关于排污许可提质增效的思考与建议

泰安市生态环境局宁阳分局 李娜

排污许可制是加强生态文明建设、促进污染物防治控制的具体举措。为构建排污许可为核心的“一证式”监管体系，2016年《控制污染物排放许可制实施方案》印发并实施。为进一步规范排污许可管理，发挥排污许可基础制度的作用，2018年《排污许可管理办法（试行）》实施。结合第二次污染源普查、税务、工商等排污单位名单，生态环境工作人员逐一摸排，确保应发尽发、应登记尽登记，纳入排污许可管理。2020年9月底前基本完成了我国现有排污单位排污许可发证和排污登记工作，基本实现了固定污染源排污许可全覆盖[1]。为巩固排污许可全覆盖成果，建立排污许可固定污染源动态调整机制。2021年3月1日《排污许可管理条例》(中华人民共和国国务院令第736号)实施，为排污许可制的发展完善奠定了坚实的法治基础[2]。“十四五”是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，同时也是建设美丽中国的关键时期、污染防治攻坚战的攻坚期，对排污许可提质增效工作提出更多、更新、更高的要求。

各级生态环境部门为巩固排污许可证核发开展了很多尝试与研究。《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知》（环办环评[2017]84号）明确了环评与排污许可之间的关系，助力排污许可与环评相衔接，提高核发质量。2021年，生态环境部在全国范围内开展为期三年的“双百”工作，对排污许可证及执行报告开展质量审核，并对排污单位逐一进行现场比对审核。近两年来，一些单位和个人开始研究区域“三线一单”、规划环评、总量控制、环境执法等环境管理制度与排污许可制之间的衔接问题，并取得了一定的进展。山东省结合化工园区涉水企业排污许可证现场核查发现，缺乏现场核实的发放排污许可证的机制会出现企业建设情况与许可内容不一致的问题，违背了排污许可证的初衷，鉴于此，山东省生态环境厅提出“体验式”核发机制，建立环评、许可、监测、执法联动机制，强化排污许可与环评、监测、执法的有机衔接，实现排污单位从环境准入、排污控制到执法监管的“一证式”全过程监管。

一、环评与排污许可衔接的思考

《排污许可管理条例》明确提出，环境影响报告书（表）批准文件或环境影响登记备案材料是申领排污许可证的必要条件。环评是建设项目的准入门槛，排污许可是环评范围内的一种行政许可，排污许可证的核发离不开排污许可。排污许可审核的主要内容包含是否符合排污许可证申请与核发技术规范、是否符合环评批复要求、监测方案是否合规等。其中，是否符合环评批复要求这一项就需要加强环评与排污许可衔接工作。衔接工作一方面为《建设项目环境影响评价分类管理名录》和《固定污染源排污许可分类管理名录》两个名录的衔接。为与排污许可衔接，《建设项目环境影响评价分类管理名录》已作出相应修订，对排污许可名录登记管理的建设项目，名录中不再填报登记表。与此同时，依据《排污许可管理条例》第十五条规定，存在污染物排放方式、污染物排放口数量增加等情形的应当重新申请排污许可证。但部分对应的变化在建设项目名录中仅为登记管理或豁免，如脱硫、脱硝、除尘、VOCs治理等大气污染治理工程仅为登记表，简单的登记表很难明确复杂的治污工艺及废气导排变化，加之新增固废的论述均不详细，给许可证重新申请审核增加了难度。尤其是VOCs治理工艺复杂，企业合并或新增排放口后废气导排去向无环评材料支撑，后续重新申请取得的许可证可能会出现现场与许可内容不一致的情形。衔接工作的另一方面为报告书（表）格式与许可证相衔接《建设项目环境影响报告表》于2021年作出修订，为便于企业后续申请排污许可证，污染影响类建设项目内容与排污许可衔接。因此，加强环评及排污许可的衔接，建议下一步对环评名录和排污许可名录作出修订，并同步修订完善环评报告书（表）内容，便于企业填报和环保部门审核排污许可申请材料。

各省为强化环评与排污许可衔接进行了尝试，江苏省生态环境厅发布《省生态环境厅关于加强涉变动项目环评与排污许可管理衔接的通知》，明确涉及一般变动的环境影响报告书、表项目，建设单位编制《建设项目一般变动环境影响分析》并向社会公开，接受社会监督。排污单位在申请或变更排污许可证时，按照一般变动后实际建设的主要生产设施、污染防治设施、污染物排放口等内容如实提交排污许可证申请表，将《一般变动分析》和公开情况作为附件。江苏省的这一做法解决了企业建设情况发生一定变化后的许可证申请与核发问题。

