纾困与破局：国有农用地使用权确权登记制度研究

文/朱维蕊

一、问题的提出

农用地作为农业生产发展的基础，在人类社会的发展进程中起着基础性的作用。国有农用地是我国农用地资源的重要组成部分，其使用主体包括农民集体及国有农场、林场等单位。农民集体在家庭联产承包责任制之下，对国有农用地进行开发利用，农场、林场等单位通过将国有农用地交由职工经营以实现对国有农用地的使用。国有农用地不仅对于农业的现代化发展至关重要，还具有保障国家粮食安全的重要战略意义。随着社会经济的快速发展，我国面临着现代化转型，人口在城乡之间加速流转，农业的相对收益不断下降。因此，增强对未完全开发利用的国有农用地的使用与管理、促进国有农用地的流转、盘活国有农用地的价值等，对促进经济社会可持续发展有着十分重要的意义。

可供采用的司法规范与多样的社会需求之间总是处于紧张状况。[1]随着国有农场规模的扩大，如何提高国有农用地的利用效率、完善国有农场管理体制、实现国有农场最优的制度安排成为无法回避的问题。目前，对于农用地制度的设计，更多集中于集体农用地。国有农用地的相关规范存在专门法律欠缺、立法层次较低的问题，不足以回应国有农用地使用与流转过程中产生的实践需求。[2]在实践中，国有农用地上的权利内涵，既包括国有农用地的所有权，还涵盖了国有农用地的使用权与承包经营权。

对国有农用地的使用权进行确权登记，是国有农用地实现流转的重要前提，对于明确相关主体的权利义务、保护权利人的利益有着重要的意义。国有农用地使用权确权登记制度是国有农用地确权登记制度的重要内容。目前，对国有农用地确权登记制度尚未出台相应法律。在实践中，通常由地方政府根据本区域的实践需要制定相应的行政法规、规范性文件予以调整。自2001年《国土资源部、农业部关于依法保护国有农场土地合法权益的意见》出台后，国有农用地使用权确权工作在全国各地展开，并在总体上取得了良好进展。然而，在实践中，该项工作仍存在诸多争议亟待解决。

二、国有农用地使用权确权登记的实践困境

（一）使用权权属不明

尽管《民法典》第三百四十三条对国有农用地的承包经营作出了规定，但对于国有农用地使用权的物权属性是否属于《不动产登记暂行条例》规定的范围以及应如何进行确权登记并未予以回应，即国有农用地使用权究竟是以独立的用益物权形态存在，抑或仅为附属于所有权之上的权能。国有农用地使用权属性的明晰对于其确权登记至关重要。如果国有农用地使用权的权利属性并不明确，则权利主体也难以明确，这无疑将对国有农用地的确权登记造成阻碍，进而影响国有农用地使用权的流转，难以最大化地释放国有农用地的价值与活力。若国有农用地使用权是附属于所有权之上的权能，则当国有农用地所有权发生改变，国有农用地使用权人对于国有农用地的利用也会受到影响，如此安排不利于形成稳定的国有农用地使用权利义务关系。本文认为，国有农用地使用权作为一项独立的用益物权存在，应允许其登记为独立的权利，这有利于保障权利人的权益，促进国有农用地使用权的流转，且更符合实践发展的现实需求。[3]

（二）确权登记工作粗放

对国有农用地使用权进行确权登记前，需要对国有农用地上的权利状况包括但不限于权利主体、国有农用地的范围进行调查。在明确国有农用地上的权利状况后，才能准确地予以登记确认。在实践中，存在国有农用地确权登记工作不够细致的现象，即在登记时并未区分国有农用地范围内可能存在的如耕地、荒地等多种土地利用类型，也未考虑可能同时存在的居民房、农场以及其他不同的建筑设施，而只是将多种土地利用类型作为整体予以登记。如此安排虽然简化了登记环节、缩短了登记流程与时间，但不利于土地资源的合理利用，也不利于保障相关权利人利益。[4]

（三）权属来源资料缺失

改革开放前，国家通过划拨方式设立了国有农用地使用权。1950年6月实施的《土地改革法》第十五条规定，农事试验场或国营示范农场的土地属于县级以上人民政府划拨的国有土地。由于时间久远，对于部分不存在权属来源资料的土地，权利主体难以重置或重新获取相关资料，原本存在的权属来源资料可能也已毁损灭失，导致难以确定国有农用地的权利状态，为相关国有农用地使用权带来登记确权上的障碍。更复杂的情况是，部分国有农场可能与周边集体农场存在权属争议，如果无法解决相关权属争议，贸然进行土地确权登记，则可能引起不必要的群体性社会纠纷。因此，如果需要对国有农用地进行确权登记，需先清理诉争国有农用地上的权属争议，再开展相关确权登记工作。

（四）登记经费不足

在国有农用地使用权确权登记前，还需要明确国有农用地上的权利范围。对于权属来源材料缺失的地块，需要通过测绘、权籍调查等方式明确争议地块的范围。对于国有农用地权利范围的确定，需要测绘技术予以支持。登记主管部门委托专业测绘部门或采取无人机技术，对申请登记的国有农用地进行测绘，或在确权过程中开展权籍调查，都需耗费一定的经费与人力。如果没有财政上的支持，相关部门难以开展有效工作。在实践中，当地政府以及国有农场难以承担所有的国有农用地使用权确权登记过程中产生的费用，国有农用地使用权登记存在经费不足的情况。

