政府购买教育培训服务的模式与机制创新研究

张冶红 李 鸽

（1.浙江工商职业技术学院，浙江 宁波 315012；2.宁波大学教师教育学院，浙江 宁波 315000）

政府购买教育培训服务在政府的公共服务购买中占据了重要地位。我国的政府购买公共服务自二十世纪九十年代开始起步，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要推广政府购买服务，加大政府购买公共服务力度。现在社会对教育培训的需求日渐增多，更希望提高教育培训的质量，因此，相关政府部门也陆续推出了支持、引导教育培训服务购买的相关政策，通过将市场机制引入教育服务中，在各教育培训主体间形成压力，提高各主体的活力和积极性，增加各主体间的互动性，促进政府在教育培训事业上由决策者向引导者转变。

1 政府购买教育培训服务的模式分析

自二十世纪九十年代开始我国开始进行政府购买教育培训服务，不断探索购买教育培训服务的形式和模式，以优化服务公众教育的水平和质量，并已形成合同外包、定向委托、直接资助和项目申请等四种模式。

1.1 合同外包

合同外包是目前我国政府购买教育培训服务采用较多的一种形式，主要是通过把市场机制引入教育培训服务中，打破教育培训服务领域的政府垄断局面，促进政府在教育培训服务领域的职能转变。它一般是通过签订合同的方式将部分教育培训服务委托给市场或社会培训机构，政府再向市场主体或社会组织购买教育培训服务提供给社会大众的输送方式[1]。以往以政府为主要“掌舵者”的单一治理模式下，教育培训服务供给成本较高，效率较低。合同外包机制的引入可以协调政府生产与供给的矛盾，使政府由教育培训服务的生产者和提供者转变为引入者和提供者。通过引入各类教育培训服务主体和机构参与培训服务供给的过程，刺激各主体展开竞争与合作，优化教育培训服务的质量。

1.2 定向委托

定向委托购买是指在某一些特定条件下，开展教育培训的部门和机构按照既定程序，把需要进行政府购买的特定教育培训服务项目指定给特定市场主体或社会培训机构负责的一种购买方式。现阶段由于教育培训内容比较特殊，而有资质开展教育培训的社会组织相对不足，这使得政府购买教育培训服务的选择范围较小，一般会采用定向委托的方式，在委托过程中以定向购买的方式，根据“感性认知”直接确定[2]。2020年山东省政府出台的《山东省政府购买服务竞争性评审和定向委托方式管理办法》中定向委托的基本程序就是：制定文件—发邀请函—编制响应文件—开展协商谈判—发布公告—签订合同[3]。

1.3 直接资助

直接资助指政府作为教育培训服务的购买方，给承担教育培训服务的机构一定的资助，资助的形式既有资金资助、场地资助、实物资助，也有税收优惠政策扶持。在直接资助模式下经常采用的是人才补贴形式，包括对参与提供教育培训服务的企业实行补贴、税收减免政策等，以及对接受教育培训服务的毕业生顺利在当地某产业就业，对学校给予一定的生均补贴等[4]。

1.4 项目申请

项目申请指政府按需购买的教育培训服务项目公开向社会培训机构招投标，中标者以质取胜、按照要求提供相应的教育培训服务，政府进行付费购买的一种形式。其中的招投标环节是一种典型的项目化运作形式。目前由于社会培训组织发展较快、竞争较激烈，这种方式已开始普及，在近年来人社系统的职业技能提升行动类的项目制培训申请中比较多见。

2 政府购买教育培训服务的影响因素和存在问题分析

政府购买教育培训服务是公共财政支出的关键环节之一，也是公众较为关心的问题。在开展过程中，有成绩但也不能否认还存在一些问题，仍要继续探索、完善。

2.1 改革动因问题分析

高水平的教育培训服务需要高水平的社会培训组织支撑，高水平的社会培训组织必须具备较高的规模和实力。我国社会培训组织发展水平较前几年有一定的提升，但总体水平偏弱，社会培训市场难以形成规模。所以，政府部门在选择某个社会培训组织作为教育培训服务的承接者时，要对其现有资质条件进行把关和审核。但是，我国的社会培训组织在一定程度上或多或少都存在一些不足，影响到了政府购买教育培训服务的效果和购买服务的质量，急需改革：

