“四种形态”的制度形构、治理逻辑与实践演变

王小光

（华东政法大学 刑事法学院，上海 201620）

2015 年，时任中央纪委书记王岐山在福建调研时首次提出“四种形态”的基本概念，要求各地纪委把握运用监督执纪“四种形态”，深入推进全面从严治党。“四种形态”的经典表述为：“让‘红红脸、出出汗’成为常态；党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数；党纪重处分、重大职务调整成为少数；严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。”此后，“四种形态”的内容先后进入《中国共产党党内监督条例》等党内法规体系，频见于各级纪检监察机关工作报告之中，成为纪检监察基本工作原则之一。“四种形态”的设计初衷是以党内纪律为底线，把党内纪律作为治理党员干部违纪违法的治本之策，是党内长期坚持的“惩前毖后、治病救人”方针在新时代全面从严治党实践中的发展创新，成为全面从严治党的重要手段和政策策略。[1]

“四种形态”在内容上涉及对党员干部批评教育、轻处分、重处分到违法犯罪调查后移送司法的复杂环节，涵盖四种不同类型和阶段的违纪违法行为及处置方式，呈现出党员干部违纪行为从量变到质变的梯度轨迹[2]，符合违纪违法等腐败行为从小到大的发展演变过程，通过纪法贯通和标本兼治，创设一套从轻到重的执纪创新理论体系。其核心理念包括纪在法前，以马克思哲学观为指导处理好全面和少数、重点和一般、存量和增量的关系，分类施策、逐级递进、统筹推进反腐败工作。[3]虽然“四种形态”最初适用于纪委监督执纪领域，但随着2016 年监察体制改革重置监察权和深化纪检监察合署办公体制，“四种形态”已扩张适用于监察执法领域，从而进一步拓展其在腐败治理中的适用范围。在制度设计根本目的上，“四种形态”是从全面从严治党的高度提出，全面从严治党不等同于反腐败，但不可否认的是“四种形态”在腐败治理中发挥越来越重要的作用。新中国一直延续以政党为中心的腐败治理模式，全面从严治党和腐败治理存在密不可分的关系，在政党反腐框架中诠释“四种形态”的内容设计及形成逻辑，有益于深化对监察体制改革后“四种形态”内容体系的认识，巩固“四种形态”这个创新型执纪执法理论体系的基石。

一、分析起点：政党反腐和国家反腐的二元合一关系

政党反腐和国家反腐存在一定差异，但在中国反腐败斗争探索进程中逐步形成一体融合的关系，最终形成中国共产党领导下的总体性反腐败体制。中国式反腐的行动逻辑展现出对党内反腐和纪律治理的高度重视，这与中国共产党治理腐败的历史传统有密切关系。

（一）腐败治理的两个维度：纪律治理和法律治理

国家出现之后的公权力腐化蜕变在人类文明早期就已存在，腐败严重侵蚀公权力机关的公信力和运行效率，治理腐败成为维护国家政治体系的基本保障。人类历史上存在多种形式的政权组织形式，其中发端于近代英国的政党政治制度逐步成熟，成为现代世界主流的政治制度。[4]近现代政党政治发展成熟的表现是政党制度和国家政权紧密融合，政党成为现代政治的核心角色，许多国家选择建立“政党国家”的发展道路。[5]政党国家有两个表征：一是政党的国家化，政党在国家权力运行中担当核心角色；二是国家的政党化，国家政治生活在政党的意志和运作之下有序开展。[6]从历史发展视角看，政党出现之前已经存在国家通过法律手段实施腐败治理，比如成立反腐败机构依法开展的腐败治理，而政党制度成熟后又出现政党以纪律手段治理腐败的新形式。纪律治理是现代政党治理的基本模式，其本质上是一种微观的政治控制技术，经由一整套技术、一整套方法而实现对政党组织成员行为的控制。[7]党纪的特性会由于政党属性与目标而有所不同，可以依照政党纪律与政纲严谨程度，划分为刚性党纪与柔性党纪。实行刚性党纪的政党章程较为严谨，党内纪律处分严格，党员实行筛选、审查和登记制度，党员的权利与义务明晰，比较典型的是列宁式政党。

