行政法视阈下野生动物保护的法律问题研究

贵州师范大学 刘勋皓

一、我国野生动物保护概况

在通过行政法对于野生动物的立法保护问题进行分析之前，我们有必要对于野生动物的具体概念以及范围有一定的了解。概念对于问题是根本所在，在范围上对法律规范的对象进行明确界定有助于法律树立权威性和体现出价值。

（一）野生动物的概念辨析

1.“野生动物”与“动物”

从生物学角度来看，动物是广义上的一个大群体，动物界作为动物分类中的最高阶元素，已发现37门70纲约350目，共计150多万种。宋靖宇在《简明生物学》中把动物的特征描述为“吃”“住”“动”。动物为了更好地“吃”和“住”，往往会动起来趋利避害，寻找更适合的生活环境。在生物学中，动物是自然界生物物质的重要成员。在各种生物边界系统中，动物王国被划分为一个独立的王国，王国中的一些成员会因边界系统的不同而发生变化。主要区别是原生动物是否被归入动物界。目前，生物学界普遍接受的一种观点是惠特克在1969年提出的“五境界说”。

动物保护包括两层含义：一是人类社会为保护物种和生物多样性的生存和繁殖而采取的一系列保护措施，如颁布有关动物保护的法律法规、建立自然保护区、制定有针对性的保护计划等。这种意义上的保护，将保护对象置于物种资源和种群上，具有实质性意义。二是保护动物免受躯体侵害、疫病和精神痛苦，精神痛苦体现在如今网络上部分人类对于动物的虐待并在网络上发布虐待视频等残忍行为造成对动物的折磨。降低人类活动对动物造成的直接伤害，包括但不限于动物娱乐、动物保健和动物福利。

综上，笔者对于“野生动物”，总结为在野外繁衍生息能独立存活的、区别于人类社会的群体。

2.“野生动物”与“宠物”

“宠物”是指人类饲养在身边的适合与人类共同栖息的动物。“宠物”大多数具有温顺性格的，驯良乖巧，对于饲养它的主人具有情感寄托以及保护欲。追溯到远古时期，一些被捕杀的野生动物开始脱离被捕杀的命运，逐渐与人类产生合作的趋势，狼是最早被人类驯化的动物，也是今天狗的祖先①。

野生动物和宠物有三个区别:一是是否是真的动物——野生动物必须是真的动物，宠物可以是具体的动物，也可以是虚拟的网络电子动物；二是，与人类生活的亲密性——野生动物是脱离人类社会独立生活在野外的动物。他们会在特定的时间和地点与人类社会接触，比如人类贩卖野生动植物样品，走私野生动物产品。林外，宠物与人关系密切，由人养大，相互依存产生感情，作为人类家庭的一员共同生活。三是大小不等的牧场动物，属于野生动物，而植物也有可能成为宠物。

（二）我国野生动物行政法的保护及其特点

在我国法律的界定当中，野生动物是作为一种国家资源而存在的，其所有权归国家。对于保护野生动物，我国的行政机关以及公权力机关应该发挥好自己的行政职能，以早于刑法民法典的立法，才能更有效地保护野生动物。

1.我国野生动物行政法保护的内容

我国的野生动物行政法保护可以从国际条约和国内法两个方面进行阐述，内容丰富，形式多样，范围广。除中国已加入的国际公约外，中国野生动物保护管理法的内容主要集中在国内的法律法规上，在国内法律法规的中，我国野生动物保护行政法的主要内容主要集中在规范性文件上。摘要国际野生动物保护条约作为野生动物保护行政法的渊源之一，存在部分重叠。国内涉及野生动物保护的法律纵向涵盖了法律、行政法规、部门规章、司法解释和规范性文件的整个体系。根据国际法，野生动物保护的重点是“野生动物贸易”和“野生动物栖息地”，前者与《濒危物种和植物国际贸易公约》(CITES)相对应，后者与《生物多样性公约》相对应。

2.我国野生动物行政法保护的特点

从我国立法状况分析，我国的行政法关于野生动物的保护是从无到有、从简单到完善的过程，笔者总结出以下几个方面的特点：

（1）低位阶的立法数量多

在行政法领域，与野生动物保护相关的法律法规采取了以《野生动物保护法》为主，行政法规、部门规章、地方政府规章和规范性文件为辅的形式，其中，行政法规5件、部门规章13件、规范性文件16件。地方政府规章不在此列，因为涉及各省市的特殊情况。

（2）低位阶立法对于野生动物的专项保护针对性强

与其说《野生动物保护法》是我国国内野生动物保护的开山鼻祖式文件，那么，其他的行政法规在其带头作用下，对专门领域专门物种的保护也发挥了针对性作用，对于不同的物种进行不同的保护措施，是经过实践研究之后得出的科学立法。《陆生野生动物保护条例》是以陆生野生动物为调整对象的法律规范，《水生野生动物保护条例》是以水生野生动物为调整对象的法律规范，《濒危野生动植物进出口条例》是以濒危野生动物为调整对象的法律规范。