一是社会培训机构的良性、健康发展缺乏法律法规保障，政府购买教育培训服务过程中容易出现效率低、质量难以保证和不公平、不透明的现象。现有的法律法规较少涉及到这方面，这就导致有相当一部分教育培训服务购买变味成非制度化合作。反之，也因缺乏权威、全面面向整个社会培训组织的法律法规的规范、指导和保障，培训组织的健康有序发展进程比较缓慢。

二是我国部分社会培训组织管理能力低下，需加大改革与建设力度。相比国外，我国的社会培训组织起步较晚，缺乏有效管理，很多时候是各自探索发展经验，管理能力有限，满足不了公众对教育服务的各种需求。而在社会培训组织内部也多多少少存在些问题，如管理规范问题、运行效率问题、对公众需求不够敏感等，都需要通过完善制度和管理来解决。

三是除一些高校、中职学校外，普通社会培训机构从业人员结构不够合理，优秀人才缺口较大，需求大于供给，影响到教育培训服务的供给环境。具体表现为部分从业人员专业知识欠缺，专职人员占总人数的比重较低，而工作人员的学历、年龄结构和专业对口结构均不合理。

2.2 区域分布问题分析

目前我国政府向社会培训组织购买教育培训服务尚处于起步阶段，公众对政府购买教育培训服务的相关内容了解较少，认识不够，大多还倾向于视政府为“一揽子”包揽问题的首要承担者，认为教育培训服务的全部过程都需要政府的参与，还未形成教育培训服务的生产者和管理者是可以分开的观念。在政府职能转换的背景下，虽然政府在改变自身职能上努力迈进，但由于惯性思维，社会培训组织面对问题仍习惯于推责于政府。所以要更好地保障政府购买教育培训服务的良性发展，要做好面向公众的宣传工作，使其了解购买教育培训服务的原因、途径和收效等。

由于公众对政府购买教育培训服务的认识不足而导致的政府购买教育培训活动效果不佳，表现在购买的规模和内容上带有局限性，区域分布不平衡，实施过程中不够顺畅。首先是政府财政购买教育培训服务的规模较小，难以提供完整的服务流程。从地区来看，无论是中西部教育水平发展较慢地区，还是东部教育水平发展较快地区，现阶段还未有大规模政府向社会培训组织购买教育培训服务的案例，购买教育培训服务规模相对较小，偏向于基础性的内容。其次是政府购买教育培训服务内容相对单一，购买的方式、范围均有限，在已经购买并投入使用的案例中仍然以居家养老等管理类服务为主，在教育培训、文化服务上的购买和投入案例还不多见，尚未形成购买教育培训服务区域内良性循环规模的情况。

2.3 运作机制问题分析

对企业或公民的教育培训服务需求进行全面分析是政府购买教育培训服务的必要准备环节，也就是说政府要清楚地了解企业或公民目前最需要的教育培训服务是什么，需要哪些具体内容。而这项工作很多时候进行得不够到位，部分地方政府根本不了解民众的培训需求，甚至直接将需求分析工作直接交由社会培训组织去完成，严重影响政府购买教育培训服务的直接实施效果。

同时，由于购买教育培训服务时间较短，相关经验匮乏，出现了教育培训服务定价难和评估难两大问题。相关部门尚未完全掌握对教育培训服务的科学、准确、全面的评估方法，也不具备对购买教育培训服务亦或是所有的公共服务进行科学合理定价的能力。教育培训服务大多是面向学生，其产生的社会效益具有特殊性，这就给相关部门对购买服务的合理、公平定价和评估带来了较大难度，因为对购买的社会公共服务评估通常从效率和效果两方面进行。公共财政资金的购买，让尽可能多的人群受益，获得了尽可能大的收益即是获得了较高的购买效率，也就使财政资金发挥了最大作用。公众对财政购买的公共服务的支持和满意程度是购买效果的主要体现，公众满意了，政府就可以在此基础上不断优化购买公共服务的内容和方式。但实际上，往往很难科学、有效地评价政府购买公共服务的效率和效果，相应的独立第三方评估机构也不多。