现代政党制度发展成内部组织形式各异的政党组织，部分政党如列宁式政党具有严密的组织体系、刚性党纪和资产，政党内部存在侵吞资金、舞弊等违纪违法行为，政党政治运行中存在党员行贿受贿等腐败现象，政党针对腐败现象的纪律治理具有现实必要性。列宁式政党是现代政党制度中独具一格的存在，主要存在于社会主义国家及某些第三世界国家，建党理念源自革命家列宁的政党思想，“1903 年列宁在俄国社会民主工党二大上坚持用组织严密、纪律严明、高度集中、活动秘密的原则来建党，以此形成了布尔什维克独特的建党路线”[8]，列宁总结的建党原则是民主集中制。马克思认为无产阶级是共产主义革命的天然领导者，但列宁在领导俄国革命期间经过深入思考，认为应由对党忠诚且纪律严明的职业革命家掌握革命领导权。[9]列宁将过去较为松散的共产主义政党改造为具有极强战斗力和组织严密的新型政党，政党设立自上而下的科层式组织管理体系，统一由中央组织发布行动命令，中央组织对各级党组织和党员有很强控制力[10]，入党经过严格资格审查，党领导军队和国家机关，有明确文件对党章、党证、党员资格、党龄、纪律处分等进行规范。这种政党模式中的党内权力与国家公权力高度关联，党的活动具有明显的国家公权力色彩，党员违纪和腐败犯罪交织在一起。列宁式政党制度中的各级党组织与国家机关紧密融合，反腐败体制中既有监察委员会等党内纪律惩戒机构，又赋予国家机关惩治腐败的权力。

政党纪律治理和国家法律治理在打击腐败现象过程中具有一致性，但两者又存在一定区别：一是治理目的差异，政党纪律治理的目的是维护政党组织内部纯洁性和竞争力，国家法律治理是为了保证公权力运行的廉洁性。二是治理方式差异，政党反腐借助党内纪律规范，通过党内执纪机构教育和惩戒党员实现反腐目的；国家反腐以立法机关制定的法律法规为依据，由国家机关通过法律手段和措施开展反腐败工作。三是治理对象差异，政党反腐的对象是具有党员身份的成员，无法直接及于非党员的普通公民；国家反腐针对全体公民，任何公民涉嫌违反腐败治理相关法律均受到法律管辖。四是治理依据差异，政党反腐主要依据党内纪律规范，政党纪律具有闭合性和适用范围的限制；国家反腐的依据是立法机关制定的治理腐败的各类法律法规。

（二）治腐必先治党：中国式反腐的行动逻辑

中国共产党的建党原则源自列宁的政党组织思想，属于典型的列宁式政党，但中国共产党在领导革命和政权建设过程中探索出不同的腐败治理路径。在建政之前，中国共产党已经建立起严密的组织体系，党在领导革命斗争过程中早已探索腐败治理方式，如中共中央在1926 年发布《关于坚决清洗贪污腐化分子的通告》，要求各地党组织清查党内投机腐败分子，在1927 年中共五大选举产生第一个党内监察机构——中共中央监察委员会，1928 年中共六大设立中共中央审查委员会负责监督党内财务和行政工作。可以说，中国共产党党内反腐探索远早于建政之后的国家反腐，政党主导型反腐模式是中国共产党自创立之后形成的历史传统。

现代中国“党建国家”的政党国家体制是中国共产党领导革命战争胜利的产物[11]，中国共产党主导新中国各项政治制度的设计和构建，以政党为中心建构起包括党内纪律机关、监察机关、检察机关、审计机关等在内的总体性反腐败体制。这种以政党为中心的反腐败体制一方面受到党政一体模式的影响，中国共产党建政后实现各级党组织嵌入国家政权，改革开放后形成党政“一元二体”模式，“一元”指党的领导，“二体”指的是有党政两个组织，主要特征是：党和国家机关两套组织并存，功能对应，党发挥绝对领导作用；国家机关内部的行政和党组（委）并存；公职人员大多具有公务员和党员两重身份。[12]党政“一元二体”模式决定党对国家反腐体系拥有绝对领导权，尤其2016 年监察体制改革进一步推动党内反腐体系和国家反腐体系在合署办公体制中的联结，纪律治理和法律治理形成前后相继的腐败治理轨道体系，这与“四种形态”从“红脸出汗”到移送司法的治理体系相契合。

