关于完善我国排污许可证制度的思考

陈丽纯

（惠州蓝鼎环境科技有限公司，广东 惠州 516002）

环境污染问题是全球性问题，我国社会经济水平不断提高的同时，环境污染问题也日渐严重，在生产过程中应用排污许可证制度能够比较好地遏制环境污染问题。排污许可证制度是环境管制中比较有效的一种方式，是由国家环保部门依据法律法规向有关排污单位颁发，被许可人获得从事排污活动资格的制度[1]。排污许可证制度有利于加强环境管理的质量，让更多有资质的企业和单位参与排污管理，减少环境污染。但是，在排污许可证制度应用过程中，制度上的不完善以及技术上的落后，在一定程度上影响其作用的发挥，为此应积极探讨排污许可证制度的应用策略，使其为环境保护提供有力的支持。

1 排污许可证制度分析

排污许可证制度在上世纪六七十年代首次提出，将污染物排放量作为份额由政府为不同排污单位发放许可证后进行排放，期间允许排污者之间进行相互有偿闪易，是一种科学规划污染物排放的机制。根据数理经济学论证，排污许可贸易体系具有控制污染的成本效率，可以实现污染控制目标的最低成本。从上世纪八十年代起，各国陆续出台了排污许可证政策，针对污水、废气的排放实施了污染物排放许可证制度，其在控制温室效应与臭氧层破坏中具有良好的作用[2]。我国也从上世纪八十年代起，也陆续开始了排污许可证制度的探索，从水污染排放许可证制度开始，陆续出台了部分污染物总量控制的排污许可证制度，对水污染、大气污染等环境污染现象进行控制，并在实践过程中根据各地区的具体特点，进行排污许可证法律规范与适用情况的分析，使其能够为环境保护提供帮助[3]。

现阶段，我国在针对排污许可证制度的法律法规内容以原则性为主，在具体管理条例的细节和立法惩处方面仍存在一定缺陷，未能够形成国家层面的有效监管。排污许可证目前仍不是环境管理的核心制度，现阶段已有的排污许可证制度与环境影响评价之间的衔接不足，在具体应用排污许可证制度进行环境保护时，存在很多不协调情况，碎片化、多样化现象也比较突出，排污许可证制度无法在环境管理中发挥统领作用，不利于对污染源排放进行有效管理[4]。此外，排污许可证在管理层面仍缺乏统一的操作规范，其技术体系不健全，在实际应用中能够起到的管理作用并不明显，有一定局限性。排污许可公众参与机制也存在明显不足，现行的排污许可证制度以及公众参与相关制度都相对笼统，在排污许可证的实践过程中操作性难度较高，不同类型的企业单位在申领排污许可证和参与后续监管工作时，缺乏明确的规范，并且环境信息的公开程度有所不足，公众难以及时获得最新的环境信息，难以形成全民参与的良性循环[5]。

2 排污许可证制度实践中的常见问题

2.1 许可证申领问题

排污许可证的申领是制该度实践中比较常见问题，在现阶段排污许可证申请中普遍存在申请流程复杂、核发表格难以理解、表格填写错误等问题。排污许可证的申领是其有效管理的重要内容，各区域现行的排污许可证申领流程步骤存在区别，且排污许可证的申请与核发工作量较大，在实际申领中需要填报一系列申请材料，部分地区的排污许可证申请表格数量多达十几页，每张表格中的信息内容冗杂，容易出现填写失误问题。而相关企业在许可证申领时，如果出现填写错误，不仅影响了后续核发工作效率，也可能对企业单位的环境信用评价产生负面影响，应该引起足够的关注[6]。此外，许可证申领流程复杂、表格数量较多也为后续申报工作带来了难度，在后续审核中，信息系统会生成大量副本页面，降低了后续核发、监管等工作的效率。

2.2 许可证核发问题

排污许可证是环境保护工作中的重要内容，但在许可证核发中存在的一系列问题，也影响了其作用的发挥。现阶段我国排污许可证制度尚不完全，从立法层面和制度细节上都有很多需要完善的内容，排污许可证的申报流程较为复杂，对专业性要求较高。参与排污许可证印发的环境管理部门与申报企业的工作经验不足，对国家印发的文件规范、法律条文理解存在差异，实践操作效果较差，排污许可证核发中合法合规难以有效保障[7]。

