优化城市营商环境样板研究
——以广东省肇庆市为例

文/黄遵谕（肇庆市万企诉求服务中心）

优化营商环境是党中央、国务院的重大决策部署。作为新形势下我国解放生产力、提升竞争力的一项重大改革工程，优化营商环境对实现经济社会高质量发展意义重大。近年来，广东省肇庆市以扎实举措推动营商环境迭代升级，提出“把优化营商环境作为全面深化改革的‘牛鼻子’工程”，并探索形成“数字政府+‘放管服’改革+优化营商环境”三位一体创新工作格局。《2021年广东省营商环境评价报告》显示，肇庆市表现优秀，企业开办、获得用电、获得用水用气等多项指标排名全省前列。基于以上背景，本研究提炼总结肇庆市优化营商环境的经验做法，在系统梳理其存在问题的基础上提出优化建议，以期为城市营商环境改革建设提供借鉴。

一、优化营商环境的意义

营商环境是综合实力和竞争力的反映。营商环境优、投资环境好，意味着市场开放有序、资源要素合理高效配置、服务阳光高效、法治公正透明、政商关系既“亲”又“清”，这不仅有助于吸引各类生产要素及产业集聚，还有利于推动区域产业升级及动能转换，促进区域经济高质量发展。另外，优化营商环境也意味着政府须处理好与市场的关系，切实转变政府职能，通过不断深化“放管服”改革，优化公共服务供给，创新管理和服务模式，着力降低制度性交易成本，增强市场主体发展内生动力，激发市场活力和创造力，可以说，营商环境的好坏衡量着政府治理能力的高低，营商环境是政府治理能力和水平的重要体现，是政府治理能力效果的重要指标。

二、肇庆市优化营商环境的实践

肇庆市围绕地区高质量发展总目标，充分发挥政数部门牵头优化营商环境工作的优势，以数字政府改革为抓手，加快转变政府职能，推进各领域改革深入实施，优化营商环境不断取得新突破。

（一）强化要素保障，激发发展活力

肇庆市全力推进产业数据要素应用，充分发挥数据对土地、劳动力、资本等资源要素效率的倍增作用，持续激发生产动能。建立批而未供土地数据库，切实加强土地动态管理水平，有效提升土地利用效能。深化用工大数据应用，构建失业人员信息数据库和企业岗位信息数据库，通过数据比对分析实现就业岗位和劳动者精准匹配，劳动者“一键求职”，就业服务“无感办理”。推进公共信用信息同金融信息共享整合，支撑金融机构瞄准中小微企业需求精准开发信用产品，针对性加强中小微企业信贷支持力度。

（二）优化涉企服务，降低制度交易成本

肇庆市以数字赋能审批制度改革，实现涉企服务流程再造与模式优化，以政府“服务指数”换取企业“发展指数”。深入推进简政放权，围绕产业发展需求精准下放有关事权，解决审批层层申报问题。深化“一次办成一件事”改革，推动事项办理少填报、减跑动，跨部门事项实现一次办成。实行产业项目“一网统管”，高频事项指尖办理、审批进度实时监测；创新实施“双容双承诺”直接落地改革，提供产业落地一站式代办服务，推动审批办件时长平均提速43%。打造“互联网+不动产登记”改革肇庆样板，不动产登记业务一窗受理、一天办成，二手房业务全流程电子化办理，房改房业务一窗受理、三天办成，预售商品房买卖预告登记等8个业务“秒批即办”。惠企政策实现“免申即享”，政策科学匹配、精准推送，企业一键申报，奖补资金“秒速”直达。整合诉求渠道，优化12345热线企业专席及服务专窗服务，企业诉求“有求必应、专人跟进”；汇聚超2000条企业关注的政策措施，建立涉企政策知识库，全面扩大惠企暖企政策知晓面，保障企业充分享受政策红利。

（三）创新监管形式，护航企业经营发展

肇庆市应用数字技术创新监管形式，实现对违法者“利剑高悬”、对守法者“无事不扰”，充分保障市场主体权益。推行智慧监管，构建企业异常经营风险研判模型，实现风险企业智能筛选，问题发现率达82.1%；在税务、海关、食品、药品、卫生等行业实施信用分级分类监管。推进“互联网+信用+招投标”建设，构建招投标信用评价模型，将信用评价结果应用于招投标活动并作为相关主体的准入和优选条件，实现有效监管。

三、肇庆市优化营商环境的存在问题

虽然肇庆市优化营商环境取得一定成效，但对标国家和省工作要求，以及肇庆市高质量发展目标仍有不少差距，在体制机制建设、产业生态、资源要素保障、数字化发展及营商人文环境建设等五大方面仍存在以下问题：

