浅析农村生态环境行政问责机制的创新与完善

王昱力，赵彤垚，范 垚

（四川农业大学，四川 雅安 625000）

随着我国环境行政问责制度的执行，生态环境问责机制不断创新，在农村的适用问题不断突出。在过去十几年中，对环境行政问责制度已经有了比较深刻的研究，对于相关概念、产生问题、解决路径的研究也取得了一定成果。本项目以现存环境行政问责机制创新及农村的适用问题为研究对象，在现有制度以及学者研究的基础上，通过分析现有制度以及适用现状，提出农村环境行政问责制度适用的路径，更好地促进农村环境行政问责制度的完善。

从《全国生态环境保护十五计划》要求加快农村生态建设步伐，十四五时期提出，确保到2025年乡村生态建设迈向新台阶。这充分说明我国的农村环保工作正在加速推进，治理政策工具逐渐多元，农村环境质量不断改善。为精确把握农村生态环境工作的历史地位和时代特点，有效提高农村生态环境治理能力，从中央到地方，有关环境治理政策和措施不断出台。在这些政策措施中，环境行政问责制度是农村环境治理体制中的一项重要内容。

所谓生态环境行政问责制，是指为协调人与自然的关系，对各级环境保护行政机关、党委及其公务员的工作表现进行监督，并按照一定的标准和程序追究其责任，最终以实现保护环境资源，维护生态安全，保护公众的环境权益[1]。自环境问责制度至今，中国环境问责的方式和途径发生了重大的变化，出现了环境行政问责、法律问责、社会问责等问责方式，2010年之前，中国环境问责制度总体上呈现出行政问责绝对主导的特征。2010年以后，社会问责和法律问责日益受到中央和地方政府重视，环境问责制度体系呈现出行政问责、社会问责和法律问责统筹兼顾的多元化态势。然而，我国环境问责体系中行政问责模式的主导地位并没有发生根本改变[2]。随着环境行政问责在我国的不断完善，其制度体系呈现出科学化、创新化的趋势。

1 党政同责制度下的环境行政问责创新

在我国，环境行政问责制度实际上是在行政问责制度的驱动下应运而生的，农村环境行政问责制度是环境问责制度在农村的应用。生态环境行政问责的创新主要来源于环境行政问责机制的创新。2015年颁布的《党政干部生态环境损害责任追究办法》（下简称《办法》）和2019年出台的《中央生态环境保护督察工作规定》[3]，确立和完善了党政同责的环境问责制度，对于环境行政问责的主体、对象、范围、形式上都进行了机制改革，较以往的环境行政问责制有一定的创新之处，即通过对环境责任制度管理体制和机制改革、创新，推进党政干部环境行政问责制的长效化、常态化，缓解了以往环境行政问责对象不清、职责不分明等问题。

1.1 环境行政问责的主体创新

《办法》规定各级政府负有生态环境和资源保护监管职责的工作部门、纪检监察机关、组织（人事）部门作为问责主体，应当建立健全生态环境和资源损害责任追究的沟通协作机制。对于问责主体做出明确规定，较以往环境问责的更为全面、更具体。

1.2 环境行政问责的对象创新

根据《办法》规定“县级以上地方各级党委、政府部门及与环境利益相关部门领导干部，中央和国家机关有关部门党政领导干部是环境损害追究责任的主要问责对象；各级地方党委和政府主要领导对所管辖区域内的环境保护承担主要责任，其他有关领导成员承担自己所对应职责范围内相应责任”。2022年7月，习总书记在全国生态环境保护大会上强调：“地方各级党委和政府主要领导是本行政区域生态环境保护第一责任人”问责对象明确，倒逼各级党政干部履行好环保职责，使治理环境之路行稳致远，从根本上治理环境问题、提升环保意识。

1.3 环境行政问责的范围创新

《办法》的出台对具体问责情况做出了区分，并对相应问责情况进行区分，如在哪些情况下，应当追究相关地方党委和政府主要领导成员的责任，规定了各种环境损害情形下的环境责任清单，使得问责范围明确。主要包括党政领导干部利用职务的影响力干预环境审批、环境司法活动及环境项目建设等行为，追究党政领导干部的相应责任；对落实环境保护职责过程中履职不力、违法履职并导致严重后果的责任部门和责任人将进行责任追究等。

1.4 环境行政问责的模式创新

《中央生态环境保护督察工作规定》创造出党政协同行动：环保督察需打破官僚制与地方的利益连接，也消解专业分工带来的争权诿责，通过垂直、独立的督察体制来传递相关压力，及时发现、整改、问责相关问题。同时，在生态治理的责任链中，建立起党政同责、一岗双责的中国特色问责模式，结束了生态环保领域传统的分责模式。也对督察主体作出明确规定。在几次中央生态环境保护督察作用下，多地环境问责得到落实。

1.5 环境行政问责的监督创新

《规定》第五条规定，中央生态环境督察包括例行督察、专项督查“回头看”等，对督察效果进行监督，保证督察的效率。在多地实践中，中央生态环境督察的监督机制已经取得一定成就，对全国各地的环境行政问责起到了极大促进作用，

2 农村治理适用下的环境行政问责困境

尽管生态环境行政问责制度已经逐渐形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的治理格局，并且其在主体、对象、范围和监督模式上都进行了一定的改革与创新，但是农村环境治理具有其特殊和复杂性，环境行政问责制度在农村的适用上仍存在一定问题。

