高沟村“一户多宅”问题探析

河南财经政法大学 符天齐

一、引言

（一）研究背景

农业是我国基础产业，大多数人口为农村居民。因此，推动农村的发展、促进农村的进步，是使国民经济得以发展的首要问题。乡村振兴战略，是使两个“一百年目标”得以实现的重大战略。但是目前在农村存在的“一户多宅”问题，是城市化与工业化过程中农村发展进步的一大阻碍。[1]建新不拆旧、宅基地有偿退出机制不完善、分户标准不明确等，是造成农村“一户多宅”问题产生的重要原因。因此，稳步解决在农村、农业和农民中存在的发展短板，填补乡村改革中存在的问题，探寻乡村振兴的方法与策略，是基层改革有关主体需要考虑的重要问题。宅基地作为一种社会的公共资源，既是一种社会福利又兼具保障功能，保障农村居民最基本的生存权利。近些年，随着我国城镇化的不断发展，农村资源向城镇聚集，农村劳动力等要素也渐渐流向城市。但是由于农民素质不能与城市的现代化相匹配，导致农民只在城市工作而不在城市居住。除此之外，农民叶落归根的思想根深蒂固，他们倾向于在老年的时候返回家乡居住，所以农民不愿意放弃宅基地，于是宅基地闲置问题日益严重。[2]

由于不断提高的城镇化率以及日益扩大的城市规模，城市人口越来越多，建设用地则越来越少。土地资源的减少以及土地需求的增加的矛盾越来越凸显。在农村，宅基地需求的不断增加与宅基地闲置之间的矛盾也越来越凸显。

（二）研究意义

第一，在高沟村“一户多宅”问题日益严重的情况下，研究高沟村“一户多宅”问题，有利于充分合理利用农村宅基地，保护农村的土地资源。

第二，可以帮助我们了解农民对宅基地流转的意愿，通过走访和已有文献的研究，为政府决策提供帮助。

第三，有助于保护农民权益。有些政府部门在处理问题的过程中，往往不从农民的角度出发来考虑问题，这样对问题的解决造成了负面影响。从农民的角度出发，对“一户多宅”问题进行研究，能够真正有利于现实问题的解决。[3]

二、高沟村“一户多宅”现状

（一）“一户多宅”问题类型有多种

在完成对高沟村200户农户的调查后，笔者通过对数据的分析了解到，高沟村有86户农户涉及“一户多宅”问题。[4]笔者把这些农户分为四种类型进行分析。

其一，一户农户在农村有多处住宅。如农户张某住在高沟的邻村赵沟，在赵沟有一处住宅。前年，由于高速路入口地址选在了高沟，并且入口处附近又增加了超市、加油站等一些商业门店和基础设施，提高了高速路口附近居民的生活质量。所以，张某在高沟的高速路口附近以高价向高沟的村民李某买了一块宅基地，并建造房屋住了进去，导致之前在赵沟的房屋闲置。

其二，一户农户在农村既有住宅又有宅基地。如农户赵某在高沟拥有一处住宅。去年农户赵某的儿子年满18岁，赵某向村集体申请了一处宅基地，但是父子两人并没有分户。

其三，一户农户在城市和农村都有住宅。如农户孙某在广州经商赚了很多钱，在广州买了一套房，常年在广州居住，仅在逢年过节时在农村老家住几天，农村住宅长期闲置。

其四，农户钱某成年后分得一块宅基地，然而并未建房就去县城当了建筑工人。钱某基于工作的考虑，在县城买了一套房。

（二）宅基地面积普遍超标

在对农户的宅基地占地面积进行调研时发现，超过半数以上农户，的宅基地面积都超过了国家规定的面积标准。调查数据表明，接受调查的这些农户目前正用于居住的宅基地面积为户均189㎡，远超国标。但是接受调查的农户的总宅基地面积为户均237.65㎡，若根据河南标准，超标农户比例达到了58%。

（三）宅基地面积主要依靠“一户多宅”的方式进行扩张

笔者通过调研发现，“一户多宅”问题与高沟村宅基地面积超标呈现一种很显著的相关性。[5]在调研的200户农户中，有86户农户存在不同程度的“一户多宅”问题，其中26户还存在着宅基地面积超标问题。通过对调查数据进行分析得知，农村的宅基地面积超标问题，主要由“一户多宅”问题导致。[6]

