分析自然资源产权改革与国土空间治理创新

青岛海洋高新区管理委员会 丁磊

自然资源资产产权制度改革是一项综合性改革，是生态文明体制改革的重要组成部分，在具体实施中力求建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度，使自然资源保护力度不断加大，自然资源开发利用效率明显提升。2021年召开的全国自然资源工作会议总结了“十三五”时期和2020年的工作，谋划部署了“十四五”时期和2021年的工作。会议指出，“十三五”时期，自然资源领域的改革取得重要进展，“多规合一”的国土空间规划体系总体形成。

一、自然资源产权改革与国土空间治理的基本内涵

（一）自然资源管理体制改革

自然资源资产产权制度是加强生态保护、促进生态文明建设的基础性制度，对完善社会主义市场经济体制、维护社会公平正义、建设美丽中国具有重要意义。习近平总书记指出，要加快健全自然资源资产产权制度，统筹推进自然资源资产确权登记、自然生态空间用途管制改革。

自然资源产权改革发展的基本思路是将完善资源资产产权体系建设作为重点，通过调查研究和全方位的监测手段，调动一切积极因素来实现对自然资源的集约化开发利用和全生态利用。同时，在自然资源利用的过程中，注重打造完善化的监督管理机制和规范化的自然资源资产产权制度管理体系。在这一要求下，自然资源产权体制改革着重强调和凸显产权的权利体系和主体力量，也充分强调了调查监测和确认登记对产权维护的重要意义。

自然资源产权改革发展的目标是在2020年打造出权责关系明确、流畅、监督管理有效的自然资源产权制度。其中，关系明确是指各类自然资源资产权利主体的权责关系划分明确，权属关系明确。权责明确是指自然资源产权主体和使用主体的权责关系明确，并在资源利用的过程中凸显出保护、利用和修复的基本内容。保护严格主要是指在自然资源利用的过程中，既需要强化对自然资源产权的保护和救济，还需要强化对自然资源的利用。流通顺畅是指通过打造完善的自然资源资产权力体系，为自然资源的利用打造高效率的交易平台，明确自然资源的交易规则。

（二）国土空间治理

国土空间治理是国家治理的重要组成部分，其改革的表面表现是对功能区规划、城乡建设、土地利用等多个规划内容的分解和重构。国土空间治理的发展本质是对自然空间要素的集中化管控。国土空间规划和治理是国家现代化发展的重要途径，在发展建设的过程中，以经济学和管理学为基础。新时期的国土空间治理关注土地供给侧，即在国土空间治理工作中既要体现出保护“山水林田湖草”生命共同体的基本职责，在发展过程中又不能够拘泥于自然空间要素的数量、功能、布局和形态变化。国土空间治理的目标设定为在整合自然要素基础上增强这些要素综合应用的经济价值、社会价值和人文价值。

二、自然资源和生态资源是国土空间规划治理的重要对象

2018年3月，国家成立了中华人民共和国自然资源部，统一行使全面所有自然资源、所有国土空间用途管制和生态保护的修复职责，着重解决自然资源所有者不到位、空间规划利用不合理的问题。在新时期，自然资源和生态资源的综合利用是国土空间规划治理的重要内容。治理对象内涵和概念的拓展创新对国土空间规划和治理顶层设计提出了更高的发展要求。

第一，自然资源和生态资源以及国土空间规划的生成是具有成本、效率、效果差异的，国土资源开发利用不能够脱离社会发展实际，也不能够影响当前自然资源的利用。第二，在空间资源利用中要严格遵循“三生统筹”指导思想，在自然资源规划利用和空间规划过程中站在综合性的角度开发利用资源，从而为生态文明转型发展提供相配的经济基础支持。与过去的空间规划相比，新时期的空间规划要注重协调好生产区域、生态区域和生活区域的关系，不能够以牺牲生态环境作为国土资源规划利用的条件，而是要注重思考如何实现彼此的协调发展。第三，在国土空间规划建设中，空间、空间资源需要处于一种动态化的利用状态，生态环境治理过程中衍生的资源需要被纳入动态化的空间规划中。

三、自然资源产权改革与国土空间治理存在的问题

（一）国土空间开发格局不完善，综合整治任务艰巨

长期以来，高强度、无约束的国土开发利用活动虽然为我国社会经济快速发展提供了重要的支撑，但是也对我国国土空间资源环境造成了极大的破坏，且从发展的实际情况来看，国土空间资源规划利用没有形成科学的规划方案，资源利用存在较大的盲目性。长此以往，会加剧国土自然基础与经济社会总量之间的失衡。从当前我国社会发展实际情况来看，矿产资源、水资源、土地资源等利用不断增多，导致很多资源在发展过程中呈现出紧缺的状态，且在资源开发利用过程中还对社会生态环境造成破坏，在此背景下，国土空间开发格局优化部署变得十分重要。新时期，面对严峻形势，国土空间综合整治需要在“山水林田湖草”生命共同体的指导下，按照自然理念优化国土空间开发，巩固自然资源的生态安全。