2.3 发证后的管理问题

证后管理问题是排污许可证发放后比较常见的问题，各地区生态环境管理部门对排污许可证的管理重视程度不同，管理制度差异等，都会对其证后管理质量造成影响，而管理体系不健全、管理制度缺陷等是比较常见的问题。地区环境部门是负责排污许可证发放后管理的主要单位，其工作过程中，需要按照规定监督企业落实污染治理与排污管理的相关内容。但在实际工作中，受工作人员专业素质较低，部门人手不足等因素的限制，排污许可证发放后管理工作往往不到位。很多地区环境部门缺乏对监管体系的构建，没能建立起专业化的执法管理团队；在管理制度上也缺乏有效的控制，没不能结合当前的环境特点对排污种类进行分类管控；管理制度的规范化、专业化水平不足，也造成了其排污许可证后管理质量下降。

2.4 监管工作问题

监管工作方面的缺失是排污许可证制度中比较严重的问题，现阶段各部门在进行监管时面临的阻碍比较多，监管技术水平难以达到相应条件，不利于排污许可证制度的有效推行。在监管工作当中，发放的排污许可证总数量较多，监管量大且监管范围闪广，实际参与监管工作的人员数量、能力等与之不相适应，在监管中容易出现内容失实等问题。受到立法条件的限制，生态环境部门对相关排污单位进行处理时，难以进行实质性处罚，影响了监管工作的有效性。此外，排污许可证在环境保护工作中的核心位置不明确，权威性与专业性方面的不足，也给监管带来了难度。

3 完善排污许可证制度的策略

3.1 优化管理体系

优化排污许可证管理体系是发挥其环境保护作用的重要策略，在进行管理体系构建时，必须结合当地的环境管理要求，依据相应法律法规建立专业化管理体系。生态环境部门应该贯彻落实国家环境保护工作要求，以及排污许可证的要求，广泛收集社会意见，为管理工作进行提供可靠依据；扩充管理队伍规模，引进专业化环境管理人才参与排污许可证管理工作中；利用信息技术搭建更加科学、完善的管理系统，促进排污许可证网上申领、数据信息互通等工作，保证管理的有效率。排污许可证制度需要坚持以排污许可为核心，科学整合管理制度，在环境保护工作中，需要将其放在核心位置，重构排污许可与现阶段环境污染管理制度之间的关系，确保双方能够形成良性互联，构建统一的管理体系。将环境影响评价作作为核发许可证的重要前提条件，将污染物排放标准限值以及总量控制指标作为排污许可证制度的核心内容，细化各类污染物种类，促进排污管理的规范化、专业化。通过管理制度的优化，让排污许可证制度能够更好地为环境保护提供帮助，有效改善区域环境质量水平[8]。

3.2 强化许可证审核

强化排污许可证审核工作，并对其申领与核发流程进行优化，提高工作效率以及工作质量。在排污许可证申领过程中，对申领表格内容进行优化，在遵循国家有关行业对排污许可申请要求的同时，保证表格的明确、完整、规范，确保申领单位能够详细了解表格中各类内容，准确填写申报信息，避免填写错误。根据法律条例以及技术规范，对排污许可证申请与核发进行全面审核，建立核查小组，应用合适的核查方法与检查仪器，对排污许可证申领、核发工作进行有效审核，提升核查工作的质量水平[9]。在核查中，需详细记录参与核查的工作人员信息，对其分工、仪器操作等情况进行统计，并记录待核查单位的企业现场人员、企业基本情况、污染源情况、污染物排放等相关信息，为后续排污许可证颁发提供准确的资料。审核过程中一旦发现不合格或违规情况，需及时提出建议，并督促其进行整改。

3.3 加强证后监管工作

排污许可证核发后的监管工作也是比较重要的工作内容，应该发挥地方生态环境部门职能，强化证后监管，提升排污许可证的应用价值。排污许可证在证后监管中，经常出现监管主体责任不完善、监管对象排污单位自证守法不规范等问题，因此，在证后监管中既要加强监管单位内部组织的建设，强化监管单位的部门联动，避免出现监管责任缺失问题；也需要构建以排污许可证为核心，排污单位为责任主体的证后监管体系，强化对排污单位的管控，避免自证守法不规范问题的出现。要做好排污许可证的证后监管工作，需要结合国家法律法规内容，明确各部门监管的法律责任以及执法要求，综合考虑生态环境的各方面要求，对排污许可证的后续监管进行有效控制，发挥相关单位的行政问责功能，明确行使其权力和职责，实现对监管对象的有效控制。在监管过程中，还要配合信息公开制度，及时地将排污许可证监管成果进行公开，强化公众参与意识，提升公众参与度[10]。

