全国水土保持规划实施情况评估技术方法探讨

马 倩，张发民，王传明，张军政

(陕西省水土保持生态环境监测中心，陕西 西安 710004)

为做好全国水土保持规划的实施情况评估工作，水利部水利水电规划设计总院每年都会根据上年度规划评估工作开展情况，结合全国水土保持规划实施情况核查技术方案调研情况，对评估指标和赋分细则加以调整，以期对各省级水土保持规划实施情况进行客观、公正的评估，为国家全面掌握规划实施情况、推动地方落实水土保持主体责任，科学推进水土流失综合治理，实施中央生态文明战略提供基础数据。

1 规划考核评估的必要性

全国水土保持规划实施情况考核评估是《生态文明建设考核目标体系》《绿色发展指标体系》等相关水土保持指标达标情况考核评估的重要依据和支撑，是国家有关方面安排中央水土保持投资的重要依据[1-3]，是考核省级人民政府落实水土保持主体责任的手段之一。

2018年8月，水利部、发展改革委等七部委联合发布了《关于开展全国水土保持规划实施情况考核评估工作的通知》(水保〔2018〕192号)，要求自2018年起对全国31个省(自治区、直辖市)水土保持规划实施情况进行全面评估与考核。为落实国务院的批复，切实掌握规划实施情况和规划确定的年度水土流失治理目标任务完成情况，推动地方主体责任落实，由水利部牵头组织开展了全国水土保持规划实施情况的考核评估工作。对考核结果不合格的省级人民政府，提出限期整改要求。考核评估结果与中央资金项目安排、政府绩效评价挂钩，并通过整改、约谈、通报、责任追究等手段，确保考核评估工作真正发挥作用。

因此，作为新时代落实生态文明建设和国家发展战略要求的重要抓手，对规划实施情况的考核评估是非常必要的，这对科学推进我国水土流失综合治理具有重要意义。

2 现有规划评估技术方法分析及建议

目前的考核评估方法采取定量与定性相结合的方式开展。为确保考核评估工作的顺利进行，充分运用“互联网+”、大数据管理、空间分析等信息技术手段，水利部水利水电规划设计总院联合北京地拓科技发展有限公司，在充分调研和需求论证的基础上，充分利用和发挥全国水土保持规划协作平台的数据资源和技术优势，对DTGIS支撑系统进行了技术升级，成功开发出全国水土保持规划实施情况信息管理系统[2]。

为核实各地上报的水土流失治理目标完成情况、水土流失治理工程实施情况和生产建设项目水土流失防治情况，在省、县两级用户进行系统填报的基础上，通过信息管理系统核查任务抽样子系统，随机抽取复核县，复核县将年度水土流失治理措施全部落实到图斑上(图斑矢量化数据)，随后按一定比例随机抽取核查图斑，利用卫星遥感影像、无人机等技术手段，对抽取图斑进行核查，按核查图斑的有效面积占核查图斑面积的比例，同比例复核各地上报的治理任务。

2021年规划实施情况评估，采用七大指标和2个加分、扣分项，对省级水土保持规划总体目标任务、综合治理、预防保护和综合监管四个方面进行评估。七大指标为：水土保持率变化情况、水土流失治理目标完成情况、水土保持重点工程实施情况、水土保持重点工程质量效益情况、生产建设项目水土保持情况、水土保持目标责任制考核情况、水土保持监测和信息化应用情况等。

规划考核评估作为生态文明建设的指标之一，其考核评估指标应从适应新时代水土保持工作高质量发展阶段的新要求，从推动水土保持行业健康可持续发展，从维护和坚决落实《中华人民共和国水土保持法》及《水土保持补偿费征收使用管理办法》的权威性出发，紧密结合水利部年度水土保持工作要点，围绕强化体制机制法治管理、持续推动水土保持改革创新、加快智慧水土保持建设、加强水土保持重大科技问题研究等方面，及时调整考核评估指标。这对提升水土保持在生态文明建设的主战场地位、提高全社会对水土保持工作的重视，是非常必要的。

2.1 水土保持率变化情况

水土保持率变化情况考核评估指标为：根据各省年度水土保持率与该省上年度的水土保持率相比的增加值与“十四五”水土保持率年度增加目标值的比值赋分。“十四五”水土保持率年度增加目标值采用《水土保持“十四五”改革发展实施方案》确定的各省水土保持率“十四五”末目标值与2020年度各省水土保持率差值的1/5。

“十四五”水土保持率年度增加目标值是一个相对的静态考核指标(即不变值)，无法反映各省水土保持率年际动态变化情况，也不能反映各省年度水土流失面积动态变化情况。建议按各省年度水土保持率增幅(%)作为考核评估指标，即考评年度水土保持率与上年度水土保持率的差值除以该省上年度水土保持率(%)，该指标是一个相对的动态变化指标，更能反映各省的年际变化情况。