（3）立法起步慢

第一部野生动物保护的相关法律《野生动物保护法》出台于20世纪80年代，虽然我国自古就有保护自然，信奉自然万物皆有灵性的生态平衡的理念，例如，《吕氏春秋·览·孝行览》的“竭泽而渔，岂不获得？而明年无鱼；焚薮而田，岂不获得？而明无兽”的记载，但其主要是为了教化百姓，服务于经济，并没有被统治者上升为国家法律。而其他行政法规，也都是21世纪初才开始相应出台，是一种事后法的状态。

二、我国野生动物行政法保护的现状

我国野生动物保护的相关法律仍需要加大力度给予完善，经过这次新冠疫情，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议紧急通过了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，这些都是处在完善野生动物保护的立法过程中。

（一）我国野生动物保护的效果

1.保护范围

对于我国所谓的自然保护区，《自然保护区条例》(国务院令第167号)第二条给出了定义:是指具有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的自然集中分布区，这对陆地、海水等自然场所具有特殊保护意义，是依法划定的进行特殊保护管理的区域。所谓野生动物自然保护区，保护区属于生物物种，像在那个国家由特定的或者多种野生动物生活的自然区域依法划定，有利于野生动物在保护区内生存、繁殖的，应当实行特殊的保护措施和管理，建设自然保护区是保护野生动物的一大重要措施。

我国已经形成了以《宪法》为统帅的关于野生动物保护区的立法规划，《宪法》当中明确指出对于生态环境，国务院领导生态文明建设，这也意味着从根本法的角度对野生动物保护所需要的自然环境提出了要求。

我国野生动物的保护范围在一定程度上已经初露尖角，对于野生自然保护区的划定，以及对于破坏野生自然保护区的归责问题有了一定的方向，这对于保护濒危野生动物和建立濒危物种的人工繁育基地提供了有力保障。

2.濒危物种的法律保护

只划定野生动物自然保护区是远远不够的，对于数量少，生存状况极其差，繁育能力差的濒危物种来说，还需建立人工繁育基地，依靠科学技术和相应的法律保护措施才能完善。

对于野生动物保护的案例，我国著名的案例为“闫啸天、王亚军非法猎捕、收购珍贵、濒危野生动物案”，该案中，大学生闫啸天是郑州一所职业中专的学生，其放暑假在家野外游玩时，发现树上有鸟窝，于是便和朋友王亚军两人拿来梯子进行“掏鸟窝”，在第一次发现鸟窝的时候，两人获得幼鸟12只，其中，在饲养过程中逃跑一只、死亡一只。两人通过朋友圈、QQ等网络途径进行贩卖，最终被警方发现，事后两人才得知他们掏的是国家濒危物种阿穆尔隼和凤头苍鹰的幼鸟，涉嫌非法猎捕、收购珍贵、濒危野生动物的行为。

（二）我国野生动物行政法保护的问题与不足

1.野生动物法律界定不明确

野生动物范围界定的不合理也体现在它的立法目的上，我国法律把野生动物当人可以是人的资源意味着私法上的“物”来保护它，而没有真正实现野生动物作为个体应当享有的权力和利益，把动物“实体化”的价值直接体现在物权法领域，《民法典》物权编第251条规定，法律规定属于国家所有的野生动物资源都属于国家所有。由此可见，我国立法者完全将野生动物定位为民事法律关系的客体，突出了其经济价值。这种立法的目的可以说是落后于人类文明且与现代社会所倡导的价值观格格不入，无疑是传统法律方法论指导下的一大隐患。

2.野生动物侵权责任以及赔偿制度不健全

我国立法中对于野生动物侵权责任以及赔偿方面的问题主要规定在《野生动物保护法》第十九条、《陆生野生动物保护实施条例》和《水生野生动物保护实施条例》第十条。

首先，在野生动物的侵权责任上规定的并不科学。在我国法律规定中，只有国家一级二级的野生动物致害需要进行赔偿，这是依据《民法典》当中对于这类野生动物进行所有权原则的界定，但是如果我们国家的野生动物迁徙到国外，从而导致了受害人致害，那么该类侵权责任又该如何界定呢？再者，对于赔偿的标准和数额也模糊不清，在法律规定中是要求当地政府进行赔偿，但是对于具体的数额、措施却没有明确规定。事实上，这些部门往往无法实现到位补偿，原因为：一是没有具体的补偿标准，而且补偿主观武断;二是补偿资金来源不足，财政压力大。

