养老服务领域PPP模式的政策偏差及其改进
——基于“十四五”规划的思考

秦长江

（中共河南省委党校公共管理教研部，河南 郑州 450052）

“十四五”时期是养老服务发展的战略机遇期，积极应对人口老龄化国家战略将进一步提升制度优势和治理效能［1］。党的十九届五中全会提出“实施应对人口老龄化国家战略”，要求着力推动养老事业和养老产业协同发展，健全基本养老服务体系，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系［2］。“十四五”规划纲要大力鼓励社会力量通过公建民营、政府购买服务、政府和社会资本合作等方式参与养老服务供给［3］。然而在养老服务领域PPP模式实施过程中存在的问题、隐患和风险依然凸显，相关政策制定、执行和效果存在不同程度的偏差。因此，养老服务领域PPP模式亟需加以研究和改进。

一、养老服务领域PPP模式的政策目标与基础

（一）养老服务领域PPP模式的政策目标

PPP模式用于养老服务领域可以达成多重政策目标。一是弥补财政资金不足。PPP模式通过不同的资产配置方式，通过杠杆作用放大财政资金的效应，实现正外部效应和价值溢出。我国公共财政支出中除了用于就业、医疗、教育、环境保护、文化等支出外，养老基金缺口逐年增大，养老保险体系面临着劳动力逐渐减少和老龄人口快速膨胀的双重挑战［4］。到2025年，中国65岁及以上的老年人口将超过2亿人,2050年中国老年人口将接近4亿人［5］。由于经济下行压力增加、财政资金吃紧，社会资本与政府合作（PPP）模式成为创新养老服务领域供给方式、提升养老服务效率和质量的重要途径。二是发挥多主体优势。构建由居家、社区和机构养老组成的养老服务体系以及由医养结合、“互联网+养老”、养老产业链、地产养老、健康养老等组成的“大养老”体系，是当前养老服务工作的重点发展方向。这种“大养老”思路本身就包含了养老服务市场化、社会化的意涵，意在整合政府、市场、社会组织的各自优势和职能。其中，政府发挥顶层设计、规则制定的职能，非政府组织发挥行业监督职能，社会资本发挥效率高、专业化优势。三是分散风险。健康养老服务项目初期投入大、回收期长、收益率低，再加上养老服务对象的特殊性，使得养老服务领域PPP模式随时面临着政策、经济、法律、运营等方面的风险。相对于政府提供养老服务，社会资本养老项目往往规模小，不容易形成规模效益，这从根本上阻碍了社会资本投资养老服务项目的发展。只有通过与政府合作，整合社会资本形成规模效应，达到风险最小化，才是提升社会资本投资动力的根本途径。

（二）养老服务领域应用PPP模式具有充足的政策基础

从2000年以来，国家出台了大量政策支持养老服务领域政府与社会资本合作。从国家层面看，从2013年出台《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》，提出将建立居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系以来，围绕该目标出台了医养结合、健康养老、民间资本参与养老、养老社区、金融支持养老、健康中国2030、放开养老服务市场、PPP模式养老、养老保险等一系列政策。国家养老大战略从床位数的提升，到完善综合养老服务体系目标，再到将机构养老定位为补充，并提出老龄用品行业、老龄服务行业、老龄金融行业、老龄房地产四个方向作为养老产业的延伸，为养老市场化、社会化指明了方向。民政部发布的《“十四五”民政事业发展规划》对养老机构护理型床位占比提出明确要求。省级层面，各地相继出台了关于老龄事业发展、养老服务体系建设、民间资本参与养老服务业、政府购买养老服务工作的指导意见和实施标准。目前基本形成了相互衔接、互为支撑的养老服务政策体系，明确了以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的多层次养老服务体系的建设方向。

