创新城市基础设施建设融资体制的对策研究

梅轶卉

（南京历史城区保护建设集团有限责任公司，江苏 南京 210000）

现阶段，我国很多城市采用的基础设施融资体制，制定于计划经济时期，很多制度虽经历了几次改革，但整体而言依旧有着明显的传统体制色彩。当前，很多城市人口迅速增加，对基础设施的要求明显提升，传统的单一融资体制提供的资金已经难以满足城市基础设施的建设需求，使城市基础建设和需求方面矛盾、问题愈加突出，而创新城市基础建设融资模式，并对相应制度进行改革，能够更好地满足日益增长的城市发展需求，并且成为当前城市建设发展主要任务。

一、城市基础设施的类型

在进行成熟基础设施建设中，以项目区分理论为依据，可将城市基础设施项目划分为三种类型。一是非经营性项目。该类项目使用期间免费向居民提供，无明确收费机制和未来现金流，其在建设中涉及成本，以及后期运用和维护资金均需要依靠政府投资。常见非经营性项目包含消防系统、市内道路和公共绿地等。二是准经营性项目。指的是一种介于经营性项目与非经营性项之间的项目类型，同时兼具公益性和潜在利润，该类项目运营后通常难以收回成本，为维持正常运营，通常需要政府采用有关支持性政策和措施，如废弃物收集和处理等。三是经营性项目。此类项目涉及向市场收费的机制，通过市场运用能够收回投资成本，此类项目建设期间其资金成本主要来源于市场化社会融资，常见经营性项目包含供水供电和通信系统等。

二、城市基础设施建设融资体制的特点

城市基础设施是服务于社会生产与再生产的基础性发展条件和设施，其涉及的体制有着鲜明特点。第一，公共性。城市基础设施属于政府公共产品，不以营利为目的，多数城市的基础设施建设承担着政府供给责任，并以公有制形式承担着社会发展和服务群众目标。第二，不可替代性。创新型现代化城市设施建设中，道路、供水、燃气以及垃圾处理等基础条件对在民生发展具有重要意义，在相关领域发挥着至关重要作用，难以采用其他方式进行替代，且具有不可替代性。第三，社会性。通过完善和普及城市基础设施，既可保证城市正常运转，又可提升其功能，能够保证人民群众日常生活品质，并且会极大程度上对城市现代化经济发展和建设起到促进作用。第四，敏感性。人民群众和城市基础设施之间存在很大的关联性，尤其是人民群众日常生活中涉及的基础设施与需求，若出现供给不足或供给物资质量较差的现象，会在不同程度上对社会的稳定产生不利影响。第五，持续性。在现代化城市建设中，城市基础设施已经成为社会发展的必需品，如交通、自来水、暖气等公共事业，在其重新营业后，通过提供持续稳定的公共性服务，已经成为推动民生发展的关键。第六，独占性。资源的稀缺性，以及地域划分等方面限制，使政府基础建设期间会出现自然或区域垄断现象，从而对人民群众的日常生活造成一定的影响[1]。