3.4 加快行政立法

排污许可证制度的完善，需要依靠行政立法和顶层设计强化加以推进。在此过程中，相关单位需要全面总结当前排污许可证制度执行中的各类问题，结合问题产生原因及造成后果对其进行分析，以排污许可证为核心，保障环境管理制度的法律地位。排污许可证制度的行政立法强化与完善，需要对其具体内容进行细化，针对大气、水等固定污染源的特点，以及环境管理法规上的不足之处，探讨健全法律法规的条例，保证法律管理体系对排污许可证核发与监管进行有效管控。在行政立法健全方面，还应该注意利用法律制度对排污许可证进行统一管理的可行性，通过立法，健全和优化对各地区的排污许可证发放与管理，确保其能够按照国家相关制度，结合当地实际情况，促进排污许可证制度的推行[11]。

3.5 实施分类管理

排污许可证制度在实践过程中，应该搭建专业化技术体系，实施分类管理，更好的发挥其作用与价值。排污许可证制度需要结合排污许可的具体要求进行分析，而排污领域内的精细化分类管理，程序简洁化管理模式，能够很好地提升其应用效果。分类管理策略的应用，能够让排污许可分门别类地进行污染源的管控，让排污单位得以按照不同类别的污染物、污染源种类进行差异化管理，提升排污管理质量。对于污染程度不同的单位，在污染许可证申领方面，可以进行程序优化，比如污染情况较轻的第三产业，排污许可证申领程序的简化，高污染行业排污许可申领中审核的细化等，在提升管理工作效率的同时，对重点污染行业排污情况进行监管，合理划定污染物排放浓度限值，提升排污管理质量水平[12]。

3.6 应用信息化管理体系

排污许可证制度的执行中应用信息化管理体系，实现数据共享，有利于提升其管理质量。构建信息管理体系是各行业比较关键的内容，在环境保护工作中，排污许可证制度的信息化管理体系，能够让环境监测、环境统计数据等汇入信息管理数据库中，使得各部门可以在系统中进行资料数据共享，便于实施对排污许可的统一管理，提升排污许可证制度的执行力度。在信息化管理体系建立中，首先要明确管理体系的面向对象是全社会，信息化管理体系应该由国家统管，构建一个公开、透明的发证平台，根据统一的技术规范，进行排污许可证的申请与核发，通过信息化管理网上申报程序的应用，提升排污许可证的申办与核发效率。此外，还应该注意做好排污许可证信息管理平台的公示，及时公开排污单位的监测数据，并将企事业单位环境行为信用评价体系更好地应用起来，为环境保护提供切实可靠的技术支持。

3.7 增强执法力度

在排污许可证制度中不断增强执法力度，强化企业的失信惩戒是保证其管理有效性的关键。目前排污许可证制度中，对于企业的失信行为和违法惩戒较为宽松，这在一定程度上影响了排污许可证机制的权威性，也不利于企业严格遵循相关法律规范，增加了环保管理的成本。为此，在进行排污许可证制度完善中，应该严化其退出机制，在排污许可证管理制度中，通过红黄牌警示与信息公开机制的应用，对无证排污企业和持证但不遵守规范排污的企业进行惩戒。在管理中，对不配合排污整改的企业进行现场或停产整治，确保其能够严格遵循排污许可证制度，减少违规排放污染物。对于违规行为特别严重的企业，要依法依规吊销其排污许可证，并进行关停处罚。

4 结语

排污许可证制度是环境保护中比较重要的制度措施，通过对污染物与污染源进行有效控制，为各行业企业在生产过程中标准化、规范化排污奠定良好基础，从而提升环境保护质量。作为当前环保制度的重要组成部分，保证排污许可证制度执行的效率，提升其管理质量水平，对于改善环境质量具有重要意义。鉴于当前的排污许可证制度存在的问题，为保证其更好地发挥作用，应从现阶段排污许可证的实际问题出发，通过强化立法、规范管理内容、实施分类管理、构建信息化体系、增强执法力度等措施，进一步优化排污许可证制度的应用效果，为环境保护创造良好的条件。