二、养老服务领域PPP模式的政策偏差

（一）政策制定的偏差

一是存在认识误区和盲区。在政府方面，有的地方政府把PPP认定为融资模式，认为PPP模式就是为了减少财政负担，对其存在的融资风险认识不到位，导致风险评估、价值评估准备不足。在政策执行初期，大量的社会资本缺乏对养老市场的认真研判，一拥而入、一哄而上，有些地方政府为了引入社会资本而降低门槛，出现了大量问题。相反，有些地方政府过度放大PPP的风险，思想比较守旧，创新意识不强，采取消极等待、多一事不如少一事的态度，造成当地PPP项目进展缓慢。在社会资本方面，部分人认为这是空手套白狼、骗取国家补贴的大好机会，并不把养老作为事业来做；部分人认为养老服务项目投资周期长、见效慢、投资大，再加上社会资本对于政府的信任不够，害怕“新官不理旧账”，因而投资动力不足。二是养老服务领域的PPP项目依然偏少。与其他“赚钱效应”比较好的行业相比，PPP项目在养老服务领域的占比非常小。截至2021年10月，财政部公开的全国PPP综合信息平台项目管理库的数据显示，管理库纳入的项目共分为20个行业10050个项目，其中占比最高的市政工程项目4109个、交通运输项目1395个、生态建设和环境保护项目937个，排名倒数三位的分别是社会保障、农业和养老，分别占33个、81个、100个。从投资额来看，项目库总投资额157440亿元，其中养老行业607亿元，而交通运输53832亿元、市政工程45107亿元①。三是具体政策的导向与PPP项目初衷产生偏离。PPP项目的设立是为了吸引社会资本参与公共物品和服务供给，然而在实践中却存在投资的“隐形门槛”，存在或明或暗的条件限制或不正规操作，导致真正的社会资本很难进入项目中，而实际参与项目的公司大多属于央企、国企或者其控股分公司，造成了事实上的“过滤效应”，与PPP项目的初衷大相径庭，在真正的社会资本作用发挥方面产生了负面效应，为后期更多社会资本的进入设置了“心理障碍”。养老服务自身的特点比较适合长期持续的投资，而当前政策表现出的短期性却恰恰与之相反，二者之间的矛盾很容易导致养老服务项目虎头蛇尾或者高调开场低调结束的问题［6］。

（二）政策执行的偏差

一是相关法规制度体系不完善。相关政策法规存在着相对滞后、不健全、层次低、可操作性不强、执行不到位等问题。在国家层面，关于养老服务领域PPP项目的法规依据都属于国务院规范性文件或者国务院部门规章，应用范围窄、法律效力低，相互链接性不强，系统性、协调性、整体性不足，甚至有相互冲突矛盾的地方，不利于地方执行。在省级层面，存在着规定过于笼统、表述太过原则性问题，缺乏操作性的实施细则，没有可供参考的成熟案例作指导。随着养老服务领域PPP模式的发展，深层次的问题会逐步显露出来，如在项目融资，土地优惠，二次招标，社会资本提前退出、后期运营等环节中容易产生灰色操作的问题，面临着越来越大的合规性和合法性风险，如果没有完善的法规体系和管理机制，随着PPP项目的增多必然会带来负面性的“井喷”现象。二是项目管理体制机制尚待健全。从管理体制上看，国务院委托财政部PPP中心具体负责统筹PPP项目管理，但PPP中心只是财政部下属的二级部门，协调能力和管理能力有限。另外，管理部门牵涉众多，目前相关主管部门包括民政、财政、发展改革、国土、住建、规划等部门，缺乏相应的协调机构和机制。从管理机制上看，前期的项目发起、项目筛选机制相对成熟，而后期的项目评估、采购、监管、绩效考评、风险管控、退出移交等环节标准和流程不明确。三是配套政策不完善、落实不到位。由于老人养老服务支付能力有限、养老服务领域利润低，要想鼓励社会资本进入养老服务领域，就必须发挥政府作用，完善配套政策。虽然各级政府出台了投融资、土地、税收、水电、补贴等政策，但是实际并没有落实到位。