（四）村庄宅基地缺乏规划，有空心化趋势

通过走访发现，高沟村的住宅以一层为主，住宅结构主要为砖木结构与混合结构，建筑面积普遍小于100㎡。

三、“一户多宅”问题的成因剖析

（一）没有明确的分户标准

高沟村的分户标准，随着村小组的不同而不同。通过走访调查得知，高沟村的分户标准主要有以下三种类型：第一，子女是否还在与父母共同生活、共同吃饭。第二，子女是否已经结婚。第三，子女是否已经在经济方面达到了独立的程度。[7]

（二）对宅基地的赠送和继承等流转行为导致“一户多宅”

土地和房屋是高沟村大部分村民世世代代相传的财富。在高沟村，很多村民的房子是由老一辈传下来的，等到孩子结婚，从父母的户口中分离出来，又盖了一套房子。然而因为继承老一辈房屋的缘故，所以子女就会有多处房屋，也就产生了“一户多宅”问题。[8]在农村，由于地随房走的原因，拥有了房子，也就相当于拥有了此房子所占用宅基地的使用权。

（三）有偿退出机制不健全

在高沟村，一些村民因为已经搬到城镇居住或者一些其他情况，需要把在高沟村已经拥有的宅基地进行有偿退出。但是我国宅基地有偿退出机制目前不太健全，农民退出宅基地后，由于缺乏明确的补偿标准和具体的补偿办法，所以常常会产生一些与补偿款有关的纠纷。[9]另外，还可以通过其他的方式来对农民进行补贴。比如，商品房具有一定的升值潜力，可以用此补贴农民。此外，农村宅基地拥有为农民提供生存保障的作用。所以，接下来还要继续探究，如何不使失去宅基地的农民丧失最基本的居住条件和降低生活水平等的问题。

（四）建新不拆旧

倘若一户农户在已经拥有一处宅基地或者一处住房的条件下，又建造了一处房屋，并且旧宅基地并没有退给村集体组织，从而导致了“一户多宅”。有关宅基地申请资格的相关规定已经明确指出，一户农户能且仅能拥有一处宅基地，如果想要建造新房，则必须退掉原来旧的宅基地，把原有宅基地上交给村委会。也就是说，建新一定要拆旧，以旧宅基地的退出作为申请新宅基地的必要条件。通过调查高沟村的村民是否愿意退出宅基地时，我们得到以下数据：有44%的人愿意退出老宅基地，有56%的人不愿退出。

四、解决农村“一户多宅”的对策

2020年中央会议指出，要大力推动改革政策落实，加强改革试点的协调与统筹力度，要把地方的改革积极性都调动起来，鼓励地方探索差别化，在基层要更多地发挥首创性。[10]

（一）确定农村宅基地的产权，并登记发证

明确宅基地的产权是解决农户多占宅基地现象的有效方法。把农村宅基地的产权属性进行明确，有利于对其合法权利人的权益提供保护，有利于违规宅基地的退出，有利于流转农村宅基地。这要求对农村宅基地的地籍展开调查。按照规定和程序做好宅基地的确权、宅基地的登记与宅基地的发证等工作。在这些工作的进行过程中，要注意登记与调查工作的全面性，对登记与发证，要按情况开展工作，不同情况区分对待：

第一，要看用地是否违规。如果宅基地与土地利用规划相符合而且面积也不超标的话，则对农户处罚后再办理相关手续，对于与规划相违背或者宅基地占用面积超标的农户则不允许登记，并且要求拆除。

第二，要看“一户多宅”问题的形成原因。对于由于继承上一辈的房屋而导致“一户多宅”的，那么在登记时需要在土地证上面标记“遗产继承”。对于建造新房屋却不拆除老宅的，可以下达书面的通知告知农户，只有拆掉旧宅才能领证，如果违规农户执意不拆则可以把此类农户告上法院，强制要求拆除。如果私自进行宅基地流转的，区分情况，不同情况不同对待。如果与宅基地的安排条件相符合的，依次办理房产和土地的产权变更登记。如果与宅基地的安排条件不相符的话，则不予发证。

（二）对户的概念进行界定

“户”是向村委会进行宅基地申请的前提条件。但是我国目前尚未对“一户”做出明确的解释。目前，划分“户”的标准的方法有三种：第一，户口簿。第二，夫妻关系。第三，产权人。到底按照哪一种标准来划分户，以后要对此进行明确。之前曾有学者提出，在进行宅基地申请时的“户”，以户口簿为标准来进行划分是不合理的。“一户一宅”制度中的“户”，应该是由夫妻，子女等组成的，以夫妻关系为核心，由夫妻关系而产生的一个家庭，“一户”应该是一个家庭单元。按照中国结婚就要和父母分开，自己生活的传统文化习俗，界定“户”的概念应以夫妻关系为标准。[11]

