农村法律援助发展的困境与对策*

山东师范大学 赵诗琪，单一杰，贾磊磊，李可歆，宋晓婷

我国是农业大国，农村分布广泛，农业人口规模庞大。在打赢脱贫攻坚战之后，乡村振兴战略成为未来一段时间我国推进农业农村现代化的抓手，而推进法治乡村的建设又是乡村振兴战略顺利实施的重要一步。近年来，各地对于农村法律援助日益重视，也都认识到农村法律援助对于解决农业、农村、农民问题的重要意义，许多地方政府推出一系列新政策促进农村法律援助的实施，取得了不少成果。在这一过程中，农村法律援助所面临的困境浮出水面。本文就农村法律援助发展的困境及其相应的对策展开论述，为进一步发展农村法律援助提供借鉴。

一、农村法律援助发展的困境

（一）农民依法维权意识不强

当下我国农村法律援助面临的困境大致可以分为内因和外因两部分。农民自身的法律意识不强可以视为唯一的内在因素。根据马克思主义哲学关于内外因辩证关系的分析，在事物的运动发展过程中起决定性作用的应当是内因，也就是说在推进农村法律援助的过程中，我们最应当重视的是农村居民自身的思想问题。本文也会用较多的笔墨阐述这一问题。许多研究者认为农村居民依法维权意识淡薄的原因是受教育水平不高、法律知识匮乏，其实不然。问题的根本在于农民世世代代不断沿传的传统观念，很多村民把“上法庭”看作丢脸面的事情，原因大概有两方面。

第一方面，中国是一个“伦理本位的社会”[1]，费孝通在《乡土中国》中称之为差序格局。在这一社会背景下，每个人的生存都离不开自身所处的伦理关系网，每个人都应相互尊重、和谐共处。而且，农民以土地谋生，土地是无法移动的，因此农村居民的流动性很弱，世世代代都生活在同一地点，除非遇到极特殊的情况，否则绝不会迁移，日子一久，村中居民都成了抬头不见低头见的“老熟人”，若有两户人家闹得不可开交，村中德高望重的长老便会出面调解，将双方都数落一通，互相道歉，事情就会解决，正所谓“大事化小，小事化了”。如果经长老调解，双方还是互不相让，那就要对簿公堂，被其他村民讥笑。如今，新中国已成立七十多年，改革开放也已经历了四十多年，经济社会的发展让传统的宗族观念、伦理观念都受到了削弱，“长老调解”这一模式在大部分地区也很难见到了。但是在广大农村地区依然存在一种偏见，“打过官司的人没几个好打交道的”，不仅如此，律师也被许多农民视做不好的职业，因为律师依靠他人的纠纷谋生，是“不道德”的职业。

第二方面，我国古代法律的发展不平衡的问题，我国古代民法等法律几乎空白，刑法一家独大，只要进入公堂，多半是因为罪恶之人犯了王法而受刑法的审判，这也让农民对于“上法庭”“打官司”存在偏见。随着经济的发展，农民的经济生活日益复杂，谋生也不再仅仅依靠种地，同时我国也已经建立起较为完备的法律体系，如果农民依旧采取传统的方式来解决纠纷和矛盾，就会显得不合时宜。要想鼓励农民运用法律维护自身权益，推动农村法律援助的发展，最根本的问题就是破除农民对于“打官司”“上法庭”的旧观念和旧思想。

（二）农村地区法律援助资源短缺

（1）农村法律援助的资金保障不足。农村法律援助的经费主要来源于各地政府拨款，我国没有统一的文件规定各地农村法律援助经费在财政预算中的具体占比，这导致各地区农村法律援助经费的多少完全取决于当地政府的财政状况和对于农村法律援助的认知程度，结果就是许多地区农村法律援助经费微乎其微，根本不能满足需求。税费改革后，乡镇政府的财力大大削减，如果市县级政府对于农村法律援助拨款不多，乡镇级政府就更加难以为农村法律援助的发展提供充足的经费支撑。不仅如此，农村法律援助相关问题的社会关注度较低，寻求社会捐助也常常沦为空谈。

