关于加强行政事业单位固定资产内部控制的思考

凌干

（国家税务总局长沙市税务局，湖南 长沙 410007）

固定资产是行政事业单位实现基本职能的重要物质前提，它直接关乎单位内部运转、公务职能履行的成效。随着经济社会的发展，事业单位固定资产无论在数量还是在价值上都实现了飞跃，而资产的使用又是一种消耗行为。因此，确保资产的安全、防止资产流失、实现资产的保值以及提高资产的使用效率是行政事业单位固定资产管理的目标。

内部控制不仅是一项基础的管理工作，更是完善制度设计的基本要求。为了能够更好地将内部控制发挥出效能，提升行政事业单位的内控水平，加大对廉政建设的力度，财政部在2012年底专门制定了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，明确要求将其在全国范围内推行实施。管理和控制固定资产成效的好与坏，与相关服务所带来的社会影响有直接关系，对完善公共财政、推进行政管理体制改革和全面加强国有资产管理有重大意义。行政事业单位固定资产内部控制的最终目标是在固定资产管理和使用等各项业务中，要防范和控制其偏差与流失，保证固定资产的安全，使得国有资产在资源配置和资产运营方面提升效率。

鉴于行政事业单位固定资产及其内部控制的重要性，本文依据行政事业单位内部控制的目标和原则，对固定资产内部控制管理中现存的问题加以归纳，进而深入分析其形成原因，在此基础上针对问题提出策略建议，希望能对我国行政事业单位固定资产内部控制工作的改善提供借鉴和帮助。

一、行政事业单位固定资产内部控制存在的问题及成因

（一）固定资产内控意识与能力薄弱

1.行政单位的特殊性导致固定资产内控意识不强

单位内部的固定资产管理人员和普通员工对固定资产管理的重视程度不够，资产管理的意识不强。一是不够重视固定资产的内部控制。行政事业单位没有类似企业对自身的经营成本、收益情况、利润情况极度重视、全盘细致考虑的内在动力，导致资产内部控制的主动性不够。二是固定资产使用效率低，损失和浪费的现象严重。普遍存在“重使用、轻保管”的思想，单位的公共财产没有受到应有的爱护。单位各部之门间宁愿闲置资产也不愿共享，这就容易导致重复配置资产，影响资产的整合，降低了资产的使用效率。三是行政事业单位国有资产的产权隶属于国家，不归单位所有，单位只具有占有使用权，广大干部职工对单位固定资产合理使用、依法管理、处置规范的意识不足。

2.部门间配合乏力

行政事业单位相关固定资产的内部约束机制不够健全，各部门之间因为交叉管理容易产生漏洞。固定资产的账务往来通常由财务部门监管，而其日常使用则由使用部门负责，两个部门之间常常缺乏有效协调。固定资产在采购、入册、查验、入库、调拨、使用、减损、报废、处置等环节，各部门权责混乱，这将导致固定资产少登记、漏登记、家底不清、账实不符等情况的出现；固定资产难以确保价值完整、资产安全。

3.缺乏培训教育，内控胜任能力不足

固定资产管理人员专业能力不强，严重制约着整个单位内控水平的提高。一是不健全的管理体制会导致非统一化的资产管理人员队伍，资产使用部门的管理人员大部分是行政人员兼职，并非全职，需要承担除固定资产管理外的其他行政事务，精力不足。加上工作岗位的频繁轮换，不熟悉资产业务管理的情况就更常发生了。二是因为其缺乏相应的专业基础与能力，又加之很少对其进行相应的业务知识的培训教育，相关的固定资产管理政策不能很好地执行与落实，单位的固定资产管理的制度未能发挥该有的效果。出现应建账的不建，应登记账簿的不登记，应按规定上报核销的不上报等现象。

（二）固定资产内控制度不够完善

1.内控岗位设置不合理

行政事业单位一般没有单独的固定资产管理部门，固定资产内控的权利分散在财务部门、后勤部门和信息中心等。为了管理方便，节约管理人员，有些固定资产的管理岗位出现了不相容的岗位由一人兼职的情况，造成内部控制的基础不牢固。例如，对验收的过程中未能严格把关。在引入固定资产时，事业单位要严格执行验收程序，在填写验收单据时，资产保管部门要认真，一份交固定资产管理员，一份自己留存，还有一份要交给单位的财务部门进行归档，从而保证固定资产登记的合理性，但是在实际的操作过程中因为一人多岗，该部分内控制度未能很好地执行。

