行政机关引导“互联网+”背景下环境保护多元化治理机制

华北电力大学 周逸飞

2013年召开的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，进一步构建生态文明制度，强调市场在配置资源中的决定性作用，进一步推进第三方参与环境问题治理，建立健全生态治理的市场化机制，以政府投资为基础吸引社会资本的投入。2015年国务院发布的《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》明确要求，发挥企业的主体作用，大力推进社会经济各领域与互联网的深度融合，转变政府服务模式。将互联网与环境保护融合是顺应时代潮流之举，企业和社会公众依托互联网平台参与环境治理，形成多元化的治理机制。值得注意的是，正确处理政府与市场的关系，在环境治理方面更加需要政府发挥引导作用，保障多元化治理机制的运行和发展。

一、“互联网+”背景下多元化治理机制的构建需要行政机关引导

作为公共事务治理的新策略、解决公共问题的新机制，多元化治理机制中多元治理主体(包括公共部门、企业、社会组织和个人)在资源与利益相互依赖的基础上共同参与决策[1]。从当前我国的实践情况来看，环境保护多元化治理机制以企业为主体，同时也包括社会组织和公众的共同参与，环保部门在大多数情况下并不是具体实施的主体，因而一些地方政府认为自身并不需要在其中发挥作用，曲解了“政府职能转变”的本意。但是不管市场怎样发展，其自身的逐利性和功能的局限性都决定了在环境治理过程中单纯依靠市场发挥作用是不可行的。在市场不足以应对环境保护问题时，就需要行政机关发挥自身职能，对其进行引导。市场自身的局限性并不是政府进行引导的主要原因，由于环境问题的日益尖锐化,公众环境意识的觉醒和民间环保组织的推动迫使政府有所作为[2]。从政府承担的社会责任出发，政府不单是实施公权力的主体，也负担着维护公共利益的社会责任[3]，因此，政府天然应当在环境问题的治理过程中发挥作用。我国的基本经济制度也要求行政机关发挥引导作用，在社会主义市场经济体制中市场发挥着巨大甚至是决定性的作用，但是其正常运转离不开行政机关提供的基本条件，当多元化治理机制陷入市场自身存在的自发性、盲目性和滞后性等问题中时，就必然需要行政机关发挥引导作用。

随着互联网技术的发展，企业、社会组织和公众对社会治理的各个方面都有了不同程度的参与。在环境保护领域，越来越多的企业看到了承担社会责任对企业自身带来的正面影响，以蚂蚁集团发起的“蚂蚁森林”互联网公益造林项目为例，根据世界自然保护联盟IUCN发布的数据显示，截至2020年9月26日，“蚂蚁森林”项目造林总数达到2.23亿棵，与此相对应的是，“蚂蚁森林”参与用户超5.5亿，其所创造的生态系统生产总值预计达到111.8亿元人民币。从上述数据不难看出，企业在积极参与环境治理、承担社会责任的过程中也提高了用户和社会公众对其的认可。社会公众只需要通过手机在相关App上进行简单的操作，就可以在互联网上种植虚拟的“树”，再通过企业主体蚂蚁集团、社会公益组织和其他企业合作在现实中种下对应的实体树。公众参与环境保护是环境利益主体多元化的反映，是社会主义民主政治的体现，也是可持续发展观的当然要求[4]。2014年新修订的《中华人民共和国环境保护法》首次以专章形式对信息公开和公众参与作出了规定，2015年7月环境保护部通过了《环境保护公众参与办法》，以部门规章的形式进一步对公众参与作出了规定，稳步推进和保障公众更好地参与环境保护工作。但是互联网环保项目存在参与主体与实施主体不同、参与主体监督职能缺失等问题，现有“互联网+”背景下环境保护多元化治理机制还不够完善，亟待政府引导。