（三）有合法产权的“一户多宅”的解决办法

1.建立宅基地集体内部流转机制

对于农村的宅基地，允许其使用权进行转让，这样做有现实和法律两方面基础，政策环境也具备。我国的相关法律法规将我国的农村宅基地划分到用益物权里。我国的农民住房所用地的用益物权被一号文件多次强调。所谓用益物权，包括以下三个方面：第一，占有权。第二，使用权。第三，收益权。但是农村宅基地目前只有“使用权和占有权”两项权被国家的法律所赋予。但是其使用权的单独流转并没有被允许，农村的住宅几乎只剩下了居住的作用，没有“收益权”这一项权利。在关于农户房屋的财产权属等一些方面，国家并无争议，不仅规定农户住宅的所有权归农户自己所有，而且还可以对自己的房屋抵押、转让、出租等。因为农户的住房是需要建在宅基地上面的，因此二者无法分割。在农户对自己的房屋进行赠予、转让等过程中，住宅所有权与宅基的使用权相通，两者同时发生转移。因此，应该允许农户转让自己宅基地的使用权，但是在此过程中应该把可能会遇到的各种各样的风险都进行考虑，开放宅基地使用权应有限制。首先，对宅基地进行流转的前提条件应该是参与流转的各方应该是村集体内部的人，禁止把宅基地流转给城市居民，农村居民的住宅也禁止卖给城市居民，以免影响中国的城市化进程，甚至导致逆城市化。第二，在宅基地的流转过程中，要遵循一定的原则，比如农户要出于自愿，流转过程要合法。使用强硬措施让农村居民转让房子和土地是万万不可取的。第三，主体要求。农村宅基地的流转主体要符合规定。首先，要想把自己的宅基地流转给别人，就必须要求把自己的一处流转出去以后自己还有房可住，其潜在条件就是自己需要拥有大于一处数量的宅基地，或者在城镇已经有固定的住处，抑或者已经和自己的子女在一起生活。根本目的是为了保证流出方的居住条件。第四，对于农户宅基地流转的行为要采取合理的管理措施。首先，村集体许可后才能流转，其次，政府部门要指导农户的宅基地流转行为，以保证农村宅基地的良性流转。

2.建立农户宅基地的自愿有偿退出制度

腾出农村闲置或者废弃的宅基地，使农村的宅基地得到充分合理的利用，是研究农村“一户多宅”问题的主要目的，所以需要制定一套合理的宅基地退出制度。有以下三个要点应该关键把握：第一，农户在退出宅基地的时候，应该充分尊重他们的意愿，应该获得合理的补偿。把宅基地退出列为农民在城镇买房落户的条件是不合理的，禁止克扣农民因为宅基地流转而应得的补偿款，依法保障农民的权益不受侵害。第二，只有产权合规合法，才能在退出宅基地时获得补偿。如果宅基地不合规合法，则不能获得补偿。对于属于“合法”范围内的，则要在实际操作中按照具体情况对待：产权合法则有补偿，产权不合法则不进行补偿。对由于继承或者历史等因素而导致违规的，应该在农户退出宅基地之前，让农户缴纳有偿使用费，缴费后转为合法。第三，建立一种制度，使农民退出自己的宅基地后能够获得合理的收益。补偿农民的方式可以有货币、公租房、获得城镇医疗保险等。

3.宅基地“拆旧建新”落实到位

老旧宅基地若不按时退出，则可以利用行政力量强制退出或者拆除。可以采取的措施有：第一，如果不拆除旧房，则不批准新宅基地，不给予新房的房权证。第二，对搬进新住宅的农民收取拆除抵押款，如果不把旧房拆除则不予退还。第三，村干部带头，做好榜样，拆旧建新，身先士卒。第四，规定农民只有把旧宅基地退出后，才能够在新宅基地上盖房。如果在村民盖新房的过程中没有住处，可以使用用地周转的办法来解决。第五，对于实施此项工作，可以借鉴增减相互挂钩的经验，引导农民拆除旧房，退出宅基地，并在指定的地区建造房屋。

（四）无合法产权的“一户多宅”的解决办法

建立宅基地有偿使用制度。若农民的“一户多宅”是历史因素导致，检查调查环节，按照是否符合政策处理。若产权、占地面积、房屋位置等都符合当时政策，则可以先补办手续再发证。若由历史因素导致的无产权，或者面积过大，则可以先罚款然后进行有偿使用超标部分宅基地。