三、国有农用地使用权确权登记制度纾困

（一）物权属性的肯认

首次，国有农用地使用权是否具有物权属性，现行法律规范并未予以明确，只是在部门规章及相关的规范性法律文件中有所涉及。在实践中，国有农用地使用权的权能与用益物权的内涵相一致，如《内蒙古自治区国有农牧场条例》第十一条与《民法典》第三百四十四条所规定的用益物权人所享有的权利实际上是相同的。然而，前者并非法律，用益物权的设立必须通过法律加以设定，即需遵循物权法定原则。用益物权不能通过行政法规或者规范性文件予以设立。因此，无法根据该条例证明国有农用地使用权是用益物权。

其次，从部分地方的实践来看，农场国有农用地使用权可以进行抵押，抵押的前提是该权利属于所有权或用益物权。换言之，在实践中，国有农用地使用权被赋予了物权属性，被视为独立的用益物权，能够回应社会经济发展的实践需求。[5]

最后，国有农场土地使用权证上可能同时登记了多种用途的土地，包括建设用地、宅基地与农用地等。除国有农用地使用权之外的建设用地、宅基地使用权都属于用益物权。三项权利均属划拨方式取得，而国有农用地使用权被排除在用益物权之外，从体系化角度考量难以自圆其说。

综上，将国有农用地使用权定性为用益物权，符合促进国有农用地使用权流转的政策倾向。在暂无法律明确规定的情形下，可以通过司法解释或行政法规的方式，先行制定国有农用地使用权确权登记制度，为将来在用益物权中增加国有农用地使用权的正式立法进行铺垫，从而保障国有农用地体制改革顺利开展。

（二）登记范围的确定

明确国有农用地土地确权登记范围，才能精准实现国有农用地使用权确权登记。确权勘界可以使用无人机拍摄方式，也可以由主管部门委托专业测量机构确定登记面积及相关内容。[6]具体采用何种方式，应赋予主管部门在考量经费、时间成本的基础上自由裁量的权利。在登记管辖范围时，不宜再以国有农用地作为整体进行全域登记。在实践中，国有农场范围内存在着多种用地类型，包括但不限于耕地、荒地以及建设用地。对于建设用地，应采取区别于非建设用地的登记方式，即将其作为国有建设用地使用权进行确权登记。如用地类型属于非建设用地，如耕地、荒地等，可依据《不动产登记暂行条例实施细则》有关规定进行办理。对国有农用地进行分类管理、分类登记，才能充分实现对权利人利益的保护。

（三）登记内容的明晰

在确定登记范围的基础上，国有农用地使用权登记的权利内容也应予以明确。国有农用地所有权归属于全体公民。因此，国有农用地所有权并非确权登记的对象。国有农用地确权登记的对象应包括国有农用地使用权、抵押权与地役权。抵押权、地役权的登记应在国有农用地使用权的基础上进行登记，以国有农用地使用权的内容为限进行登记，不应超出国有农用地使用权所登记的权利范围以及期限。国有农用地使用权登记内容主要包括使用权的性质、地理位置、分界线、权利人名称或姓名、使用期限等。

（四）纠纷调处机制的完善

国有农用地产权争议基于历史遗留问题产生，其纠纷可能产生于国有农用地使用权设立之初，也可能产生于国有农用地使用权代际流转过程中。实际使用国有农用地的主体可能缺乏权属证明材料，或者权属证明材料不清，但其占有、使用国有农用地的权利状态已经持续了一定时间，形成了比较稳定的权利义务关系。如果仅因为权属材料存在瑕疵，就在缺乏法律依据的前提下，剥夺其现实享有的财产利益，可能引起不必要的社会矛盾。

然而，针对一些强占、多占状况或者在获得国有农用地使用权之时符合法律规定的条件，但随着时间的推移已经不再满足继续享有国有农用地使用权条件的情形，应采取相应措施收回土地，或收取改变土地用途的费用。在国有农用地确权的过程中，应本着以事实为根据、尊重历史的原则解决国有农用地产权纠纷。对于因产权争议产生的国有农用地纠纷，地方政府相较于人民法院而言，应在调处纠纷中发挥更大的作用。各级人民政府可以根据本区域的实际情况与现实需求，制定相应的行政法规或规范性文件，从而明确国有农用地产权登记与争议解决的流程。

（五）财政支持政策的落实

在国有农用地确权登记过程中，对申请登记地块的面积、界址、用途进行勘定可能会涉及委托专业测绘部门进行测绘或者采取无人机技术采集、分析数据的费用，还涉及在确权过程中开展权籍调查可能耗费的人力、物力。因此，还应加强国有农用地使用权登记的财政支持力度，完善相应规章制度。

四、结语

国有农用地使用权确权登记制度可以实现权利公示的功能，保障相关权利人的权益，这是国有农用地使用权流转必不可少的环节。在实践中，国有农用地使用权确权登记存在权属不明、确权登记工作不够细致、权属来源资料缺失以及缺少财政经费支持等问题，对国有农用地使用权确权登记工作造成了阻碍。目前，法律并未明确规定国有农用地使用权属于用益物权，但实践中，国有农用地使用权人享有的权益与用益物权人所享有的权利内容相一致。可以通过诸如无人机拍摄技术，或者请专业机构测量，明确国有农用地土地确权登记范围，细化国有农用地使用权确权登记的类型，对国有农用地进行分类管理、分类登记，从而实现对权利人的保护。此外，在明确国有农用地使用权权利属性的基础上，应明确国有农用地使用权登记的对象，以国有农用地使用权登记的内容为基础进行登记。同时，健全和完善国有农用地产权纠纷调处机制。最后，对国有农用地使用权登记工作应给予财政支持，保障国有农用地使用权确权登记工作的开展。