二、行政机关引导“互联网+”背景下环境保护多元化治理机制的实践现状—以“蚂蚁森林”项目为例

（一）地方政府引导社会环境保护项目进入本地区

传统的公益项目中，捐赠人、公益组织、受捐赠人是常见的主体，但是当前互联网环境保护项目涉及的主体有了极大的拓展，除了上述常见的三类群体外，还包括个人用户、赞助企业和政府机构等主体的参与[5]。在“蚂蚁森林”项目早期实施过程中，由主要捐赠主体蚂蚁金服、中国绿化基金会和政府机构内蒙古林业厅自主决定在特定区域—阿拉善盟开展公益造林试点。地方政府因自身职能要求需要提供更多的环境公共物品，同时多数地方政府又存在较大的债务压力，导致无法实现自身职能。多元化治理机制下的环境保护项目中实施主体多为企业和社会公益组织，地方政府应积极引导社会环境保护项目进入本地区，进而化解环境治理资金瓶颈，在不增加政府债务的基础上实现生态治理职能和环境目标的双赢。我国区域发展的不均衡和生态环境问题的区域性特征，使得统筹区域经济发展和解决各地区生态环境问题难度较大，这就需要地方政府的创造性执行，提供必要的制度保障[6]。相较于传统公益项目，多元化治理机制下的环境保护项目依托互联网平台，能够及时、有效地将项目信息共享给社会公众及政府机构，地方政府在结合本地区环境保护痛点问题的基础上，通过对共享信息进行高效的整合、分析，决定是否引导特定环境保护项目进入本地区。

（二）政府内部多部门协调配合，高效引导多元化治理

生态治理工程是一项系统工程,涉及环保、农业、林业、牧业、粮食、旅游、国土、财税、水利、扶贫、乡镇、同级政府、企业等诸多机构和部门，需要统筹规划、协调配合, 才能确保工程的顺利开展[7]。以“蚂蚁森林”公益造林项目为例，金融、税务、财政、发改等部门负责造林绿化资金的提供和支持；国土部门在整个项目的实施过程中同样起到了极大的作用，在统筹规划的基础上合理对造林绿化用地进行安排，厘清造林地块的权属问题，避免发生土地纠纷；铁路、交通、城建、水利等部门也要在本部门范围内做好绿化规划，将绿化用地的潜力充分挖掘出来，确保完成本部门责任内的造林任务；文化、宣传部门要加大对多元化治理机制下环境治理成果的宣传，利用好互联网载体，提高全社会环境保护意识，推动社会公众积极参与到环境治理工作中来。但是，各个部门的利益都有其独特性，因此，如何协调各个部门的利益冲突，真正做到部门间的有效配合尤为重要。有些地方政府在治理生态过程中,各部门分工明确、界限分明,但在政绩考核指挥棒下,由于部门分工不同而导致不同部门行政人员只管自己范围内的事务,置其他部门的相关事务于不顾,从而形成部门壁垒严重[8]。对于地区政府来说，引入“蚂蚁森林”公益造林项目，在完成本地区绿化指标的同时，还能解决项目所在区域贫困农民增收难的问题，以达到建立政绩的目的。而对于项目所在地区的林草局而言，负担着最大的责任和工作量，但是这些一线实施部门缺乏必要的资金，权利与义务极不平衡，难免会导致多部门配合效率低下，使环境保护项目的实施陷入被动的困境中。

环境保护的跨部门性决定了环境保护工作必须要求多部门协调配合、各司其职，只有地方政府多部门形成合力，才能高效引导多元化治理。因此，必须要明确各部门在多元化治理机制内的职能，合理分担环境保护职责，做到多部门联动，有效配合、相互协助。其次，必须严格规范各部门的行政行为，通过法律明确规定相关部门的协助义务，在必要时强制其配合其他部门进行职责内的作为。环境治理往往还具有跨区域的性质，当面临需要多个地方政府协调解决时，就要求建立跨区域环境治理机制，为促进多方治理环境保护工作提供平台。

（三）建立健全环境治理质量监管制度

在生态环境治理体系中,政府专业化环境监管机构仍然是多元化治理的核心,完善兼顾“科学、政治、法律”的环境监管体系,同时健全市场运行和社会参与机制,才能使生态环境治理体系有效运转[9]。