2.2 水土保持治理目标完成情况

各省新增水土流失治理面积完成情况采用年度新增水土流失治理面积与《全国水土保持规划(2015—2030年)》分省水土流失治理年度平均目标值的比值情况赋分。

水土保持治理目标完成情况是在省、县两级用户完成全国水土保持规划实施情况信息管理系统填报的基础上，在省级水土流失治理任务重和轻的县中各随机抽取一个县，通过卫星遥感和无人机方式，对主要措施图斑进行抽查复核，根据抽查复核结果，同比例核定各省实际完成的年度新增水土流失治理面积。因此，明确省级和县级用户的填报要求是准确评估各省水土保持治理目标完成情况的关键一环。

现有技术方案要求在系统填报时，省级用户须按投资主体和治理措施类型进行汇总、填报，而县级用户只需要填报年度新增水土流失治理面积总数，无须按措施类型和投资主体分解新增治理任务，因此目前的系统填报要求，只能从治理面积总数而无法从投资主体和措施类型上对省县两级用户进行一致性印证。具体改进建议为：①在系统填报方面，县级用户和省级用户均按投资主体和治理措施类型进行填报，便于相关部门掌握各县各投资主体实施的各项治理措施面积情况，避免县级在核查阶段，随意调整投资主体和治理措施类型；②在核查图斑上传方面，将现在的按核查县上传全县当年新增治理措施图斑，调整为按投资主体和治理措施类型在所有实施该类措施的县级用户中随机抽取一定比例，抽中的复核县，只上传该县全部该类型措施图斑，不再上传全县所有措施类型图斑，这样做的优点在于增加核查县样本数量，提高核查的精度，而且可以督促各县级用户认真对待规划评估工作；③在有效封禁治理措施界定方面，将目前的“封禁治理措施图斑内措施实施前水土流失面积占比应≥15%”视为有效封禁面积，调整为按上年度水土流失动态监测成果进行判定，即封禁治理图斑位于轻度以上侵蚀区的，即可视为有效封禁，简单易操作。

2.3 水土保持重点工程实施情况

2021年水土保持重点工程实施情况根据水土保持重点工程任务完成率、初步设计(实施方案)批复率和竣工验收率三个指标进行评估。

水土保持重点工程任务完成率复核方法分成两种：一是对小流域综合治理和坡耕地水土流失综合治理任务完成情况，北方各省按完成年度治理任务的80%，南方各省按完成年度治理任务的90%进行评估，核查时按措施类型(如梯田、水土保持林、经济林、种草、封禁治理和其他措施)，随机抽取措施图斑进行核查，核查方法与水土流失治理目标完成情况一致；二是对淤地坝和淤地坝除险加固(统一简称“淤地坝”，下同)建设任务完成情况，核查方法采取从核查县上传的工程项目名单中随机抽查5座进行核实，即按实际完工的座数与核查座数的比例，同比例核定各省年度完成情况。该方法的缺点在于，核查任务很可能过于集中于1～2个县，无法全面核查各省的国家水土保持重点工程完成情况。建议国家水土保持重点工程项目赋分从5分提高到10分，加大国重项目考核力度，引导地方政府加大对国重项目的重视程度。指标计算方法调整为：国重项目最终赋分=(各项当年治理任务平均完成率+上年度治理项目平均竣工验收率)/2×(实际配套资金/计划配套资金)×10。

建议治理措施面积核查方法按措施类型在各省实施水土保持重点工程的所有县中，分散随机抽取，扩大复核县数量，核查县只上传抽中的措施类型图斑。对于淤地坝工程，在全省实施该类工程的县中，分散随机抽10～20座淤地坝，抽中的淤地坝工程，按要求上传工程位置数据，避免核查工程集中于1～2个核查县，增加核查样本数量，提高核查精度。

初步设计(实施方案)批复率，是根据各省年度国家水土保持重点工程项目初步设计(实施方案)批复情况进行评估，其目的是加快工程进度，督促相关职能部门及时组织开展初步设计(实施方案)的技术审查和计划下达。但受技术水平和能力的限制，初步设计(实施方案)质量参差不齐，从地勘、编写设计报告、提交技术审查，到批复、办理前置手续等，时间跨度比较长，如果人为加快审批速度，容易将“容错审批”变成“容错设计和容错审查”，为工程后期施工埋下安全隐患。因此，建议取消初步设计(实施方案)批复率指标。

2.4 水土保持重点工程质量效益情况

工程建设质量效益情况主要根据相关部门工程质量督查结果及整改情况和工程实施区域群众满意度调查情况(即群众满意度调查表)进行评估，但群众满意度调查表是否反映了群众的真实意图，值得质疑。建议取消群众满意度调查表。