三、城市基础设施建设融资体制的影响因素

现阶段，很多城市在进行基础设施建设期间，受多方面因素的影响，导致融资体制存在很多问题，常见问题主要包括以下几方面：第一，融资渠道较为单一。现阶段，很多地方政府在基础建设投资方面的主要资金来源是依靠政府财政补贴，其他投资渠道运用较少，甚至无其他投资渠道，并且很多城市基础设施建设结束后，主要责任人仍旧依靠政府进行分配。因此，城市基础设施的投融资渠道十分单一，难以满足当前快速发展的基础建设需求。第二，可融资比例低，总体融资量不足。目前，很多城市在基础建设融资期间，主要采用政府干预的方式，并且城市基础建设融资资金占据量较大，而由于城市基础建设投资回报率具有总量大、见效慢特点，当很多的政府以外资金想要获得更大回报率时，投资必须考虑经济效益、回报时间等因素，这就导致社会资金引进严重不足。第三，融资环境难以满足社会资本的需求。现阶段，我国很多私有企业已经取得了高速的发展，并且市场经济体制已经日趋完善，但是，很多与民生相关的大型城市基础设施建设融资方面依旧未能建立良好的融资环境，整体而言有待改善。当前，很多政策法规未能向社会资本提供良好的融资环境，难以起到鼓励和促进的作用，整体而言，更加倾向于政府内部资源的调和，导致融资环境方面难以为社会资本注入提供有力支持，对资本吸引力较低，从而一定程度上影响了社会资本进入城市基础建设中的积极性。第四，城市基础建设公共性责任不清。基础建设中受投资群体的影响，存在企业性和公共性两方面特征：一方面，在进行城市基础设施期间，经营权会受到政府控制和政府体制监督，具有垄断性质。城市基础建设准入则意味着行业内备受政府垄断，需要承担政府公有服务责任；另一方面，城市基础建设管理具有自主性，并以平衡与独立运营为原则，具有企业性质，投资公司对经营项目进行投资，若将社会资本引入城市基础建设中，由于资本具备逐利属性，使城市基础设施盈利水平逐渐成为公司首要考虑的目标，这样会影响城市基础建设以及运营管理体制的性质，造成政府行政和民间企业产生严重角色冲突，甚至在一定程度上影响民生工程建设，导致对人们对公共服务质量的满意度降低。

四、加快城市基础设施建设融资体制创新的对策

1.转变政府思想和职能

大量社会建设实践表明，在传统单一城市基础建设体制实施中，过度依赖政府相关部门，会产生严重的财政危机，而且建设效率低下，甚至出现供给不足的问题，难以满足社会发展需要。因此，政府在进行基础设施建设时，必须转变传统思想，并打破传统职能模式，将市场竞争机制引入其中，在政府和企业共同努力下，加快推动城市基础设施建设。在政府职能转变中，需要改变以往单一的投资模式，采用直接投资和社会投资相结合的方式，突出社会投资，并将其放在优先位置，将政府职能重点转移到政策吸引、运用规划和吸纳融资等方面，以发挥社会资本在城市基础设施建设和经营发展中的作用。

2.改变政府投融资模式

政府在转变职能时，为了确保可以有效地履行其相应责任，应对其在基础设施中的责任重新界定，根据项目区分理论进行分类，对经营性项目引入市场化机制，以提升对社会资本的吸引力。政府需要改变以往包办全部的投融资模式，提升社会成本在项目建设中的参与度，政府由传统建设者、经营者逐渐转变为设计者和监管者，社会资本承担主要建设者和经营者职能，以调动市场参与城市基础设施建设的积极性。

3.规范政府融资平台

在城市基础设施建设中，通过对政府融资平台进行规范，能够增加社会资本注入量，并加快实现融资平台，促使公司企业实现规范化市场化改革，易于实现政府融资平台专业化整合。在具体整合期间，首先，政府应考虑城市自身特点，适当增加或减少融资平台数量，保证融资平台的资产质量。其次，应引进专业化管理人才，加强对平台公司结构的管理，建立健全现代化企业管理制度。再次，应督促平台公司不断强化自身责任意识，并完善风险防范机制等，建立健全信息披露制度，将信贷财务和资金使用情况及时公布于相应平台上，以保证融资平台的透明性，提升融资的公平、公正性。最后，还应重点关注城市中各类债务性风险严格控制情况，通过对融资平台债务水平实施动态监测，根据相关数据进行预测，并提前做好对各类不同风险预警工作，然后建立集“借、用、还”于一体的债务管理制度，以实现债务风险管控的强化，更好地落实债务结构管理。此外，政府还应结合城市的发展需求，推动融资平台的转型和调整，合理拓展经营范围，逐渐强化自身资金转换能力，降低对外部资金的依赖程度[2]。