2.内部控制的具体制度不健全

按照有关规定，行政事业单位应当结合单位的实际运行情况，制定相应的固定资产内部控制制度，针对具体的业务流程拟定相对应的风险控制措施，但是很多单位在建立了内部控制程序及相关机制的情况下，未能够很好地执行。一是因为领导层对固定资产的内控重视程度不足，导致了在内控制度的设计过程中，并未指定专门机构或者专门人员建立追踪式的全程化管理。同时在资产配置、调配、使用、处置等各个环节中互不相容的岗位之间并没有建立起相互独立却又相互牵制的控制制度。二是内部控制的程序不严格。如固定资产的使用人员和管理人员在调动时缺少必要的交接手续，这将造成固定资产管理上的职责不明晰，导致资产不必要的流失。

3.预算制度不完善

首先预算制度未能够很好地建立，一方面，固定资产未有很好地纳入预算体系，存在着一些重视经费预算，轻视固定资产预算的情况。另一方面，预算的编制过程不科学，没有零基预算的理念，只是在上年的情况上对本年的预算进行粗略的变动，未能与本处室的业务需求相联系。最后在固定资产的实际管理过程中因为预算约束的不严厉，预算控制的各个流程未能很好地进行考核和控制，导致预算制度流于形式。其次，财政部门未能够对固定资产预算进行很好的监管。对行政事业单位的固定资产购置的合理性、必要性，以及固定资产购买后的使用与处置情况重视程度不够。

4.风险控制机制欠缺

风险控制制度是内部控制制度的重要组成部分。关系到整个内控体系功能的实现和内控水平的提高。首先缺乏风险管理的意识。风险控制应该贯穿于行政事业单位固定资产管理的每一个环节，而目前行政事业单位因为不需要直接面对成本与收益的考核，缺乏对固定资产风险管理的意识，未能够建立起较为完善的风险管理的制度。其次缺乏风险管理的组织和制度保障。而风险管理制度的建设对固定资产的内部管理尤为重要，因为即使是行政事业单位，在固定资产的采购、使用、处置等管理过程中难免会碰到一些不确定性，而这些不确定性又会影响固定资产的配置使用，一方面导致固定资产内部控制的制度不健全，固定资产内部控制的制度不能够很好地落实。另一方面缺乏风险防范的意识，很有可能导致行政事业单位对未来的事项缺乏预期和管控，当风险发生时，不能够很好地应对，导致固定资产的使用不能够有预期、有规划的环境中进行，固定资产使用的效率难以提高。

（三）固定资产内控环节间信息沟通不畅

1.电子管理系统不完善

现阶段，行政事业单位资产管理的形势错综复杂，依靠以前纸质账簿，人工处理的做法已经不能适应固定资产管理的新要求。而行政事业单位在固定资产内控信息化程度较低。一方面造成固定资产内控人员束缚在日常的繁杂工作中，重复性的工作、效益较低的工作比较多。另一方面缺乏信息化的手段，导致工作的效率不高，内控人员很难对所述的固定资产进行全方位的了解，很难对固定资产的使用过程进行及时地把控，导致一些处室固定资产闲置，一些处室固定资产紧张，一些固定资产需要进行维护而未能及时保养的情况，进而导致固定资产管理的相关工作无法顺利地开展。

2.固定资产部门内控职能衔接不到位

首先，因为缺乏操作性较强、实用价值较高的信息管理系统的支持，无法对固定资产进行常态化的监控，导致内控制度缺乏有力的执行能力，不能很好地提高固定资产的内控水平。其次，固定资产相关的信息不公开，缺乏广大干部的监督，从而导致参与固定资产处置的上下部门未能够提高责任感，管理职能的衔接不到位。

（四）固定资产内控的监督力度不足

1.绩效考评标准不规范

行政事业单位因为其自身的特殊性，缺乏对固定资产内控有效的考核和激励机制。行政事业单位首要目标是服务与公共需求，参与社会管理，对其的行政管理的成本没有很好的考量机制，单位运行的成本未能很好地体现。因为对成本控制的不重视，导致缺乏全面的落实到个人的绩效考核标准，从而导致固定资产内部控制的好坏程度，固定资产的成本高低，并未与个人的利益相关，造成了固定资产能多占用就多占用，导致了大量固定资产的闲置和浪费。