2.5 生产建设项目水土保持情况

生产建设项目水土保持情况考核评估指标主要是根据违法违规行为问题的认定、查处、整改等情况和水土保持监管制度建设落实情况，加密开展遥感监管等赋分。

建议增加上年度省级水土保持方案技术评审质量抽查情况考核内容，将是否实行各部门联合监管纳入考核评估体系，以考核评估推动水土保持监管能力和水平提升[4]。建议赋分值从25调整到20，同时按现有计算方法，最终得分=赋分结果×(1-上年度方案质量不合格数/该省抽查数)/100。

2.6 水土保持目标责任制考核情况

根据省级人民政府对市县级人民政府的水土保持目标责任考核实施情况进行赋分。根据《中国水土保持公报(2020年)》，截至2020年底，全国30个省(自治区、直辖市)出台了省级人民政府对市县级人民政府的目标责任制考核办法，26个省(自治区、直辖市)开展了水土保持目标责任制考核工作。

建议将考核评估重点调整到考核结果的实效上来，除现有的将考核结果是否通报市县级人民政府、是否纳入省级人民政府综合考核、是否纳入省级部门定性考核作为赋分标准外，增加考核评估结果量化指标，同时将该指标分值从10分调整为5分。省级水保部门对市县考核并下发文件的赋5分，反之赋0分。

2.7 水土保持监测和信息化应用情况

水土保持监测及信息化应用情况，包括动态监测组织实施及经费保障情况、动态监测任务完成情况和水土保持信息数据录入情况三部分。建议加大监测机构是否独立完成年度动态监测任务和经费保障情况分值，督促各地财政增加对水土保持监测机构、经费保障和信息化应用的资金投入，提高动态监测结果的应用力度，加大水土保持基础数据信息库(如两区划分图斑化、小流域划分及数据库、淤地坝基础数据库等)建设力度，推动水土保持大数据平台建设，实现部门信息共享和协同监管。

2.8 加分与扣分项

加分项目前主要体现在示范载体创建、经费投入、体制机制创新、援藏、援疆等方面，建议增加水土保持基础科学研究考核内容，取消援藏、援疆成效考核内容。

扣分项除维持现有发生严重人为水土流失危害事件、水土保持工程建设管理方面出现重大责任事故、违规违纪使用资金、上级部门布置的重要工作落实不力等几大扣分情形外，建议将抽查图斑是否存在大比例核减情况及相应程度加以量化。同时，扣分项标准可从5分不对等增加到10分，以提升扣分项的震慑作用。

3 建议新增评估内容讨论

除对现有考核指标进行修正、完善外，建议新增以下指标。

3.1 年度水土保持补偿费投入情况

水土保持补偿费投入包括水土保持工程投入，基础科研投入，新技术新材料应用投入和智慧水保建设项目投入。《中华人民共和国水土保持法》第三十二条规定，水土保持补偿费专项用于水土流失预防和治理；《水土保持补偿费征收使用管理办法》第四章第十九条规定“水土保持补偿费专项用于水土流失预防和治理，主要用于被损坏水土保持设施和地貌植被恢复治理工程建设”，第二十三条规定“各级财政、水行政主管部门应当严格按规定使用水土保持补偿费，确保专款专用，严禁截留、转移、挪用资金和随意调整预算”。

但实际情况是，各地挪用水土保持补偿费用于非水土流失治理工程是常态。因此，有必要增加“年度水土保持补偿费投入”考核评估指标，按评估年水土保持补偿费投入占上年度水土保持补偿费收入的比值情况赋分，比值高于30%以上的，赋10分，低于10%的，赋0分，10%～30%之间的，按比值除以30%所得值乘以10分计算得分。引导地方政府遵法守法，加大各方面的水土保持投入，适应新时代水土保持高质量发展。

3.2 基层干部队伍和基础能力建设情况

习近平总书记曾强调，“要坚持中央统筹、省负总责、市县落实的工作机制”，“省级层面要履行好主体责任，加强组织动员和推进实施，市县层面按照部署逐项落实到位”。因此，加大基层技术人员培训、改善办公条件、更新设备、提升水保行业的社会地位、稳定基层队伍人心，是当务之急。

建议新增“基层干部队伍和基础能力建设情况”评估指标，引导各级政府加强市县级水土保持监督执法机构和技术队伍能力建设，稳定基层机构和队伍人心，确保全国水土保持规划确定的各项年度治理任务、水利部年度水土保持工作要点得以落实。

4 结 论

全国水土保持规划作为国家水行政主管部门法定的四大基础规划之一，是全国预防和治理水土流失的总体战略部署。及时调整考核评估指标，有利于发挥考核结果的引导和“指挥棒”作用，有利于推动黄河流域生态保护和高质量发展等重大国家战略的实施，有利于实现《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中确定的各项中长期发展目标。