三、我国野生动物行政法保护的完善

随着我国改革开放步伐的加快，我国经济突飞猛进，也开始重视对自然环境的保护，最熟悉不过的是在支付宝上的“蚂蚁森林”，对于我国荒地、滩涂、沙漠的绿化做出了很大的贡献。民众的环保意识不断提高，以及关于禁止捕杀野生动物的普及宣传知识，对于我国野生动物行政法保护的完善都有着重要的促进作用。

（一）对野生动物的保护范围进行明确界定

我国在保护野生动物方面主要还是售事后法，对于即将面临濒危的物种才将其划定到濒危物种的名单当中，而这样做的后果就是大大增加了对濒危物种的保护难度，并且耗费的人力和财力也会翻倍，这对于完善保护野生动物的法律体系是当务之急。

不论是对保护范围进行界定还是立法完善，我国对于野生动物保护范围界定的出发点总是与利益相关，这与国际上保护野生动物的宗旨是相违背的，笔者认为应该注重于建立民众对野生动物保护的意识和理念，提高民众保护环境的自觉性，树立人类与动物植物和谐共生的理念。对此可以从以下三步进行宣传：首先是树立保护动物就是为了保护人类、造福人类的立法目的，这样保护野生动物的相关法律才有意义；其次，以群众为单位，宣传保护动物的重要性；最后，普及关于“动物权利”相关知识，呼吁人们应该关爱和保护动物。

（二）改善野生动物繁殖技术法律保护

我国野生动物人工繁殖制度的缺陷主要在于行政法律制度不完善和人工繁殖技术不成熟。野生动物人工行政法律制度分为以下三个问题：第一、野生动物与人工繁育野生动物没有区别；第二、无证人工养殖处罚轻、标准不明确；第三、对许可证的后续监管力度不足。

针对野生动物人工繁殖行政法律制度中存在的上述三个问题，笔者提出了以下对策：第一、在野生动物和野生动物人工繁殖的定义上，我们在指导单位和个人开展合法人工养殖的基础之上，对“野生动物”的来源进行详细分类，完善人工养殖的鉴定体系，从根本上确认物种的合法性。此外，需要区分人工饲养野生动物的“商业性”和“公益性”。目前，这种区分仍然是非常必要的，因为它涉及为不同目的管理两种野生动物。以科研和生态保护为目的的人工养殖必须是非营利性的，其保护重点应放在实验动物的法律规范上。在严格控制实验数量和质量的基础上,适当地放宽对其税费的限制,政府对这一领域的科研和技术成果可以增加奖励。第二、增加限制人身自由的行政处罚，增加财产处罚，明确财产和人身处罚标准。目前，国家重点保护野生动物繁育只能没收野生动物及其产品，并处国家重点保护野生动物及其产品价值一倍以上五倍以下的罚款，无须取得人工繁育许可证。然而，在涉及野生动物数量少、产品数量少的情况下，这种处罚并不能起到预防作用，更不用说目前基层法院在审理野生动物相关案件时，偶尔会忽视对野生动物人工繁殖许可证的检查。例如，“赵铜和福州爱美食贸易有限公司之间的产品责任纠纷”就是一个很好的例子。该案二审明确批评一审法院忽视对人工养殖许可证的调查。无照销售是食品行业和国家保护动物贸易行业的禁忌。如果强制性和标准规范无法实现，法律将是徒劳的。第三、加强行政许可的后续监督。有关部门要建立起发点和环节相结合的网络监管体系，依法取缔超出许可证范围和期限的非法进行人工养殖的单位。

（三）完善野生动物侵权责任赔偿制度

我国立法中关于野生动物侵权责任以及赔偿方面问题的主要规定为《野生动物保护法》第十九条、《陆生野生动物保护实施条例》和《水生野生动物保护实施条例》第十条。涉及的相关问题主要是民事纠纷居多，而野生动物侵权其实是行政纠纷居多，所以从这一点出发，对于明确救济责任主体、明确救济范围、确定救济赔偿标准应该有所方向。在救济责任主体上，应当在《野生动物保护法》的基础上统一将野生动物致害赔偿纳入各个省级单位的野生动物保护法实施条例中，针对人身和财产的救济出台相应的办法，杜绝出现问题产生时却找不到责任主体的情况。

在赔偿标准方面，为完善政府公信力，拓宽法律救济渠道，应制定全国统一的野生动物损害赔偿标准，加大提高赔偿力度是当务之急，否则农民和社区居民的损失将得不到充分有效的救助，反而会给人以牺牲人权来实现动物权利的印象，有不尊重人权的嫌疑。

注释

①马克·贝考夫等，钱永祥等译：《动物权利与动物福利小百科》，台湾桂冠图书公司，2002 年版，第 114 页。