（一）工作体制机制仍需进一步健全

一是尚未开展地方立法。北京、上海、广州、深圳、佛山、汕头等城市均已完成优化营商环境地方立法，但肇庆市相关工作仍在推进中。二是营商环境系统研究和创新谋划仍显不足。肇庆市面临打造珠三角核心区西部增长极和粤港澳大湾区现代新都市新机遇，对建设市场化、法治化、国际化一流营商环境提出了更高要求，但在改革推进中仍存在系统性整体性研究不足、创新不足等问题，统筹领导机制还需在具体工作中完善和固化。此外，肇庆市虽已设立领导干部挂钩服务企业制度、“政企面对面”等党政企常态化沟通交流机制，但尚未成立专门的优化营商环境咨询机构，广纳民意、广聚民智、共推改革的氛围仍需加强。

（二）产业生态仍未建立

一是产业发展基础薄弱。肇庆市仍处于“半山半珠”“半城半乡”状态，经济发展规模小，发展基础薄弱，产业链不够完善、产业结构不优、实力不够强，产业政策支持力度不够，产业闭环生态尚未形成。近年来，肇庆市积极谋划“4+4”制造业格局，但现有产业主要集中在产业链中游地区，上游原材料和下游终端消费类的企业和产品不足，本地循环配套经济体系薄弱。二是科技创新能力不够强。创新主体和创新人才不多，高新技术产业基础薄弱，企业创新能力普遍不强，缺乏具有自主知识产权的核心技术，知识产权创造质量和运用效益不足，创新生态尚未成熟。

（三）资源要素保障不够充分

一是土地要素制约明显。土地供应不足，尤其是熟地、“标准地”不多，“项目等地”问题突出。二是劳动力保障不足。一方面，肇庆市目前仍存在大量农村劳动力，其素质和技能水平普遍无法满足加快制造业高质量发展的需要；另一方面，由于薪资待遇、区位环境、园区生活设施配套等问题，企业招工难，员工流失也较为严重，全市技术工人缺口比较大。此外，劳动力质量不高，创新型人才、高端技术人才及高层次复合型人才不足。三是金融信贷服务质量对比发达地区有较大差距，融资便利度不高。受经济发展水平影响，肇庆市金融市场发展水平较低，资本市场发展不充分，债券市场和股票市场发展缓慢，企业融资过分依赖于间接融资渠道，利用资本市场的意识与意愿不强。普惠小微贷款不足，对比省内地市，普惠小微贷款余额、普惠小微贷款占各项贷款（余额）比重、普惠小微贷款增量、中小微企业信用贷款余额等有一定差距。

（四）数字化发展水平仍需提高

一是数据壁垒、数据孤岛现象仍然存在。由于各部门系统联通不畅、国垂、省垂业务系统尚未完全打通等原因，数据共享仍不充分，业务、系统、数据的壁垒仍然存在，数据资源对构建更加智慧高效的服务与治理模式的潜力尚未被完全激发。二是数据资源开放共享能力仍有待加强。数据质量不高，更新、交换机制不够完善，尚未形成有效数据资产，难以满足多部门及复杂应用数据需求；数据资源应用深度较低，数据未与业务深度关联，公共数据资源开发较为滞后，政务数据与公共数据融合应用不足。

（五）营商人文环境建设较为滞后

肇庆市被称为“养老城市”，城市文化偏保守，存在“小富即安”的心理，缺乏商业思维及创新冒险拼搏的文化底色，营商文化还未得到有效培育。此外，作为“国家历史文化名城”和“全国优秀旅游城市”，肇庆市拥有大量优质文旅资源如包公文化、龙母诞等，其中不乏国家级和省级非物质文化遗产，但仍有相当一部分未得到充分的挖掘、开发、活化与利用，未能加以创造性转化形成城市的当代形象，城市形象年轻化不够；城市公共文化服务供给、公共文化空间建设未能满足谋求经济社会高质量发展所需高质量劳动力的需要。

四、肇庆市优化营商环境的路径

针对肇庆市优化营商环境存在问题，本研究从强化体制机制建设、完善产业闭环生态、提升资源要素保障能力、强化数字赋能及增强文化软实力五方面提出优化建议。

（一）强化体制机制建设，为营商环境改革领航定向

一是加快营商环境地方立法。在充分借鉴先进地区立法工作经验的基础上，结合本地实际，广泛开展立法调研，全面听取多方意见，加快地方立法，将本地区优秀改革经验形成制度化法治化成果，从制度层面系统研究解决本地区营商环境改革的痛点堵点难点问题。二是进一步完善营商环境统筹领导机制。在各领域改革工作推进中用足用好营商环境领导机制，健全完善全链条闭环工作制度，强化对营商环境工作的系统性研究和创新谋划，切实增强改革能动性，全面提升改革合力、统筹力与执行力；加快筹建优化营商环境咨询委员会，广泛凝聚改革力量，为优化营商环境提速加码。