中国革命和建设中形成的党政体系严格实行党管干部的基本原则，由党掌握对干部工作的领导权和对重要干部的管理权[13]，该原则最早由刘少奇在1951 年3 月第一次全国组织工作会议上提出，此后发展成为包括非党员干部在内的所有干部任用和管理的基本原则。1953 年，中共中央发布的《关于加强干部管理工作的决定》对党管干部原则予以明确规定，要求建立起在中央和地方各级党委统一领导下，在中央及地方党委组织部门统一管理下的分部分级管理干部的制度。1962 年，邓小平强调党要管党，一管党员，二管干部。[14]此后，党管干部的原则历经多次调整和充实，管理模式从最初的分部分级、分级分类发展到现在的职务和职级并行，其核心内容由中央组织部在1980 年做出过阐述：“一切干部都是党的干部，都应根据他们担任的职务，分别由中央和各部门的党委、党组或所在单位的党组织负责管理。对干部的任免、提拔、调动、审查和干部问题的处理，都必须由党委集体讨论决定，并按照干部管理权限由主管的党组织批准，不能由任何个人专断。”[15]中共中央在2014 年颁布的《党政领导干部选拔任用条例》中明确规定，选拔任用领导干部必须坚持党管干部的基本原则。党管干部原则涵盖党员干部和非党员干部，决定政党纪律治理和国家法律治理的对象存在高度重合，政党反腐和国家反腐具有高度的内在一致性，所以反腐败在我国从来没有变成单纯的国家行为，反腐败本质上仍是政党主导的自内而外延伸的政党行为，政党反腐和国家反腐在我国是以一种二元合一的关系存在。

从中国共产党建立以来的反腐败历程看，政党自发的党内反腐早于建政后的国家反腐，治理腐败的方法策略上倚重党内纪律，党纪对党员的要求更严格。“四种形态”也是一种治党为先的反腐败策略，其内含的反腐倡廉理念，如以党内纪律为治本之策，纪在法前、纪严于法、标本兼治等理念，目的是在中国政党国家体制中实现腐败的源头治理。“四种形态”通过治党实现治腐的政策策略，根植于我国“党建国家”的政党国家体制的基本现实，打通依规治党和依法反腐的联系通道，也是对政党反腐和国家反腐二元合一关系的正确反映。

二、“四种形态”的政治话语构造和反腐倡廉理念继承

“四种形态”的内容设计及中心思想生成于中国特色的政治环境之中，受到建党以来所形成的腐败治理思想和政治语言体系的影响，使其外在形式和核心思想具有独特的中国风格。

（一）“四种形态”承袭中国共产党传统的政治话语构造特色

语言学研究转向当代学术思潮形成“语言政治化”的新视角，语言被视作一种政治现象，语言学方法强调语言的政治化解释，使用概念、词语和话语等语言分析方法在语言文本中发掘政治事实。[16]福柯等西方思想家很早就关注权力和语言的关系，他们认为语言具有支配、规制和引导等功能，是人们理解政治活动不可缺少的密码。[17]福柯曾经指出：“一切统治，归根结底是语言的统治。话语实际上是统治的根本，语言和话语本身亦即权力。”[18]

中国共产党是当代中国的政治领导者，建政之后成为官方政治语言的设计者和传播者，具有中国共产党鲜明特色的政治话语在革命和建设过程中发挥引导舆论、统一思想和凝聚力量的作用。中国共产党早期的政治话语受到苏共和共产国际的强烈影响，许多政治话语直接取自苏联政治术语体系。后来中国共产党早期革命领导者逐步意识到政治话语本土化的重要性，刘少奇在1928 年发表的《论口号的转变》中提出，党的政治口号要极简短、极明显、极通俗，能够反映普通群众的现实需求和心理。毛泽东在1942 年延安整风运动中发表《改造我们的学习》《反对党八股》，提出中国共产党政治话语应进行马克思主义中国化的系统改造，以便于民众接受的语言总结中国革命经验，此后“三大法宝”“路线决定一切”“从群众中来，到群众中去”“四个服从”等崭新政治话语大量出现。[8]中国共产党的政治语言具有形象生动、通俗易懂和传播力强的风格，这种风格契合中国民众的理解能力、心理和语言习惯，当前国内政治话语依然延续这种风格特色。