（三）政策效果的偏差

一是实施效果不达预期。现有国家级和省级项目库中的PPP项目，在项目确立、项目筛选环节的伙伴选择、价值评估等方面，均不同程度地存在推进缓慢、变相实施、与设立初衷不相符等问题，包括民政、财政、发展改革等部门在内的政府官员对养老领域PPP项目实施效果的评价普遍不高。已经进入项目库的项目，一部分尚在识别阶段，已经开始运营的项目也面临着盈利效果不好的困难，社会资本参与的积极性呈现两极分化的状态。从理论上来说，PPP项目的本质是股权投资，但实际上却出现变相的“明股实债”现象；PPP本该作为长期投资的，但是部分地方却存在着短期融资和违规融资的行为，有些项目存在企业套取财政补助的情况，相关项目缺乏可持续性，造成政府补贴政策达不到预期效果。二是养老服务领域PPP项目发展存在着服务功能结构、区域、供需关系三个方面的发展不平衡。养老机构所提供的养老服务大多集中在基本养老和一般生活照顾方面，在配备医疗室和医疗服务人员，特别是对老人的精神需求和心理健康需求方面供给不足；农村和城市养老服务项目存在着明显的差别，进入项目库和筛选库的项目都是城市或县城的项目；公办养老机构一床难求和民营机构床位空置率较高现象并存。

三、“十四五”时期养老服务领域PPP项目的政策改进

国家“十四五”规划纲要提出，鼓励社会力量扩大多元化多层次服务供给，鼓励社会力量参与“互联网+公共服务”，创新提供服务模式和产品［2］。纲要还从完善政策体系、清理不合理限制条件、规范服务标准体系、构建高效协同监管体系等方面强化养老服务供给侧改革。结合养老服务领域PPP项目当前存在的问题，“十四五”时期需从以下几个方面规范养老服务领域中PPP项目的推进。

（一）正确认识PPP模式

我们可以从两个维度来认识PPP模式。从PPP的功能角度来看，PPP虽然具备融资功能，但不仅仅是融资工具，PPP运作过程体现的是产业创新机制和运营管理创新机制，是让市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的有效途径；从主体关系来看，PPP中的各方是平等关系，政府不能以管理者的身份高高在上，更不能滥用行政特权、信息优势，相反应该积极发挥政府的主导作用，加强对PPP模式的研究，通过培训、宣传使地方政府负责相关项目的政府工作人员有清晰的理论认识和运行管理技能。

（二）坚持体系性立法

PPP模式得以成功的前提和基础是契约精神，契约精神需要用法治来保障，完善PPP的相关法律法规，需要从国家和地方两个层面系统推进。一是在国家层面上注重加强立法，提升立法层次。出台PPP条例是当前破除制约PPP改革发展体制机制障碍的关键举措。要通过更高层面的立法，解决PPP项目发展中的协调难题，提高其可预见性和规范性。在借鉴联合国《PPP立法示范条文及立法指南》的基础上，结合我国近年来的实践，目前国务院已将制定出台PPP条例列上日程。PPP条例出台是PPP行业重新调整再出发的重要保障，也是PPP更好发展的根本。未来PPP行业将在有序规范的基础上，迎来更高效更稳固的发展［7］。当然，PPP条例出台只是开端，后续还要在政府采购、政府购买服务、加强监管等方面推出体系性立法。二是在地方层面上要突出问题导向完善立法和执法，在PPP条例的框架内结合实际出台地方的PPP条例及其实施细则。