二、“体验式”核发助力排污许可提质增效

提高排污许可证核发质量，加快构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系。排污单位依据《排污许可管理条例》《排污许可证管理办法》及行业排污许可证申请与核发技术规范，在全国排污许可证管理信息平台填报申请表，并对填报内容的真实性作出承诺。许可证审核核发人员对排污单位提交的申请材料进行合规性审核，这样的核发流程不能保证排污单位申领到的排污许可证与现场建设情况一致。在排污许可证质量审核中，我们发现很多企业存在生产设施、排气筒数量、治污设施等与许可证不一致的情况。环评、许可、执法等科室联动的“体验式”核发机制将进一步提高排污许可证核发质量。

排污许可证涉及水、大气、固废等环境要素，分属生态科、污控科、环评科室、总量控制中心、固废管理科室、监测站（监控中心）、监察大队等不同科室管理，凭借一科室之力难以满足许可证核发要求。在“体验式”核查过程中，各相关科室与企业面对面，可以更好地指导企业申领排污许可证及如何开展证后管理，对企业提出的问题进行解答，尤其对加快推动排污许可向证后监管转变意义重大。排污许可证后监管虽然已纳入“双随机”等日常检查，但排污许可证内容繁杂，不仅包含排放口污染物及许可限值，还包括生产工艺、产排污环节、污染防治设施、工业固体废物种类及贮存处置要求等一系列专业性较强的内容，对执法人员要求较高，加剧了排污许可执法的难度[3]。执法人员参与排污许可证核发尤其是现场审核，能够解决这一难题。

三、加强排污许可证后监管

排污许可证的核发不是环境管理的结束，而是环境管理的开始，通过核发排污许可证难以体现许可证的权威性，真正的权威是证后监管所赋予的，排污许可提质增效更是离不开证后监管。排污许可证核发后的监管是当前的薄弱环节[4]，许多基础环境部门的环境执法还难以满足按证执法监管的要求。基层生态环境综合执法部门由于监管能力明显不足，还不能对排污许可证实施全面有效的监管。尽管现有的实施方案、管理条例等对加强排污许可证的监督管理提出了要求，但基层执法人员人员少、专业能力不足、各项工作任务重，在没有可操作的执法监管指南的前提下难以掌握执法监管重点。

在进一步提高执法力量的基础上，建议区分重点管理和简化管理，对污染物较多、工艺复杂的重点管理许可证加密排污许可证专项检查频次，可分行业制定专项检查细则，明确排污单位应当落实的责任义务，主要包括污染物达标排放情况、自行监测方案落实情况和环境管理台账等内容。对涉及违反《排污许可管理条例》的问题，严格按规定进行处罚，发现存在应当变更或重新申请的情形，通过限期整改倒逼排污许可质量提升。现场执法也是与企业的面对面交流，是服务企业的一次行动，在交流中应认真听取排污单位在证后管理过程中遇到的问题，能够现场给予解答的给予解答，需要协调其他科室的协调其他科室解答，做到真正服务企业，为企业解决实际问题。通过微信公众号等平台发布排污许可典型案例，通过对案例的剖析促进企业按证排污，进一步提升许可质量。

四、排污许可提质增效亟待解决的问题及建议

（一）厘清职责，明确责任和分工

构建环评、许可、监测、执法一体化的“体验式”核发机制，首先在于厘清责任分工。环境影响评价是对建设项目排污行为的事前预防，并提出对策和措施，企业在建设过程中会因设备改造升级、产品更新换代、治污要求提高等原因发生或大或小的变化，这种变动是否符合环评要求，需环评科室予以判定。现场审核时具备较多现场监察经验的执法科室能给予更多意见，监测机构通过对监测方案及监测报告的审核，进一步促进排污许可提质增效。

