与用地企业存在同样目标，即集体经营性建设用地成功入市，集体经济组织获得收益，用地企业项目顺利实施。然而用地企业更希望以低价取得土地使用权，以此获得更大收益，集体经济组织则相反。

4 风险控制与规避

本文运用扎根理论的质性研究方法，以云南省大理市试点时期参与集体经营性建设用地入市的村镇为例，建立入市社会风险基本模型。通过上述风险及产生机理的识别梳理，为地方政府和集体经济组织的入市工作提供具有可操作性的风险管控措施，也促使人们进行自我反思，增强风险意识，寻求规避风险的方法，促进乡村社会的稳定与经济的发展。

4.1 健全收益分配机制

在收益分配过程中，协调好农户—集体经济组织—政府三方的利益，确保收益分配的合理公正，必须健全收益分配机制，而收益分配机制的首要问题即处理好收益分配各方比例。对于调节金比例、收益中集体经济组织所占比例、分配依据、分配方式与形式等都应通过村民代表大会、村小组会议商讨决定后，合理确定分配机制，并及时进行公示。入市所得收益除了直接的资金分红之外，还可以通过诸如收益再投资进行分红，也可以成立集体经济合作社给予农户股份，形成多渠道多类型的收益分配机制[9]，增强农户积极性。

4.2 村集体要引导消费，提升农民自身素质，优化产业结构

村集体要加强对农民的理财思维培训及消费引导，避免农民获得一次性大额收益后，出现不理性消费，从而使家庭返贫情况；集体经济组织要加强对农民自身素质的培养，如职业素质与工作技能，特别是由于入市或宅基地征收会导致家庭收入减少的农户。更重要的是，集体经济组织应该借集体经营性建设用地入市这股“东风”壮大自身经济实力，成立合作社或者股份制公司，打造适应各地情况的产业支柱，使集体经营性建设用地入市成为“有源之泉”。

4.3 加强乡村及周围的基础设施建设

集体经济组织可以出资改造乡村的绿化、环境卫生、村民住宅等，对于集体经营性建设用地存在的小、零散且周边环境差进行一定程度的改造，优化入市地块周围环境。同时村集体也可以将零散的集体经营性建设用地附近的荒地开发成可利用的土地，或者征收部分宅基地，将这些地块进行合并，扩大集体经营性建设用地的可使用面积，使原本不适合入市的地块通过整理能够入市，缓解当前集体土地供给制约困境。地方政府也可以设置专项财政资金，逐步完善各项基础生活服务设施向农村延伸。

4.4 规范和优化入市流程

规范集体经营性建设用地的确权登记，入市的前提是将土地确权，但是由于确权资料匮乏，确权过程低效而漫长。地方政府应当制度规范的集体经营性建设用地的确权流程和步骤，入市之前协助村集体解决“确地”和“确人”2个问题。“确地”即厘清集体经营性建设用地的基本资料，如面积大小、界址范围等。“确人”即厘清集体经济组织的组织成员，避免产权主体虚置和重叠，最后也要明确收益分配者。引导集体经济组织参与入市，地方政府要优化简化集体经济组织申请入市的基础流程，避免繁琐复杂的手续，尽可能缩短审批时间，必要时可以组成专业小组，派遣专业人士对入市环节诸如手续准备、土地审核、土地确权[10]、土地的估价定价、与用地企业联系与谈判等方面进行指导与帮助，尽可能降低村民的入市成本，减小入市过程中耗时时间长，花费资金大等造成推动入市难，成本高问题。