（2）农村法律援助的人力保障不足。人力保障缺乏，很大一部分原因是经费缺乏造成的。人力保障大致分为农村法律援助工作者的数量和工作能力两个方面，从数量上看，由于从事农村法律援助相关工作难度大且收入少，导致专职律师数量少。同时，乡镇政府等机关经费缺乏使得乡镇的司法行政机关难以建立完备的机构对接农村法律援助问题。从工作能力方面来看，由于收入和工作难度的影响，愿意从事农村法律援助工作的人员数量少，导致对从业人员的要求降低，一旦从业门槛降低，相关工作人员的素质和工作能力必然下降。长此以往，人力保障也变成农村法律援助面临的主要困境之一。

（三）农村法律援助的立法和宣传不到位

（1）农村法律援助的法律依据缺位。1994年，我国提出建立符合国情的法律援助制度，2003年国务院正式出台《法律援助条例》，我国的法律援助制度建设迈进了一大步。随着我国经济社会突飞猛进的发展以及我国法治建设的稳步推进，农民的生活日新月异，《法律援助条例》的相关内容与当下社会的实际需求已不协调，主要表现在除了《法律援助条例》规定的几类援助内容外,诸如“土地承包经营权纠纷”‘婚姻家庭纠纷”‘道路交通事故人身损害赔偿纠纷”“农业生产资料而产生的纠纷”“消费者权益保护纠纷”“环境污染纠纷”等纠纷成为农民认为应该列入法律援助的内容。[2]

（2）农村法律援助宣传存在形式化的问题。要想让农民在遇到纠纷、矛盾时首先想到依靠法律援助获得帮助，就必须树立法律援助在农民心中的地位，最直接的方式只能是宣传。许多地区存在法律援助宣传符号化的问题，部分工作人员只是表面宣传，对于实际效果不闻不问，暴露出的问题十分明显，一是农民对于法律援助仍旧十分陌生，大多数农民既不知晓法律援助的范围，也不知晓法律援助申请的程序和条件。二是对于相关法律如《老年人权益保护法》《妇女权益保护法》《未成年人权益保护法》以及《法律援助条例》等规范性文件了解不多，部分农民更是表示“没听说过”。

二、解决农村法律援助发展困境的对策

（一）完善农村法律援助立法

完善农村法律援助的立法可以从多个方面入手。首先，必须尽快制定《法律援助法》。目前我国开展法律援助工作依据的规范性文件主要是国务院于2003年出台的《法律援助条例》，该条例没有上升到法律层面，也就是说，我国的法律援助工作尚且没有一个统一明确的《法律援助法》作为支撑。其次，在立法过程中要注重听取基层法律工作者、相关领域的专家、学者特别是作为弱势群体的农村居民的意见，保障立法工作的科学性、民主性以及针对性，保证《法律援助法》能特设一章，针对农村地区的法律援助作出详细具体的规定，确保法律内容与农村法律援助的实际需求相对接。再次，我国幅员辽阔，各地区经济社会发展水平不平衡，对于农村法律援助的实际需求也会存在差异，因此应当出台相关规定，鼓励各省、自治区、直辖市针对自身实际情况制定相关地方性法规、行政规章。另外，在立法过程中要借鉴先进经验，将其融入我国立法实践当中。除此之外，由于农村法律援助工作的开展需要财政、法院、公安、检察院等机关单位的协调运转，因此应当出台针对各个部门的规定，确保各部门在法律援助工作中职责清晰，防止出现不作为现象。最后，要修订和完善《基层法律服务所管理办法》《基层法律服务工作者管理办法》和《乡镇法律服务收费管理办法》，进一步明确法律服务所的定位，确立基层法律服务工作者的资格及准入条件，完善基层法律服务所（工作者)的权利义务，建立资格考核制度，明确各级司法行政机关的管理权限和范畴，明确罚则和法律责任，调整收费标准。[3]

（二）加强对农村法律援助的宣传

要想做好农村法律援助的宣传工作，必须落实注重两个方面：一方面是针对农民进行宣传，另一方面是针对政府进行宣传，促使其在财政保障、机构设置、人员分配等环节给予农村法律援助足够的支持。其中，作好农民的宣传工作是首要的。首先，应当积极开展“送法下乡”活动，乡镇政府应当以国家宪法日和消费者权益保护日等特殊节点为契机,组织宣讲队伍开展讲座和提供上门服务，深入农村普及法律知识，向农民介绍法律援助服务的优点和申请程序。在用好村内广播站的同时，采取悬挂横幅﹑公益广告牌、印发宣传资料等方式，充分运用报纸、广播电视、知识手册、宣传橱窗等媒介，在视觉和听觉上不断熏陶农村居民，树立法律援助在其心中的地位。当地政府也应当对开展法律援助宣传工作成果良好的村社给予适当的奖励，在农业资金、农村基础设施项目建设的安排上优先考虑或给予倾斜。其次，要运用新媒体进行法律援助的宣传，借助微博、微信、抖音、快手等网络新媒体，通过社会热点和贴近农民生活的案例向农民普及相关的法律援助知识。再次，人民法院应当积极设立派出法庭，在村民“眼皮底下办案”，解决纠纷的同时向农民普及法律援助知识，进行法治教育。