党的十八大之后，中国共产党针对新的国内外形势提出一系列鲜活的政治话语，在治国理政的宏大叙事下，中国共产党在政治话语、经济话语、文化话语、社会话语等诸领域方面展开了积极构建。[19]“全面从严治党”和“反腐败”成为体现中国共产党执政风格的重要主题，“零容忍”“苍蝇、老虎一起打”等反腐倡廉话语体现党中央治理腐败的坚强决心。“四种形态”正是中央纪委在2015 年应反腐败政策变革而提出的新策略，准确切入新时代反腐败政治话语体系之中。首先，在数字修辞风格上，“四种形态”延续了党内流行的数字和政治语言结合的风格。善用数字修辞是中国共产党语言的典型特征，数字修辞使政治语言的内容表述更为准确，简化政治语言的符号体系，增强了政治语言的感染力和支配力，使政治信息易于扩散、接收和内化，进而提升了政治传播效果。[20]比较典型的语言，如中共中央提出的“三严三实”“四个意识”“四个自信”“七个有之”、八项规定，这些政治话语表述均与数字密切结合。“四种形态”延续了中国共产党传统的政治语言数字修辞风格，名称设计具有简洁明确、内容易懂和易于执行的特征。其次，在词语设计上，具有典型的直白风格。中国共产党历史上的经典政治语言具有直白和层次韵律清晰的特色，如毛泽东在土地革命期间提出“依靠贫农，联合中农，限制富农，消灭地主”的土地政策。“红脸出汗”的语言设计具有朴实直白的特征，内容设计呈现常态、大多数、少数、极少数的层次化布局，每种形态的性质和程度都是层层加重，后一种行为是前一种行为恶化发展的结果。语言内容设计具有逻辑顺畅、语义明晰、通俗易懂和富有韵律的中国共产党政治语言色彩。最后，在语句结构上，将表述内容分成不同类型，便于阅读、传播和记忆。汉语口号一般是由简短有力的字句组成，讲究工整对仗和朗朗上口。“四种形态”将纪检监察工作分成四个阶段，每个阶段均以简洁明了的语言架构，具有易于记忆和传播的优势。

（二）“四种形态”是中国共产党治理腐败策略发展的新阶段

在共产主义思想形成和发展的早期阶段，革命思想家已经关注到无产阶级国家政权的反腐败问题。马克思在《法兰西内战》中提出无产阶级应建立廉价政府，消除和遏制社会腐败现象。[21]列宁认为俄国革命胜利的关键是布尔什维克有着铁一般纪律[22]134，“共产党只有按照高度集中的方式组织起来，在党内实行近似军事纪律那样的铁的纪律，党的中央机关成为拥有广泛的权力、得到党员普遍信任的权威性机构，只有这样，党才能履行自己的职责”[22]254。邓小平曾评价列宁的治党思想，认为：“马克思、恩格斯讲的不多，列宁有个完整的建党学说。正是因为列宁建立了一个好的党，才能取得十月革命的胜利，建立了第一个社会主义国家。”[23]44列宁高度重视反腐败工作，甚至严厉指出只要有贪污这种现象和可能存在，共产党就谈不上搞政治，治理腐败的关键是保持党的先进性和党员队伍纯洁性，防止党内腐败变质。[24]

马克思、列宁等人的建党治党思想深刻影响中国共产党党建和反腐败实践，“四种形态”中内含的管党治党和治理腐败理念与其有相通之处。一般认为“四种形态”最直接的思想渊源是毛泽东提出的“惩前毖后、治病救人”方针。[25]1942 年延安整风期间，毛泽东在《整顿党的作风》报告中指出，“我们反对主观主义、宗派主义、党八股，有两条宗旨是必须注意的：第一是‘惩前毖后’，第二是‘治病救人’”[26]。毛泽东提出该方针是为了灵活处理整风运动中犯错误的同志，具有关心和爱护干部的目的，采取差异化方式对待犯错误的党员干部，检查工作发现错误首先要批评教育，帮助犯错误的同志改进和提高，如果达不到效果再采取斗争方法，最终达到“惩前毖后、治病救人”的目的。“四种形态”要求将“红脸出汗”作为常态，发现党员干部违纪问题要及时批评教育，通过谈话函询、批评教育、轻处分等警示违纪违法党员，防止违纪违法党员实施更严重违法行为，这与毛泽东关于整顿党的纪律和对待干部错误问题的理念具有内在一致性。