4.推进政府与社会资本的合作

在城市基础建设中，为了加强政府与社会资本的合作，一方面，政府部门应不断增加城市基础建设可投入资金数量；另一方面，应采用各种方式，提高对社会资本的吸引力，并且提升城市基础设施的建设效率。政府部门应以融资平台为依托，综合社会资本多方面因素进行融资考虑。同时，应利用税收、价格、投资以及特许经营权等方式，对社会资本行为进行规范，并建立基础设施补偿机制。而融资平台应充分利用BOT、TOT和PFI等多种方式，吸引更多民间资本进入，同时加快推动石油、电力、医疗、教育、城市公用事业等领域改革，为民间资本引入打下良好基础。另外，要对政府和社会资本合作进行规范，促使更多民间资本主动积极进入城市基础建设领域中。

5.提升社会资本的参与程度

一方面，应拓宽融资渠道。针对现阶段城市基础设施建设中对社会资本的需求，应改变以往相对封闭的融资环境，进一步拓宽融资渠道。在此过程中，首先，应充分给予社会资本进入城市基础设施建设工程的渠道和机会，在一定程度上降低政府在城市基础建设总资本中的资金注入量，并对社会资本注入工程进行调控，给予社会资本一定的自由分配空间。另一方面，在社会资本进入城市基础建设过程中，随着社会资本的注入，能够很大程度上满足城市发展的建设资本需求，为各项建设进程提供推动力。因此，在城市基础建设环节中，为了解决社会资本投入比例较低的问题，可以通过社会招标等方式，为社会资本投入提供进入基础设施建设项目的机会。而在相关招标工程中，需要先给予民间资本参与城市基础设施建设资格，并放宽权限，使部分民间资本能够通过相应资格审查进入基础设施中，并保证其本身具有一定实力，能够切实做好城市基础设施工程建设，以满足人民群众的需求。

6.完善相关法律政策

相关法律政策的提出，有利于改善城市基础设施建设融资环境，同时还能增强社会资本参与城市基础设施建设意识。因此，在进行城市基础设施融资环境改善期间，需要从法律、政策方面入手，为社会资本进入营造良好环境。首先，我国很多城市在基础建设融资体制专项法律方面欠缺，需要从相关法律制定和颁布方面考虑，使得投融资活动更加有据可依。其次，当今我国投资项目政策依旧以吸收投资的鼓励性政策以及融资项目外汇收益等管理性政策为主，而结合融资特点以及我国国情，应开放基础设施建设市场，加快能源、交通等基础设施建设对外开放步伐，并有节奏地加快金融、保险等服务领域开放，落实对社会资本合法权益保护，从而不断改善投资环境。此外，应通过制定、完善相关法律法规方式，保证社会基础建设项目有序地进行。同时，应加大建设审批透明度，建立监督部门，确保各项活动有序进行[3]。

7.加快基础设施市场化进程

在城市基础设施建设中，相应价格体制进行改革的主要目的，是实现产品与服务有偿使用，并建立价格为主的市场和政策性收费为辅的价格体系。在此期间，需要重视对价格导向机制充分运用。一方面，应落实对投资方向导向，利用低税费和高产品服务价格，加强社会投资对城市基础设施建设重点项目关注；另一方面，要强化对城市居民和消费价值取向引导。对此，需要大力推动和完善基础设施有偿使用制度，在保证社会资本经济和社会效益前提下，帮助项目投资者获得更多回报。在制度完善期间，首先，需要结合城市经济发展状况，对参与基础设施建设的企业投资成本进行调控，加强对成本控制，提升社会资本效益，加快建设进度，缩短推向市场时间，并引入相应竞争机制，激发社会资本参与积极性，并在政府部门相关政策支持下，结合社会建设发展需求，建立以市场为基础的价格形成机制。其次，对条件尚且不均的社会资本，应采用适合方式为其提供支持，对现有财政补贴方式进行改进，为社会资本参与基础设施建设提供走向市场化发展道路条件。

五、结论

现阶段，我国很多城市在进行基础建设期间，融资环境与城市基础建设体制存在不少亟待解决的问题，这些问题很大程度上影响了城市化发展的进程。因此，在进行城市基础建设期间，为了充分地发挥融资制度的作用，需要明确存在的具体问题，并以此为基础提出相应的解决策略，以促进城市经济建设，充分地发挥城市基础建设体制的作用，为城市建设与发展提供有力支持。