（三）加强对农村法律援助的经费保障。

（1）根据《法律援助条例》第三条的规定“法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作的开展，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展”。首先，县级以上政府应设立法律援助专项资金，建立法律援助经费最低保障制度，按标准确定每年拨付农村法律援助的最低经费数额[4]，由同级财政拨付。应当依据各地经济发展水平、法律援助的需求量、村社数量等计算农村法律援助最低经费标准。其次，要鼓励乡镇政府尽可能地为农村法律援助的发展提供乡镇财政支持。最后，实行农村法律援助资金使用的全过程监督，保障法律援助资金真正用到农民最需要的地方。

（2）根据《法律援助条例》第八条的规定“国家支持和鼓励社会团体、事业单位等社会组织利用自身的资源为经济困难的公民提供法律援助”。这一规定反映出我国法律援助制度不完善的问题，国家对于全国庞大的法律援助需求独木难支，仅仅依靠政府的财政支持只能是杯水车薪，国家希望民间团体对法律援助工作给予资助。首先，在各省市设立农村法律援助特别基金项目，以基金形式为农村法律援助募集资金，聘请专家高效运营基金，为农村法律援助提供长期稳定的经费保障。其次，鼓励社会成员如公民、企业等积极捐款，设立农村法律援助福利彩票，必要时应当向国际组织寻求帮助。最后，将农村法律援助纳入社会保障系统。目前，工伤、医疗、养老等问题已被我国社会保障制度所接受，推动法律援助纳入社会保障十分有必要。

（四）加强对农村法律援助的人力保障

（1）发挥律师在农村法律援助中的主力军作用。首先，各级政府应根据各地的实际情况出台政策性文件，督促律师每年完成一定数量的农村法律援助案件，否则取消其继续从事律师行业的资格，同时应当加大律师办理农村法律援助案件的补贴，提高律师办理农村法律援助案件的积极性。其次，可以参考先进经验，将律师纳入公务员系统，建立公职律师制度，让公职律师的稳定性与社会律师的灵活性互为补充[5]。最后，有关部门应当定期组织律师服务团进乡村，为农民提供法律咨询服务。

（2）充分发挥高校的人才优势。首先，高校有着大量接受过良好法律教育的法学生，应当鼓励法学生在寒暑假期间参与农村法律援助志愿者工作，鼓励法学生在实习期间到法律援助机构工作，改善农村法律援助工作人员不足的局面。其次，高校有着大量法学教授、导师，应当鼓励他们申请农村法律援助相关的科研基金项目，为农村法律援助的开展提供理论指导。

（3）加强农村法律援助队伍的建设。一要加强对农村基层法律工作者的培训和管理，提升其理论素养，提高办理农村法律援助案件的水平和能力。二要为乡镇农村法律援助机构配备足够的工作人员，每个机构都应配备一定数量的专职律师，专司法律援助之责。司法部门要根据实际情况，在村社司法点设置一定数量的人民调解员，负责所在村社居民矛盾纠纷发生信息报送和法律援助调解工作[6]。三要将农村法律援助机构纳入行政系统，以公务员的标准为农村法律援助工作人员提供待遇，提高其工作积极性。

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法律援助是指由政府设立的法律援助机构或者非政府设立的合法律所组织法律援助的律师，为经济困难或特殊案件的人尤其是农村给予无偿提供法律服务的一项法律保障制度。特殊案件是指依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第三十五条第二款、第三款的规定，犯罪嫌疑人、被告人是盲、聋、哑人，或者是尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人，没有委托辩护人的，人民法院、人民检察院和公安机关应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。犯罪嫌疑人、被告人可能被判处无期徒刑、死刑，没有委托辩护人的，人民法院、人民检察院和公安机关应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。

2020年9月,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合印发《法律援助值班律师工作办法》。