互联网背景下多元化主体参与的环境保护项目有一个非常显著的特点，即参与主体和实施主体错位。在“蚂蚁森林”项目中，用户只需要在日常生活中进行低碳减排行为便可在手机端的“蚂蚁森林”获得对应的“绿色能量”，积累足够多的“绿色能量”即能种下一棵虚拟的树。而项目的实际实施主体既不是基数众多的用户，也不是项目的发起主体蚂蚁金服公司，林业主管部门在向蚂蚁金服和中国绿化基金会进行项目申报后，将引入的项目再通过招投标的方式决定最终的项目实施单位。与传统环境保护项目不同，“蚂蚁森林”的参与主体与具体实施主体并不一致，甚至可以说没有任何联系，那么如何保障参与主体用户以及捐赠企业的监督权力，就要求政府完善环境治理质量监管制度。一是要对项目实施单位制定严格的准入条件，在招投标过程中对项目承包企业进行严格的审核。政府应将环境保护项目的具体内容和要求告知相关企业，由企业据此制作相应的项目计划书并交给林业主管部门，由林业主管部门委托专业的第三方机构对项目计划书进行审核。二是要对项目实施情况进行全流程监督，以金塔县2020年“蚂蚁森林”项目为例，在项目竣工后，委托国家林业和草原局西北调查规划设计院作为独立第三方审核机构，对项目实施后3年内的林木成活率进行核查，除监督审查林木的成活率外，具体的验收内容还包括实际造林面积和株数。环境保护项目的监督具有时间跨度性，例如，绿化造林的跟踪调查工作一般以三年为标准，在项目实施完成后，林业主管部门可以自行管理也可以委托专业机构开展抚育管理，工作，做好除草、防火、病虫害防治等治理措施。当出现极端自然天气等不可抗力因素时，要及时做好项目的补植补造工作，保证树木的实际存活率。

建立健全环境治理质量监管机制要充分利用好互联网平台，互联网的即时性、互动性和个体参与性使得全方位监督成为可能。政府要积极构建信息共享平台，做到监督信息的公开化及透明化。信息共享平台能为各监督主体提供即时、高质量的监督信息，以确保监督行为是在对所有情况熟知并认真考量后作出的，有利于提升监督行为的科学性[10]。与传统的监督方式不同，借助信息共享平台能保障监督行为的有效性，所有上传至互联网的信息都会留下具体的痕迹，使片面监督和低效监督的问题得到了很好的解决。但是，无论何种监督方式，政府都应保障监督信息获取的完整性，将项目实施前监督、项目实施中监督及事后监督都囊括进质量监管机制内。

充分发挥社会公众的力量。依托互联网载体，基数众多的参与用户只需通过身边的移动设备就能即时获取信息，并且实时表达自身对监督情况的反馈。在大数据时代，任何人的声音都可以被听到，公众个体的意见权得到了有效保障。促进环境治理与互联网的结合是社会发展的必然结果，二者的结合必将有效提升政府的环境治理能力[11]。环境治理现代化作为一项公共事务，其第一要素是人，即公众[12]。公众广泛而有效地参与应贯穿环境治理的每一个环节，人民群众日益增长的美好生活的需要也使得公众要求参与环境治理的呼声前所未有的高涨，环境治理问题归根到底要落实到每一个具体的个体之上。

三、结语

环境为人们的生存和发展提供了必要的条件，环境问题直接影响着人们生产生活的方方面面，政府在履行生态治理职能时，必须承担起应尽的社会责任，从长远的角度为公众谋求利益。在环境问题日益严峻的当下，传统的环境治理机制已不足以应对新的情况和新的变化，互联网技术的飞速发展为环境保护多元化治理机制的构建提供了前所未有的机遇，同时也不可避免地带来了新的挑战。政府引导“互联网+”背景下环境保护多元化治理机制势在必行，不仅要加强对各主体参与环境治理的引导，更要从多层次、多领域为多元化治理机制的构建提供制度保障，不断提升自我职能的实现水平，引导多元化治理机制充分发挥作用，为我国环境治理找到一剂新时代良方。