（二）落实排污单位主体责任

排污许可制度的落实关键和难点在于强化排污单位的主体责任。现行管理办法及条例从自行监测、管理台账、执行报告、信息公开等方面对强化排污单位主体责任作出了相应的规定。条例的发布实施在一定程度上提高了排污单位对排污许可证的重视，认识上从“取得排污许可证万事大吉”到“取得许可证还需证后管理”发生了转变，从许可证审核、执行报告审核来看，目前大部分排污单位按证守法意识不强，落实执行报告、自行监测要求时，普遍存在错报、漏报等各类问题，甚至出现空白执行报告提交的情况，另一方面企业在发生生产或污染防治工艺改造、法人变更等情况时，不具备主动按期变更或重新申请意识。为进一步增强排污单位主体责任意识，建议对持证单位法人开展年度专题培训，提高排污单位对许可证主体责任的认识，通过微信小视频、典型案例剖析等方式，增强持证单位的环境保护主体意识，明确违法成本。此外，企业通过自我核查或聘请技术单位核查，发现问题后及时报告并纠偏。

（三）完善排污许可审核指南及执法指南，修订部分行业排污许可证申请与核发技术规范

我国自2016年至今累计发布了76项技术规范。技术规范是企业填报和审核人员合规性审核的依据，但火电、造纸等行业排污许可证申请与核发技术规范是在2016年发布实施的，距今已有6年时间，首批取得排污许可证的火电和造纸企业在2020年上半年已延续取得排污许可证。火电行业锅炉燃烧和污染物产生的原理明确，污染防治措施针对性强，主要排放口仅有烟囱，是典型的污染物集中排放的高架源。但《火电行业排污许可证申请与核发技术规范》全篇以文字论述为主，产排污环节论述繁杂，废水规定不清，亟待修订。另外，目前我国行业自行监测技术指南并没有做到全覆盖，建议行业排污许可证申请与核发技术规范随管理名录、自行监测技术指南等新发布相关文件衔接，做好修订工作，尽快发布实施全行业的自行监测指南。此外，为更好地提高排污许可审核能力及现场核查水平，建议完善排污许可审核指南及执法指南，适时对较普遍的问题进行答疑。

（四）加强竣工环境保护自主验收监管工作

自主验收质量参差不齐，给排污许可审核人员造成一定困扰，需进一步完善建设项目竣工环境保护自主验收监管工作机制，进一步规范自主验收程序。虽然自主验收的责任人主要为建设单位，但建设单位大多缺乏环评及验收专业知识，且自主验收是否通过以环保专家的意见为准，所以出具验收意见的环保专家对验收质量的影响很大。目前我国大部分环保专家为大学教授、研究院高工、环保系统高工等，对环保法律、新型污染防治工艺、验收相关法律法规掌握程度不一，加大对环保专家的职业素养、专业能力培训与考核尤为重要。另外，需进一步落实验收专家承担的责任，这样才能进一步提高自主验收质量。要严格落实建设项目跟踪、监督和检查跟踪力度，建立多部门联动联防机制，形成上下联动的监督管理合力[5]。高质量的验收报告能够给予排污许可变更或重新申请有力支撑，且能解决现场与许可不完全一致的问题，进一步提高排污许可证核发质量。

（五）加强排污许可队伍能力建设

排污许可证申请材料的审核对专业水平要求较高，且耗时耗力。山东省“体验式”核发机制要求组织环评、许可、监测、执法等科室人员深入企业生产一线，对企业提交的排污许可证申请材料与现场建设情况逐一进行比对核实。化工等企业工艺复杂，审核人员的专业水平难以对企业工艺、产排污等情形逐一核查，大部分企业环保工作人员业务水平有限，且人员流动较大，审核人员还需指导帮助企业对许可证申请材料中存在的问题进行修改完善，详细解答企业在填报过程中遇到的各类疑难问题，并严格按照规范要求对排污单位予以许可。一个地区行业众多，审核人员需全面掌握的技术规范各不相同，因此，许可证队伍建设尤为迫切。为更好地服务企业，审核人员应在排污单位申领取得排污许可证时对自行监测、信息公开、执行报告等后期证后管理作出解读。往往基层许可证审核人员仅一两人，且还承担环境统计等其他业务工作，增加排污许可审核人员数量、提高许可审核专业能力才能更好地为排污许可提质增效打好基础。建议一方面培养一批专业技术人员，加大人员投入，使业务能力培训交流常态化。另一方面，可开发排污许可证管理信息平台，通过大数据，做好合规性审查所需的数据比对分析等工作,减轻基层的工作压力。