2.主体责任追究乏力

行政事业单位关于固定资产的绩效考核机制还不够完善，缺乏相应的考核到人、到每个事项的全面完善的绩效考核体系。未有对从单位主要负责人，单位主要分管领导，各个部门负责人，固定资产的使用人员等全方位的固定资产考核指标，导致缺乏从制度上强化固定资产内部控制的监控。相关绩效考核未能很好地落到实处，未能够很好地与单位的内控目标与内控流程相契合，因此固定资产内部控制和管理的效率无从谈起。

二、完善行政事业单位固定资产内部控制的建议

（一）夯实固定资产内控的意识和能力基础

1.提高产权意识，增强固定资产内控的主动性

增强行政事业单位广大干部的国有固定资产所有者的产权意识，加强绩效考核和财政监督制度。改变以往“重经费，轻资产”的固定资产管理意识，增强广大干部的关注和参与固定资产内控的主动性。

2.提高固定资产内控人员胜任能力

通过宣传培训，提高资产内控人员胜任能力。选择有一定财务知识、责任感强、熟悉固定资产内控及业务流程的人员充实到固定资产管理队伍中，并且保持人员队伍相对稳定；定期和不定期地组织固定资产内控业务的学习和培训，切实提高固定资产管理人员的业务素质；组织到做得好的单位学习管理经验等，不断提高固定资产管理水平。

（二）完善固定资产内部控制制度

1.完善内控管理组织体系

健全固定资产内部控制管理组织体系至关重要。该体系各个部门之间应职责分明，监督管理委员会负责监管、归口管理部门负责统筹、资产使用部门把控日常管理，并职责具体到人，确立资产管理员和使用人负责制。最终实现各部门动态联动，形成科学合理、规范有序的组织体系。

2.构建完善的固定资产风险制度

首先，健全固定资产内部控制的风险控制机制。固定资产的风险把控，是指对其潜在风险予以事前防范、对重大风险进行重点管理、对内部和外部影响因素全面监控。在风险识别前、风险暴露时、风险处理后都能形成系统的风险应对机制。

其次，完善固定资产管理中的风险防范。加强固定资产预算环节、采购和验收环节、固定资产领用、固定资产保管和使用、固定资产处置等环节的风险防范。依托信息化手段，对各个环节相关责任的主体责任人进行详尽细致的了解。

最后，完善固定资产内部控制的流程设计。建立以下三方面固定资产内部控制制度：岗位责任控制；授权审批控制和使用人责任控制。将固定资产内部控制制度分解到固定资产管理的各个流程，具体而言，可细分为：固定资产预算编制、固定资产取得、固定资产验收入库、固定资产日常使用、固定资产日常维护、固定资产定期清查、固定资产报废处置和固定资产处理转移等各个环节。

（三）加强固定资产内控管理的信息化建设

积极利用现代网络信息技术，建立固定资产网络信息平台，对行政事业单位固定资产预算、配置、使用、处置等全流程进行透明化管理。通过网络信息平台，发布并及时更新固定资产管理制度与相关流程，让全局机关干部能及时了解、学习固定资产的相关政策，让新接手固定资产管理的人员能迅速掌握相关制度，进入角色。通过网络信息平台，切实履行信息公开的要求，将有关行政单位资产全过程管理信息及时公布在信息平台上，可以使相关方面的人员及时了解固定资产历史和现在的状况，依托固定资产信息的公开透明，可以使固定资产的使用处置更加合理合规，减少固定资产的流失。对固定资产闲置和固定资产紧张的状况有一个清晰的了解，并依托信息平台实现固定资产在各个处室之间的调剂使用，提高财政资金的配置效率。

三、结束语

内部控制制度对优化固定资产管理的使用效率，提高公共财政配置效率起着十分重要的作用。本文研究发现必须根除造成固定资产内控制度不完善的深层次原因才能够建立起合理的行政事业单位内部控制的制度，以促进固定资产的使用效率，增强公共财政的配置效率，从而进一步增强提高行政事业单位固定资产内控机制策略的实践价值。