（三）健全PPP项目管理体制机制

给予地方更多的自主权，发挥地方的积极性和创新性。在国家层面和省级层面成立PPP项目管理协调领导机构，负责解决相关的顶层设计、协调关系等问题，同时健全协调和联席会议机制。推进项目管理制度的全过程无缝衔接，健全符合养老服务的项目确立机制、价值评估机制、合作伙伴选择机制、项目合理回报机制、风险管控和分担机制，注重健全项目资金追踪机制、融资机制、项目资金管理机制、项目执行反馈机制，建立全国统筹的项目管理系统，实现信息共享。采取更加多元化的运作方式，加强养老行业的分类管理。建立行业管理制度，推动养老服务标准化建设，提升养老服务领域标准化、规范化水平，增加养老服务产业对社会资本的吸引力。创新监管方式方法，解决当前存在的重前期轻后期、部门分散职责不清、监管能力不足等问题，坚持不同阶段实施不同的监管重点，建立健全跨部门、跨区域监管机制，完善“双随机、一公开”监管机制，健全重点监管的适用范围、标准、程序等。

（四）完善配套政策

养老项目之所以缺乏可持续性，其根本症结是养老服务供需双方存在的“能力悖论”，即需求方支付能力不足与供给方无法盈利之间的矛盾。解决这个问题，需要从三个方向系统推进完善配套政策：通过完善政府财政扶持、融资信贷支持政策解决养老服务资金缺口问题；通过发展养老产业，形成规模效应和长期效应，降低运营成本，进而降低养老服务价格；通过完善包含基础养老保险、商业保险及企业年金在内的养老保障体系，提高需求方的购买力。具体可以从以下几个方面着力：一是完善财政扶持政策，发挥财政资金“孵化器”作用。按“政府引导、社会协同、多元参与”原则，以政府购买服务为牵引、老年人需求为导向，适当降低准入门槛，放宽资金、住所、人员等条件，优化审批流程，清理不合理审批事项，扶持培养一批综合化、规模化、品牌化的专业社会组织或机构，探索多样化的经营模式，引导社会力量根据市场需要构建全方位、多层次、立体化的养老服务体系，满足社区老年人在健康、照料、文体服务方面的多元化、个性化服务需求［8］。通过在中央和省级财政建立事业收费专项预算，增加福利彩票对养老服务的投入力度等方式，保证养老预算的稳定增加。对于市场能够提供的服务、有支付能力的民众的养老问题，可以通过PPP解决；对于“三无”老人、五保和低保老人、失能老人、高龄老人的养老服务需求必须发挥财政的兜底责任和保障性作用。对于现有的补贴政策要落实到位，同时对补贴的方式进行创新，可以通过养老服务券的方式，从补“供方”向补“需方”转变；对公共和私人机构补贴采用同样标准，不能“重公轻私”；补贴要依据服务质量，同时坚持补贴和奖励结合，坚持效果激励和结果激励原则。二是完善投融资和信贷扶持政策。制定政策引导银行拓宽对养老服务项目的融资渠道，增加专项信贷担保项目，建立专项基金或者养老产业基金。三是完善建设用地供应和场所扶持政策。将养老服务用地规划落实情况纳入地方领导干部绩效考核指标体系中。正确处理城乡之间、公办与民办机构之间，机构、居家、社区养老之间对用地和场所的需求关系，保证民间公益性养老机构平等用地机会。四是加大养老服务专业人才的培养与开发。可以在高等学校和职业教育学校分类设立PPP管理专业和养老护理专业或方向，开发针对性强的老年人生活照料、康复护理、精神慰藉等课程，注重培养学生实操技能。对于养老机构的护理和服务人员，当地政府要给予一定的岗位补贴和培训补贴；对于社区居家养老机构服务的人员，可以考虑纳入公益性岗位，建立健全养老服务人员技能提升培训体系。政府购买服务可以预留一定比例给养老服务培训，推动从业人员工资制度改革，提高服务人员工资待遇。完善服务领域人才职称评定制度，鼓励从业人员参加职业技能培训和鉴定。加强开展养老服务领域志愿者服务活动，培养壮大志愿者队伍，创新“时间银行”、互助服务、“12349”等服务方式。

注释：

①上述数据是根据财政部政府和社会资本合作中心的公开的全国PPP综合信息平台项目管理库的数据整理。