中国共产党其他历史时期的管党治党和治理腐败思想也为“四种形态”的内核设计提供理论支持。邓小平多次在讲话中提到“坚持和改善党的领导，必须加强党的纪律”[23]271。“各级纪律检查委员会和组织部门的任务不只是处理案件，更重要的是维护党规党法，切实把我们的党风搞好。”[23]147邓小平认为，党的纪律和章程是党内治理的依据，深入思考纪律和法律的适用范围差异，“党要管党内纪律的问题，法律范围的问题应该由国家和政府管”[23]163，对纪法关系进行前瞻性论述。江泽民提出治国必先治党，治党务必从严[27]11，要坚持“标本兼治、综合治理”的反腐败方针，要求建立党委统一领导、纪委组织协调和部门各负其责的腐败治理体制。胡锦涛对于反腐败思想体系建设的重要贡献是提出了反腐倡廉的新概念[28]，要求提高反腐倡廉建设科学化水平，坚持“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针。以习近平同志为核心的党中央高度重视腐败治理工作，不仅取得了反腐败斗争的重大进展，也形成了一系列反腐败思想观点，其中部分内容成为“四种形态”的重要来源。2014 年3 月17 日，习近平总书记在河南省兰考县调研时提出：“要用好批评和自我批评这个武器，有一点‘辣味’，让每个党员干部都能红红脸、出出汗。”习近平总书记在2014 年第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上要求“对腐败行为‘零容忍’，要抓早抓小，有病就马上治，发现问题就及时处理，不能养痈遗患”。中央纪委在2015 年提出“四种形态”时直接使用了“红红脸、出出汗”的表述，“抓早抓小”成为“四种形态”的理论依据之一。

三、“四种形态”对腐败治理实践问题的回应与修正

改革开放后形成以政党为中心的二元合一的腐败治理体系，纪律治理和法律治理并存其中，由此衍生出腐败治理中的纪法脱节、纪法错位等现实问题，“四种形态”正是生成于对这些问题的回应。

（一）腐败治理中的导向偏差与修正

“四种形态”是从全面从严治党的高度提出，初衷之一是解决腐败治理中的纪律治理滞后问题。[29]职务犯罪的发生是一个量变到质变的过程，“破”法是从“破”纪开始，从轻微违纪到严重违法犯罪历经多个阶段，纪律治理本应发挥靠前治理和层层预防的作用，但在反腐倡廉实践中却产生偏重法律治理、重视大要案等导向偏差。其一，办案导向上轻预防、重打击，长期“经营”案件线索，轻微违纪和严重违法犯罪之间的中间地带缺少监管，在处置结果上出现所谓的要么是“好同志”，要么是“阶下囚”。[30]这种办案导向偏差导致办案机关忽视公职人员违反纪律的行为，重点查处公职人员的违法行为，对公职人员违纪等“小问题”视而不见，导致许多公职人员带着“问题”逐步提拔，等到公职人员涉嫌严重违法犯罪时再进行查处。其二，重视查办大要案，过度追求案件数额和涉案人员级别，忽视违反党内纪律等问题的调查处置。大要案主要是涉案数额和查处对象职务均达到一定标准的案件，这类案件在业绩考核中所占的比重较高，容易在地方造成较大社会影响，关系办案个人职务晋升，往往会引起办案机关的高度重视。偏重大要案也会造成诸多衍生问题，比如催生系统内部的办案指标和竞争意识，对办案人员形成无形的办案压力；影响反腐败资源的分配，过多的资源投入查办大要案之中，影响反腐败监督领域的投入；办案机关追求深挖案件线索，延长审讯时间和办案周期，恶化被调查人的境遇，甚至出现个别地方办案人员刑讯逼供的现象。

从“四种形态”的内容看，第一种形态是以教育提醒为主，第二种形态是以党纪政务轻处分为主，这两种形态的警示预防意义大于惩戒处罚，主要目的是把纪律挺在法律前面，把纪律监督挺在法律处罚前面，发挥党纪监督预防的作用，解决长期存在的抓多抓重和“经营”线索的问题。第三种形态是党纪政务重处分，第四种形态是对严重职务违法和犯罪的处置，这两种形态的惩戒作用大于警示，体现为对腐败行为的“零容忍”。“四种形态”要求第一种形态成为常态，第二种形态成为大多数，重点发挥监督执纪的作用，体现党内纪律治理抓早抓小和防微杜渐的意义。第三种形态通过党纪政务重处分及时处置违法行为，避免党员干部从违法进一步滑入犯罪的地步。第四种形态通过严厉打击职务违法犯罪，及时清理和震慑腐败分子。“四种形态”内部形成一个层层递进的监督和过滤系统，分阶段、分层次、分情况开展腐败治理工作，衔接纪律治理和法律治理，全面覆盖9671.2 万名中共党员和493.6 万个基层党组织，监督网络伴随监察体制改革延伸至非党员的公职人员，形成改革开放之后一种较为成熟的监督执纪执法理论体系。

