锦州市水利工程建设质量安全监督工作存在问题与对策

王 凡

(锦州市水利事务服务中心，辽宁 锦州 121000)

0 引 言

水利工程建设质量与广大群众的生命财产安全及水利工程使用寿命直接相关，强化质量监督对充分发挥水利工程效益具有重要意义[1]。2018年以来，辽宁省水利事业迈入了全新的发展时期，工程质量监管机构和管理体系日趋完善，工程建设质量、监督能力、执行力度明显挣钱。然而，水利工程规模的持续扩大对施工技术提出了更高的要求，这也进一步增大了工程监督难度，许多新产品、新技术、新工艺和新管理模式的投入应用，要求质量监督具有提前预制预判、及时动作的能力[2-3]。目前，与全国和辽宁省平均水平相比锦州市水利工程质量监督总体处于中下水平，需要解决的问题仍然很多。

1 锦州市水利工程质量监督情况

工程质量终身责任制的实施，明确规定了工程建设过程中质量检测、施工、勘察设计、监理、项目法人的职责；相关法律法规明确了违反后的处罚办法，质量终身制承诺书的签订更加明确了项目负责人的职责，促使各单位负责人严格把控工程质量。

1.1 质量考核工作高质量推进

在工程建设的各个环节严格落实质量管理制度，对所有的项目建设参与者开展质量考核，形成紧迫感和压力，考核成绩及时发布，切实发挥质量考核的激励和促进作用，强化水利建设质量管理和各参建方的质量管控职责，确保质量责任的全面落实，逐渐形成了较好的质量管控习惯。

1.2 质量管理宣传力度不断加强

随着全省“水利管理年”活动的开展以及水利工程建设与管理的均衡发展，全省取得了“工程质量与工程建设齐抓共管、发展质量提高、管理水平提升”的实效。此外，水利厅表彰了在水利工程质量管理过程中表现优秀的单位，大大提升了相关单位的信息，逐步形成了良好的氛围[4]。

1.3 监督机制不断完善

锦州市已建立市级和县(区)级质量监督机构，配备了兼职和专职质量监督员，并且90%以上拥有中级及以上职称，这切实保障了质量监督工作的顺利开展。

1.4 稽察作用有效发挥

近年来，对锦州市各类水利工程水利部和辽宁省每年都会派出稽察队伍开展稽察，专家小组对工程管理违规行为、质量缺陷等严格按照监督检查办法提出具体的整改要求。因此，稽查能使质量监督人员、质量管理人员对问题发现、认定、分析、责任追究及质量监督“查、改、认、罚”等工作环节有了新的理解和认识。

1.5 监督工作贯彻落实

①根据锦州市实际情况，以制度为标杆对质量监督有关规定及时修编，确保质量监督工作能够有的放矢地开展；②开工前项目法人必须依据相关规定及时申办质量监督手续，保证监督工作规范化；③在质量监督手续办理时，各级质量监督结构要认真核查“项目负责人书面承诺书和质量终身责任法定代表人授权书”，认真执行质量终身责任制以及水利工程质量核定(备)制度。

1.6 质量监督更加规范

①贯彻执行第一次监督会议制度，质量监督机构在第一次会议上以文件形式向所有参建单位告知质量监督工作计划，包括奖惩、程序、职责、内容、监督人员等。②坚持“双随机一公开”、“四不两直”的监督检查方式，盯住关键事、关键人，紧盯关键岗位、技术、部位、环节，实行问题闭环处理制。③坚持实体质量和质量管理制度体系并重的监督方式，以关键岗位履职情况、人员单位情况、建立健全及落实质量管理各项制度情况为重点，严把出口、入口质量管理关，发现问题时及时提出有效的解决措施。

1.7 注重检测成果的应用

采用先进的质量检测手段强化过程监督检查，对工程实体质量、金属结构安全、中间产品、原材料质量采取项目法人委托检测、监理单位平行检测、施工单位自检的方式，通过对项目法人、施工、监理等单位检测结果的横向或纵向对比，切实保障检测成果的可靠性。针对在建水利项目，监督机构采取抽检的方式随机抽取项目检测，对各参建单位贯彻落实管理职责发挥督促和震慑作用。

2 水利工程质量监督工作存在的问题

新时代水利工程的大规模建设，对质量监督工作要求也越来越高，在不断探索质量监督新方法、推进监督管理成效时也遇到了许多亟待解决的问题。

2.1 质量监督工作行政执法属性不强

由于部分水行政主管部门认为质量监督机构就是参建单位，监督机构很少对发现的违规行为进行处罚，从而导致执法与现场检查的脱节。所以，必须回归行政职能才能真正树立起质量监督工作的权威性。在水利工程项目建设过程中，部门分管领导有可能既是工程项目法人的分管领导，也可能同时是质量安全监督机构负责人的分管领导，这样有可能形成下级监督上级、站长监督局长的现象，产生行政护短、监督揭短的矛盾。有可能没有处理好施工进度、安全与质量的关系，有的建设项目也将会存在“护短”的情况，致使质量监督工作陷入被动。对于各参建单位的质量行为，水行政主管部门实施监督，只有回归质量监督工作的行政属性才能对水利建设市场形成震慑，加强违法违规行为的行政处罚以促进水利市场有序、良性、健康发展[5]。