（二）完善产业闭环生态，为企业经营发展培育沃土良田

一是强化招商引资。瞄准“链主”企业上下游，积极开展多种形式的招商引资活动，加快引进一批造血功能强、带动能力足的建链强链补链延链项目，着力构建以龙头项目为引擎、以产业链为核心、以产业集群发挥规模带动效应、产业生态完善优化的高质量发展新局面。完善产业招商巡查督导、一站式代办服务等闭环服务机制，助力产业项目落地投产进入“快车道”。二是加快产业转型升级。通过技术改造、政策奖励等方式支持引导企业增资扩产，推动产业向高端化、智能化、精细化、集约化发展。三是增强科技创新支撑引领作用。大力培育以企业为主体的自主创新体系，加大力度抓好科技型中小企业培育及科技孵化育成载体建设，着力发展高新技术企业和科技领军企业。鼓励产学研深度融合，加强企业研发投入支持力度，强化知识产权创造、运用和保护，提升核心技术攻关和科技成果转化能力。加强高水平科技创新人才队伍培养引进及交流合作，为创新发展提供坚实支撑。

（三）提升资源要素保障能力，助推经济高质量发展

一是着力加强用地要素保障。持续开展产业用地整理提升，盘活低效用地。大力推行工业用地“标准地”出让，助推实现“拿地即开工”。建立健全重大项目全流程监管机制，完善批而未供土地数据库，台账式可视化加强对批而未供和供而未用土地的管理。二是强化多层次人力资源保障。推进产业发展与技能人才培养深度协同融合，深化校企合作，鼓励“订单式”培养和新型学徒制培训，大力发展技工教育及职业技能培训，给予技工教育更多政策倾斜。不断深化人才体制机制改革，大力实施高层次创新创业人才引育工程，做好高校毕业生就业工作，鼓励更多外地毕业生流入肇庆、更多本地毕业生留在肇庆。三是提升融资便利度。加快培育和引导企业上市、挂牌、发债，提升直接融资比重，不断增强利用多层次资本市场拓宽融资渠道的能力。聚焦“主导+特色”产业集群，大力发展产业金融，提供更多多元化金融产品和服务，精准对接产业发展需求。发展普惠金融，完善贷款风险补偿机制，积极发挥应急转贷资金作用，健全政府性融资担保体系，拓展企业融资渠道，为企业提供“菜单式”金融服务，强化政银企对接，为中小微企业融资增信，着力解决中小微企业“融资难”“融资贵”问题。

（四）强化数字赋能，打造营商环境改革新引擎

一是加强数据归集、共享、开放。积极协调国家垂直系统与市级系统联通，不断强化政务数据归集共享及公共数据汇聚整合，构建统一数据湖，完善各类主题和专题数据库。深入开展数据治理，提升数据质量。推动公共数据有序开放，探索公共数据与社会面数据融合应用，加快数据要素市场化改革。二是深化创新应用。推进数字技术与政府服务深度融合，不断深化“一网通办”改革攻坚，为企业群众提供更便捷普惠的政务服务。围绕企业全生命周期，加强营商环境专项数据资源汇聚整合，推动数据向企业赋能、为企业服务。瞄准社会治理新形势新要求，充分发挥信息技术效用，着力推进数据应用建设，推动智慧化治理格局。

（五）增强文化软实力，为营商环境改革释放力量之源

一是大力弘扬营商文化。深入挖掘肇庆市作为岭南文化和广府文化的主要发祥地以及中原文化与岭南文化、中国传统文明与西方文明最早交汇地之一的文化底蕴，以及包公、利玛窦等历史文化名人所蕴含的文化内涵，大力塑造和弘扬以创新文化和法治文化为重要要义的营商文化，讲好肇庆故事，擦亮营商环境改革的文化底色，以生动的营商文化涵养优质营商环境。二是打造青年友好型城市。充分利用肇庆市丰富的自然资源、非物质文化遗产资源以及美食文化，瞄准年轻人喜闻乐见的健身休闲、创意市集、创业作坊等文化形式，打造充满创意气息与市井韵味的活力之城，塑造更具青春感和人文感的当代文化形象，吸引更多年轻人进入肇庆就业创业。三是增加城市公共文化供给。积极拓展城市公共文化空间，采取文艺文化活动进楼宇、进企业、进园区等形式，盘活整合文化产业资源，推动公共文化服务量质齐升，提升肇庆市整体吸引力和竞争力。