（1）从责任认定来看，农村执法部门之间权责划分困难，问责规定的覆盖面不全，具体责任认定仍较为困难。农村环境问题产生范围大、因素多，且治理基础较为薄弱，治理成本较高却又存在资金短缺问题，导致了农村环境治理面临重重困难，也直接或间接导致了农村执法部门间职责范围内相应责任划分不明确、行政执法存在冲突，各部门相互推脱、职责不清的问题难以根除。此外，权责严重失衡、资源资金有限加据了环保部门的不作为、难作为，使环境侵害难以解决，同时也造成了环境行政问责主体准确定位问责对象的困难。当出现环境问题时，各部门不能根据农村环境问题的实际情况，解决环境问题，做好工作，而是只顾各自利益，导致各部门间相互推脱，环境行政执法不作为、不到位，最终造成了环境行政管理混乱，环境治理效率低下。除此而外，问责规定的覆盖范围也不够全面。虽然问责的范围较之前已经有了一定创新，且多地适用环境责任清单的形式将具体问责加以清晰，但是农村环境复杂，在一些地区，地方党委和政府领导干部在不同情况下的责任追究缺乏具体分类，对哪些情况适用哪些责任追究方式尚不清楚，责任划分问题上模糊、对象责任厘定困难的问题仍然存在，没有完全规避包庇行为和腐败风险。

（2）从问责实施来看，农村的人情观念更强，相关环境参与主体以相互利益为轴心，环境问责难度更高。与城市相比，农村的人情观念更强，农村社会仍是一个熟人社会或半熟人社会，人与人之间相互影响的社会关系普遍存在[4]。再加之农村环境治理资金短缺，导致在农村环境中，更容易产生地方保护主义和数据信息造假。首先，地方保护主义是地方环境治理的主要障碍。农村基层政府与地方企业相互联系，以相互利益为轴心，基层政府在GDP增长而优先完成经济任务的同时，允许重污染企业违章建厂或生产排放污染物，不顾保护环境的目标。其次，数据质量是环境治理的重要挑战，政府和企业利用技术上的不确定性来操纵环境监测数据[5]。在农村环境背景下，环境问责的利益关系复杂、制度适用难度更高。

（3）从问责监督来看，农村居民作为异体监督主体，对自身环境监督权利的行使意识更为淡薄，难以从自下而上的角度进行公众监督。农村基层环境现在实行环境行政问责机制主要是以同体问责为主。这种相对单一的监督问责机制能否完全无遗漏，值得怀疑，并且也助长了地方政府逃避问责的侥幸心理的出现[6]。公众的监督是异体监督的重要组成部分，但是农村居民对于环境治理的相关规定与要求理解更为缺乏，认识不到生态环境污染造成的严重后果。虽然农村居民是生态环境污染的最大受害群体，但由于官方宣传教育缺位，难以主动向有关部门举报监督污染源，积极控制环境污染。更不用谈对于环境行政问责的实施进行监督。

3 农村环境背景下的环境行政问责制度完善

针对农村环境行政问责的困境，其解决路径与环境行政问责方向相同，在农村建立一套完整的生态环境问责机制，同时结合农村实际，加强问责效率、提高问责水平。

（1）完善农村环境行政问责制度，做到依法问责、精准问责、严厉问责。

针对责任认定困难问题，在规范意义上明确法律责任的一种方法是完善责任清单制度。责任清单从责任的角度，直观地表达了政府部门的责任。通过明确部门职责，明确职责界限，防止政府部门间相互推诿，从而加强生态环境公共服务，实现政府的有效管理[6]。具体而言，可以建立一个由三大责任清单组成的清单体系：政治义务豁免清单、管理义务负面清单和执行义务正面清单，作为相应的制度假设[7]。就乡村环境行政责任划分问题通过责任清单、地方法规、规章加以细化，落实到具体责任。针对问责难度高的问题，可以建立并完善乡村环境治理合作体系。鼓励环保组织、村委会、企业以及村民合作共同促进环境问责监督，建立村规民约。协商并书面确定合作的程序、内容、范围、权利和义务，形成完善的合作制度，防止因私利阻碍合作[8]。

（2）加大农村环境保护宣传力度，加强异体问责监督体制，倡导多元治理主体依存合作。

“自下而上”的公众监督可以促进地方政府的环境治理行为改善。农村环境意识以及政府与社会和村民之间合作意识的欠缺，是农村环境合作治理主要的思想障碍，尤其是政府与社会和村民之间的信任关系到治理的成效[8]。有分析证明：公众对环境关注度的提高，不仅可以促进地方环保财政支出强度的提高，而且可以促进地理位置、污染排放水平，以及经济水平相邻地区环保财政支出强度的提升。[9]农村环境主体中村民起到主要群众监督作用。因此，加大农村环境保护宣传力度，提升村民及其他异体问责监督主体的环境保护意识、法治意识显得尤为重要。

除了公众问责监督外，人大监督和司法监督也十分重要，多元治理主体、监督主体的依存合作，可以进一步促进环境行政问责机制的适用与落实，也可以反馈出农村环境行政问责机制本身存在的问题，从而完善农村环境行政问责机制本身。

随着环境保护意识逐步深入人心，生态环境治理站到了前所未有的战略高度，环境行政问责制度也随之加快了完善的脚步，在问责主体、对象、范围、程序、原则和监督模式的创新方面取得了成就。然而，由于农村环境的特殊性和滞后性，环境行政问责制度在农村的适用上，仍存在责任认定和实施困难以及缺乏问责监督等问题。通过针对农村特质，完善农村环境行政问责制度，加强异体问责监督体制，能够从一定程度上解决上述问题，从而推动环境行政问责制度在农村适用，使农村环境能够得到更好的保护。