（二）自然资源产权改革体制和国土空间规划利用体制不完善

国土空间规划利用体制是对国土空间范围内各个自然要素的系统化修复和综合化治理，在具体发展过程中会牵扯多个层面的内容，需要相关人员立足实际统一部署安排。

从国土空间资源综合整治发展的实际情况来看，国土综合整治涵盖了自然资源重新规划利用、生态环境综合治理、城乡协调建设、精准扶贫等内容。国土综合整治存在农业开发、矿产资源集中开发、小流域综合治理、土地整治工程、高标准农田建设等形式。国土资源综合整治工作在发展过程中会牵扯到农业、林业、财政、环保、水利等多个部门，而从发展实际情况来看，各个部门在规划建设的过程中拥有各自的规划体系，彼此之间缺乏有效的衔接，也没有形成统一的综合管理机制，因而在资源规划利用过程中很容易出现分部门重复立项的问题，无形中浪费了资源。

自然资源资产的配置多由政府部门进行把控，自然资源产权划归国家所有，自然资源的开发利用多通过形成许可完成，自然资源的配置利用呈现出比较鲜明的权力化特点。由于相关法律不健全等原因，导致部分自然资源权利体系不完善、权能不完整，使自然资源在开发利用和保护过程中出现许多问题，具体表现如下：第一，自然资源使用权体系不完善。自然资源在使用过程中出现了权责关系交叉重叠的问题，如渔业权和水资源利用权的重叠问题、海洋资源使用中的取水权和采矿权的重叠问题。第二，部分自然资源使用权权能不完善，自然资源的使用权和流转权受到限制。如自然资源利用中的探矿权、采矿权受到限制，海洋使用中对需求强烈的低压、入股等权能缺乏明确的规定等。第三，自然资源产权权力缺乏协调性。受各个自然资源分门类管理的影响，各个资源的使用立法规定也存在较大的差异，一些自然资源资产使用权的边界划分十分不清晰，权责交叉矛盾问题突出。

（三）自然资源产权改革体制和国土空间规划制度不完善

国土资源规划设计存在较大的争议，各部门对国土资源规划设计意见存在差异，导致国土资源在规划利用的过程中缺乏科学的指导，在资源规划利用的过程中容易出现职能混乱的问题。同时，政府部门没有明确自己的职责，缺乏责任意识，也没有为这项工作的开展配备专业的管理人员。在资源规划利用条例不完善的情况下会出现各级部门工作协调性差的问题。从国有自然资源资产来看，国有土地资源仍由地方政府掌握，缺乏法律授权或委托管理的制度依据。我国法律规定了国有自然资源所有权由国务院代理，集体自然资源由集体组织代理，但是在实际工作中，作，自然资源资产权属关系划分不明确。

四、自然资源产权改革与国土空间治理创新对策

（一）加快出台相关制度法规

《民法典》的颁布实施体现了制度规定对领域发展较强的约束性和规范性，十分适合被应用于资源、生态资源、国土空间治理领域。基于《民法典》所提出的要求，需要在自然资源产权改革和国土空间治理工作中加快打造多规合一的、全国性的国土空间规划指导纲要。

在推行自然资源产权改革与国土空间治理创新的过程中，还需要加快完善山林权等法律法规制度。森林、山地、林地是特殊的生态资源，也是自然资源产权保护以及国土资源规划的重要内容，针对当前山林权缺失和失衡以及产权权属利益分配不均衡的问题，需要相关人员在《中华人民共和国森林法》的基础上进一步明确山地、林地的利用问题。山林权法律制度和治理建设重点具体包含以下几个方面的内容：第一，山林权资源利用要呼应资源立法问题，对山林资源的有序开发利用、多权利分配、复合产权流传等作出明确的规定，要求山林资源的利用不能够超过经营权获得者的资金和经营开发能力。