2.2 水利工程建设市场监管难度较大

1)锦州市个别地区存在从其它部门临时抽调组建项目法人的情况，这远远达不到项目法人应承担首要责任的目标要求。尤其是“简政放权”以来，有的县(市、区)级部门将中小型建设项目下放给乡镇政府，由于缺少专业的技术人员和必要的管理设备，加之其管理经验少、管控能力偏低，难以有效管控现场施工质量，未能在萌芽期就遏制住问题，施工过程中质量问题频发。

2)市场准入要求低。工程招标投标与参建单位质量行为、现场安全生产、工程实体质量无直接挂钩，水利工程招投标环节存在不诚信现象，加大了建设质量监督难度。参建单位安全生产和质量管理机构组建还不够规范或不够健全，专职安全管理和质量管理人员未落实，加之专业技术人员不稳定等问题增大了施工现场质量管理难度。由于各参建单位要追求最大化的利润，对质量管理资金投入不足。对于工程监理和设计取费部分项目法人不合理压价或投入偏低，导致监理人员履职能力不一、现场履职不到位、前期设计工作深度不够等一系列问题，监理仅仅作为一项基本建设程序而无法真正发挥相应的作用。

3)尚未形成优胜劣汰的良性机制。水利建设市场违法成本低，尚未形成常态化执法，“宽进宽出”的现实既不利于工程质量的管控，更不利于市场自身的有序良性发展和健康培育。

2.3 基层质量监督检查方式比较单一

质量监督机构缺乏权威性和执法属性，但实际工作中却责任重大，日常监管过程中处于被动地位。由于缺少吸引力，专业技术人员大多不愿到质量监督岗，这极大地限制了监督管理队伍的建设和发展，有的地区即使成立了监督机构也缺少专业的管理人才。质量监督工作涉及安全、质量、检测、电气、地质、机电、金属结构、施工、建筑等多个专业，覆盖范围广且专业技术性强，判定适量问题时难度大，加之质量监督从业人员专业知识少、工作经验不足，无法做到面面俱到[6]。目前，监管工作方式单一，限于制度、经费等诸多因素仅仅依靠监督人员定期巡查，无法聘请技术专家开展专项检查、购买服务和采用质量监督抽查等方式，对于有效开展质量监督工作造成影响。

3 加强水利工程质量监督的对策

3.1 强化建设质量主体责任落实

针对当前质量监督履职管理能力不足、建设主体形式单一等突出问题，贯彻落实建设单位首要责任。加快完善和推进工程总承包管理模式，进一步明确总承包的质量责任和义务，规范其组织机构、工作权限以及以及总承包管理行为。实行工程质量公示制和终身责任承诺制，建立信息档案，监督检查责任制实施情况，强化各参建单位责任的落实[7]。

3.2 强化质量监督行政执法属性

①厘清适量监督事权，遵循主管权限属地管理原则混分水利项目质量监督事权，贯彻落实质量属地监管责任。同时，全面检查工程质量监管职责落实情况，强化水行政主管部门上级对下级的管理。②深化质量监督体制机制改革，强化水行政监督职能属性和质量监督工作定位，理顺监督任务内容和主要职责，加快质量监督管理机构的修改和完善，优化质量监督工作方式方法以更好地适应新时代水利建设管理要求[8]。

3.3 强化建设质量管理基础工作

①紧紧围绕“放管服”改革和新时代质量工作的新要求，加快质量管理制度的修改完善，如水利项目验收管理、质量监督管理、质量管理等修改，以明确的管理工作体制机制更好地适应改革发展需求，保证质量监督工作的顺利开展[9]。②逐步推行分析报告制，加快建立完善的评价体系，及时开展质量评价并发布分析报告。③以“智慧水利”为依托推进水利信息化建设，切实提升信用管理、突发事件应对、质量风险预警、动态监管、信息共享的效能。④积极推进标准化质量管理工作，依据工程建设标准和相关法律法规，对工程实体质量控制和各参建主体的质量行为实行标准化、全过程管理，培育从开工到验收备案标准化管理示范工程，切实保障工程监督质量的全面提升[10]。

3.4 深化水利建设市场专项治理

①严把市场准入关、严格市场准入机制。对水利建设行为及其市场主体，加大行政监督检查力度和违规行为处罚力度，加快行政监督检查“一公开双随机”方式的全面推行。②严厉打击水利工程建设违法分包、非法转包行为，进一步规范招投标行为。③切实开展“挂证”等行为的专项整治，彻底转变水利工程建设“人证分离”的局面，为市场主体回归提供保障。④完善诚信约束激励机制，培育崇尚诚信的市场氛围加快形成规范的长效机制。

4 结 语

与普通工程项目相比水利工程施工质量控制要求更为严格，因此必须高度重视质量监督工作，创新监督理念，强化监管意识，全面落实质量监督责任。从发挥质量监督机构职能、明确项目负责人、提高监督管理水平、完善设计服务等角度完善质量监督体系，为实现水利工程建设质量的整体提升提供可靠保障。