（二）政党主导型反腐败框架中纪法关系的重新定位

纪律治理和法律治理分别以党内法规和国家法律为实施依据，两者在政党主导型反腐败框架中主要表现为纪法关系问题。改革开放之后的法制建设成就之一就是出台了大量与反腐败相关的法律法规，比如刑法、刑事诉讼法、监察法等组成的反腐败法律体系。此外，党内同样针对腐败治理制定了相关规定，比如《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》等党内法规，这些党内规定是从党内纪律治理视角切入腐败治理过程。党内法规的提法最早是在1938 年党的六届六中全会中提出，至今已有八十余年的历史。[31]建党初期的党内法规聚焦党组织建设，之后党内法规的规范化和系统性逐步加强，“依规治党”成为治党实践的基本遵循。[32]党的十八大之后的显著变化是重点围绕全面从严治党和管党治党，修改完善纪检监察机关监督执纪和纪律处分的相关规定，以严格的党内纪律治理领导干部违纪问题，开始关注党内纪律治理和国家法律治理在反腐败体系中的协调对接。党内法规和国家法律是两种性质不同的规范体系，两者内在的理论基础、规范对象、立法技术等存在较大差异。这种差异带来的衔接问题在两类规范均不健全的时候尚不明显，但随着两类规范体系的内容日益增多，如何在政党主导型反腐败框架中协调两者背后的纪法关系，成为腐败治理无法回避的议题。

中共中央在党的十八大之后提出全面依法治国和全面从严治党的双重战略[33]，纪、法两个体系均纳入国家治理战略，但纪、法两者之间的关系始终没有厘清，比如纪律处分、政务处分和移送司法之间的衔接不畅，经常出现被调查对象未接受党纪政务处分就移送司法，存在所谓“干部带着党籍进看守所”。“四种形态”提出“纪严于法、纪在法前、纪法分开”的纪法关系处理基本原则，在某种程度上解决了纪法关系不清的问题。首先，“纪法分开”是基于党纪和国法分别属于两种不同的规范类型，两者在理论根据、规范效力、惩罚方式等方面存在较大差异，“二者形成机理不同、作用方式不同”[34]，不能混同或互相替代。其次，“纪严于法”主要是中国共产党针对党员制定了标准更高、更严格的纪律规范，纪律规范对党员的要求高于法律对普通公民的要求，这与中国共产党先进性的定位和党员要求较高有关，符合中国共产党建党以来所坚持的党纪严于国法的历史传统。“党纪严于国法，并不是说党纪可以凌驾于国法之上。”[35]“党必须在宪法和法律的范围内活动”，党纪不具有法外特权。[36]最后，“纪在法前”主要解决纪律和法律二者之间的衔接关系。一是在生成次序上，党的某些政策要求不宜直接或立即制定为法律实施，可以先以党内法规形式制定实施，待时机成熟后上升为法律规范。二是在衔接机制上，违纪处分原则上应先行开展，根据先纪后法的原则处置党员干部同时涉嫌违纪违法犯罪的问题。三是在响应机制上，违纪的标准低于违法的标准，党内纪律机制应在法律治理之前进行响应，挺纪在前实施监督处置，发挥纪律治理层层预防的优势。

四、“四种形态”在监察体制改革中的实践演进

中央纪委在2015 年提出“四种形态”主要针对纪检监察机关的监督执纪工作，此后“四种形态”很快成为管党治党的手段和政策策略，上升为全面从严治党的四种理念、四个尺度、四道防线和四种途径[37]，发展成为纪检监察的基本工作原则。2016 年监察体制改革试点之后，“四种形态”的适用范围扩展至监察机关的监察执法领域，形成“四种形态”的指标化趋势和隐性比例等现象。