（二）完善国土资源空间规划体系

在国土空间资源规划利用过程中，通过强化上下级之间的规划法律能够更好地促进国土空间规划发展。在国土资源空间规划工作中，要明确各个部门的岗位职责，将各部门人员的工作职责贯彻落实到国土资源空间规划的各个细节中，强化上下级人员的沟通交流，全面落实好各个阶层的政策，从而确保国土资源空间规划有法可依、有法必依。国土空间规划体系建设要着重做好以下三个方面的工作：第一，强化纵向衔接。在规划国土资源的过程中，要严格遵循国家宏观政策战略的调整，确保国土资源空间规划符合国家发展目标，市级规划部门的还需要在国家和省级部门要求下协调好国土资源空间规划上下级之间的工作，将国家级和省级规划方案严格落实，从而保证城乡土地规划的针对性和有效性。第二，强化横向协调。国土资源空间规划的横向协调体现为国土资源空间规划利用和国家法律法规条款内容相统一。在国土资源规划利用的过程中，要保证资源利用结构的层次性和清晰性，明确各部门的责任工作，从而有效提升土地资源综合利用率。第三，坚持三条底线。在国土空间资源规划利用的过程中，政府部门要严格贯彻落实三条底线，即耕地底线、生态平衡底线、城乡规划建设底线。国土空间规划建设要严格遵循以上三条底线，在资源利用过程中做好上下级部门人员的沟通协调。在实际的土地资源利用工作中，如果出现了越底线的情况，需要严格按照法律要求追究个体责任。

（三）完善自然资源资产所有权和使用权管理体系

第一，完善自然资源资产所有权管理体系。①积极探索自然资源所有权分层次委托代理。当前，自然资源所有权主体由自然资源部门统一行使，但是在实际工作中，由自然资源部门直接管理自然资源的方式不符合实际情况，在资源的利用上不利于调动地方统筹利用资源的积极性。在自然资源利用工作中，要根据社会发展对自然资源的需求打造分层级的自然资源所有权制度框架和资源利用路径，明确各地区、部门对自然资源的所有权，确保自然资源在利用过程中不出现权责关系越位的问题。②探索集体自然资源所有制的有效实现形式。在土地资源日益紧缺的情况下，允许土地经营权的依法流转、抵押和继承，在土地资源的利用上打造完善的《土地管理法》配套制度体系，完善宅基地使用权的租赁、抵押、继承权能。第二，完善自然资源资产使用权权能体系建设。在自然资源利用中积极推行使用权和所有权的分离，明确土地资源占用、使用、收益权属关系，在适当的范围内扩大土地资源的出让、抵押和担保范围。在土地资源的利用上确定分层次的开发建设，打造完善的土地权限续期制度，明确国有农用地使用权的管理办法。在矿产资源方面，需要积极探寻采矿权和探矿权的权责关系，确保水权交易的有序进行。在海域资源的管理中，要加快打造完善的海域资源使用权，赋予海域资源更多的出资转让权能。

（四）打造完善的自然资源资产管理与国土空间治理平台

数字化时代的到来拓展了自然资源资产管理与国土空间治理的深度和广度，人口密度、经济关联、交通往来、土地覆盖、基础设施建设的信息维度加大，通过整合这些资源信息，能够更好地呈现出全国范围内的国土空间分布特征，根据地区差异特点来动态化地展现各个要素的时空变化信息，直观显示城镇化发展信息，以此来为国土资源的规划管理提供重要的管理决策支持。

自然资源部门需要在沿袭原本国土资源部门土地调研、地质调查研究、地理信息情况普查的基础上更好地规划空间资料信息、社会数据信息，在国土空间基础信息平台的作用下，立足国土空间规划体系编制的要求打造包含监控、奖惩、问责的实时性、动态化管理体制，对大数据中蕴含的指标内容实施有针对性的监督管控，通过这些管控来提升国土空间管理决策的智能化水平。

（五）打造完善的国土空间规划队伍

自然资源机构改革和资源管理不仅仅是对国土空间规划的优化，而且机构改革发展以及资源整合利用还会影响国土空间规划队伍建设水平。第一，国土空间规划的综合化发展。随着国土空间规划工作的深入发展，国土空间规划队伍日益庞大，在原有规划力量的基础上增加相关专业人员，使其在参与总体规划的同时承担微观层面的设计任务。第二，国土空间规划的专业化分工。国土资源空间规划要做好横纵层面的协调发展，在宏观上，要朝着空间规划院发展，在微观上，要朝着规划设计院的方向发展。国土空间规划的横纵发展离不开具体学科知识的支持，相关学科人员要全方位、多角度地参与到国土资源规划研究工作中，实现对自然资源的合理化利用。

五、结束语

综上所述，自然资源资产管理与国土空间规划工作的开展关系到土地资源信息和自然资源信息的利用成效，在新的历史时期，为了能够更好地发挥国土资源信息和自然资源信息的作用，需要相关人员将自然资源资产管理与国土空间规划工作提升到战略发展高度，在土地资源规划利用和资产管理工作中树立以人为本的思想理念，在人和自然和谐共生发展观的指引下推进中国区域发展和国土资源空间规划迈入一个全新的发展阶段。同时，国土空间规划和自然资源规划工作中，管理者、实施者、规划者需要围绕党和国家最新理念要求，遵循空间治理导进行国土资源的利用管理，打造出高质量的国土资源利用指标体系、政策体系、标准体系、考核体系等，从而为国土空间资源的高效利用提供有效的方案支持。