（一）监察体制改革扩展“四种形态”的适用范围

监察体制改革进一步深化纪检机关和监察机关的合署办公体制，“一套人马、两块牌子”，名义上分为纪委、监委两个不同机关名称，实际上两个机关共享同一班工作人员和内设机构，只是监委不另设党委（组），由纪委常委会同时领导纪委和监委的各项工作。虽然“四种形态”提出之初适用于纪委监督执纪领域，但在国家监察体制改革推动之下，纪检和监察职能实现高度整合，这是“四种形态”向监察执法领域扩展的基础。国家监察体制改革的一个重大成果是打通“四种形态”的适用领域，使其成为监督执纪和监察执法的基本遵循，实现纪、法两个领域中纪、法的有机贯通[38]，各地纪检监察机关实现监督执纪向监察执法的拓展[39]。监察体制改革后，“四种形态”中第二种形态和第三种形态均加入监察执法的内容，如第二种形态中的警告、记过、记大过、降级等政务处分措施，第三种形态中的撤职、开除措施。第四种形态中移送司法的相关内容变化不大，主要存在争议的是第一种形态能否直接适用于非党员的公职人员群体。其一，从第一种形态的形式和适用对象看，第一种形态中包含14 类措施，谈话函询的对象与监察法相关规定具有一致性。党内纪律治理和国家法律治理在腐败治理过程中具有内在一致性，监察法规定监察工作原则包括“惩戒与教育相结合，宽严相济”“坚持标本兼治、综合治理”，其中第45 条规定对违法情节较轻的公职人员可以直接或委托有关机关、人员进行谈话提醒、批评教育、责令检查或诫勉。上述规定与“四种形态”的基本要求相一致，使监察工作与监督执纪“四种形态”的第一种形态相匹配，符合监察法所提出的监察工作原则。其二，延伸第一种形态适用范围，体现“四种形态”中“抓早抓小”的思想。监察执法同样应从公职人员的日常工作和生活着手，第一种形态在监察执法领域具有适用的现实必要性。在监察体制改革后各地纪检监察机关的执纪执法实践中，第一种形态已经普遍适用于监察执法领域，在日常监察工作及考核指标中均有明确体现。

（二）“四种形态”形成概括的比例区间

自20 世纪90 年代以来，国际上出现大量复合型评估指标体系，涉及社会治理的多个方面，形成与传统权力不同的新型指标权力。指标权力以静默的方式，通过转变观念、影响判断和积累压力改变人们的行为。[40]在当前的国家治理及社会生活中，指标已经成为一种适用范围逐步扩展的决策工具，从国家GDP 数据、大学排名到社会生活中的评分评级等均可见指标应用。在此过程中，指标逐步从一种决策工具演变为一种治理技术，甚至是一种独立于其使用者的技术。[41]指标作为一种治理工具，决策者可以在评估不同选项价值基础上分配指标任务，通过指标压力规范人们的行为。

运用指标进行治理在纪检监察工作中有众多先例，纪委系统内部有一套精密的业务统计指标，这些指标以数据量化方式涵盖各项监察业务，成为纪检监察业务考核的重要参考。“四种形态”提出之后，中央纪委为明确其统计口径、统计方法等执行事项，于2017 年印发《纪检监察机关监督执纪“四种形态”统计指标体系（试行）》，共设置了5 类56 项统计指标。其中，第一种形态14 种，第二种形态21种，第三种形态12 种，第四种形态2 种。此外，还设置了7 项辅助性指标，为统计和反映纪检监察机关运用监督执纪“四种形态”的情况提供了依据。[42]“四种形态”指标体系覆盖监督执纪和监察执法的具体业务，由此“四种形态”进入指标治理的阶段。“四种形态”的指标体系不仅是一种统计依据，更是一种对纪检监察机关的业务考核标准，这种指标体系对纪检监察业务工作起到引导作用。“四种形态”使用“大多数、多数、少数、极少数”此类词汇形容各形态的比例，这种表述方式本身内含一种对各形态比例的概括要求。此种概括表述对各形态比例的要求比较模糊，只是一种宏观层面对各形态大致比例的要求，而非精确的数字比例。虽然中央纪委从未明确要求“四种形态”中各个形态的比例，但“大多数”“极少数”这样的大致比例仍对地方纪检监察机关形成了指导和约束，因为地方纪检监察机关在统计数据和考核中不可能不考虑各形态实际分布情况。部分地区的纪检监察机关存在误用形态比例的现象，有的纪检监察机关适用“四种形态”过于简单教条，人为“宏观调控”各形态的分布，使用预设的形态比例数字对应各个形态，甚至人为设定各形态的比例指标，人为控制形成“四种形态”的分布图。[43]统计全国多个省纪检监察机关发布的“四种形态”执行情况（见表1），发现虽无官方的各形态数字比例要求，但概括性比例要求仍在各地转换为具体数字比例，这种数字比例呈现出一种数字浮动空间的现象。

表1 国内部分地区实践“四种形态”的具体比例

从上述图表统计内容看，广东省纪检监察机关的第一种形态所占比例为54.5%，是所统计各省中比例最低的地区，同时广东地区第四种形态所占比例为6%，是所统计各省中最高的；北京市纪检监察机关的第一种形态比例为79.3%，所占比例最高；青海省第四种形态的比例为1.42%，属于所统计各地区中比例最低的。如果将第一种形态和第二种形态共同统计，最低的是广东省，占比为85.3%，最高为吉林省，占比为94.9%，而全国平均水平为92.9%，较为特殊之处的是所统计各省中大多数地区的前两种形态比例基本都在93%左右，各省在前两种形态比例上与全国平均水平较为一致。从全国及部分地区的“四种形态”实践情况来看，前两种形态即“红脸出汗”和轻处分基本达到93%，重处分和移送犯罪共计7%，其中移送犯罪的比例在3.5%，部分地区移送犯罪的比例低至1.4%。这种实践中形成的各形态数字比例存在一个浮动空间，但总体上各形态比例在全国各地分布差异不大，形成一种各形态波动幅度不大的比例区间，而数字比例结构基本对应了“四种形态”中关于“大多数、多数、少数、极少数”的要求。

（三）“四种形态”内部形成双向流转

“四种形态”将纪、法两种处置方式大致分成四类，单一形态分属不同轻重层次的处分类别，每一种形态内部包括多种不同的党纪政务处分方式，如第二种形态中的警告、记过属于轻处分，第三种形态中的撤职属于重处分。“四种形态”在适用中存在互相转换：一是正向转换，即从前一种形态向后一种形态转换。纪检监察机关在具体案件中发现被调查人态度特别恶劣，或者有其他加重处分的情节，可以采取更重的处分方式，典型的是第三种形态的重处分向第四种形态移送司法的转换。二是反向转换，即从更重的形态向较轻的形态转换。如被调查人积极配合调查，认罪态度较好，可以不移送司法机关处理，转而以第三种形态的重处分处置结案。两种转换在办案实践中存在失控的风险，尤其是第三种形态的重处分和第四种形态的移送司法之间的转换。正向转换不当易造成党纪政务案件的刑事化处置，反向转换不当则是产生犯罪案件的非刑事化，对刑事案件进行降格、降级处置，造成放纵犯罪、以纪代法、纪律阻断司法等严重问题，违背国家打击腐败犯罪的基本导向。风险产生的原因主要是各形态的边界存在模糊地带，如违纪违法的边界、情节轻重的认定、悔错认错的标准等等，一方面造成执纪执法人员的自由裁量权空间过大，另一方面导致部分执纪执法人员难以做出较为精确的判断，以至可能产生纪检监察案件“同案不同判”的问题。当前较为可行的方案是由上级纪检监察机关进行制度规范层面的设计，进一步明确“四种形态”中各类处分措施的适用情形、边界界限、处罚标准和程序规范，继续开展纪检监察案件指导案例制度建设，为基层纪检监察机关执行“四种形态”提供业务指导。

“四种形态”提出之初主要是为了解决监督执纪中的方法和策略不当的问题，随后很快成为纪检监察工作的基本政策和原则，在监察体制改革后进一步扩展适用于监察执法领域。“四种形态”重构政党反腐和国家反腐二元合一关系中的纪法关系，突出政党纪律治理在腐败治理体系中的首要和核心地位，消除依规治党和依法反腐之间的模糊区域。中国共产党自创立之后形成一套独特的政治话语体系，“四种形态”的政治话语设计和内容架构充分体现了明显的数字修辞、分类施策等政治理念，也是对传统反腐败理念和策略的继承发展。“四种形态”形成于对腐败治理中过度重视大要案、忽视党纪治理等问题的反思，对长期存在的纪律治理投入不足问题予以回应和纠正。监察体制改革扩展了“四种形态”的适用范围，推动其从监督执纪扩展至监察执法，导致“四种形态”的内容和适用方式随之发生变化。“四种形态”在适用中出现数字指标化趋势，地方纪检监察机关在办案中形成隐性的数字比例追求，各形态之间存在转换标准不明等问题，这些问题尚需在监察体制改革深化过程中寻求解决之路。