2.4 监督机制问题分析

健全的监督机制是顺利实施购买教育培训服务的保障。目前我国购买教育培训服务的监督力度比以往几年有所提升，但仍存在总体监管不到位、监督机制不健全的问题。一是相关部门在购买教育培训服务过程中既是购买者，又是监管者。这使得多重角色下的相关部门既有审批权、监督权又有价格制定等权利，极易产生权利结构不平衡所导致的购买效率低下问题。而若相关部门与社会培训组织之间存在利益关系，那么就更难以真正实现全面、公平的监督。监管不到位所带来一系列问题，容易带来低质低效的培训服务，也易使公众满意度下降，影响政府公信力。二是由于缺乏相关实践经验，目前的购买教育培训服务仍处于探索阶段，在实践中，也很少像国外发达国家一样引入第三方机构对购买服务活动进行监督，而即便有独立的第三方监督机构，也由于我国传统的人情社会影响，监督的公平公正难以完全贯彻落实。

3 推进政府购买教育培训服务的机制改进与制度构建

3.1 改进和创新责任机制

要明确政府在教育培训服务中的角色和职责，明晰其规则的制定者、产品的购买者和体系的干预者等身份地位，清楚其职责是落实对相关政策的制定和研讨以及对社会组合所提供的教育培训服务全过程进行及时的指导与干预。其中，政府应与社会培训组织进行充分的互动与协调，既不能“一刀切”，也不能完全放任不管，交给市场处理。因此，在“简政放权”和“清新型”的大环境下，政府一方面要创造良好的行政环境和市场氛围，树立购买教育培训服务的理念；另一方面也要充分发挥自身的职能与作用，真正把服务责任落到实处，结合市场经济社会发展需要和企业或公民的实际培训需求，切实开展培训需求调研，提出符合实际的培训项目，再面向社会培训组织进行招标采购。要进一步推进现有的教育培训制度，在实施过程中做到精准且及时的干预和指导。这不仅可以降低政府工作的成本和时间，而且更可以高效推动社会机构的培训服务质量与运作能力。

3.2 改进和创新协作机制

“政府购买教育培训合同与一般的民事合同不同，它是以公共服务作为合同履行标的，直接关系到行政相对人的利益，这就决定了政府购买合同不能主要通过事后救济的方式来追究不履行合同或者履行合同瑕疵等责任问题。”[5]因而，在政府购买教育培训服务契约或协议的方面，最为核心的两个环节是“契约”和“教育培训服务”。所谓“契约”就是要明确双方主体的权利和责任，更是作为先导或者约定来对政府和社会培训组织这两个主体进行制约，从而有助于规避购买风险，落实各方责任，并保障政府和社会教育主体的各方利益诉求，完善教育培训市场。而“教育培训服务”则要求政府不仅在前期的合同里妥善规定双方的义务和权利，更要在实施过程中充分发挥政府职能的监督性。这里的监督一方面包括社会培训组织的权利，比如项目资金的到位情况，社会培训组织反馈申诉途径的流畅、各部门的配合情况以及培训市场环境的完善。另一方面也要监督社会培训组织应尽的责任，通过多种形式的调查取访等方式，充分监督和指导社会培训组织在进行教育培训服务中所面临的问题。

3.3 改进和创新评估机制

在教育培训服务的评估机制中，需要政府、第三方评估中介机构以及社会教育培训组织等三个主要责任主体协同合作，最终达到及时、精准改进和发展社会教育培训服务行业的目标。就政府来说，要切实发挥监督和保障作用，完善对第三方评估中介的监督，更要进行自我监督和评估，在其购买培训资金的使用情况、政策的适用性和落实情况等方面积极进行自我检测。这不仅可以提高民众对政府的政策的信任，也可以充分降低政府的干预成本。而第三方评估机构作为直接接触社会教育培训组织的评估主体，也应不断创新和改进自己的评估能力，其中最核心的是检测和总结。也就是说要完善和提升对社会各类教育培训行业的“教学能力”、“运营规范度”、“师资真实性”等方面的检测能力，进而不断归类各种行业“问题”，总结优秀社会教育培训组织的办学经验，为政府和其他社会教育培训组织提供经验和依据，并提供灵活且准确的评估指标[6]。这样，身为第三方主体的评估中介才能真正实现与政府和社会沟通，提升自己的科学性和权威性。就社会教育培训组织而言，更应该强化对自我教学的评估，要对学生的满意情况、教师的教学规范等方面做出自己的评估。应该说，要形成一个完善的教育培训评估体系，这三方主体的自我提升与良性互动都是必不可少的。

3.4 改进和创新激励机制

政府应允许社会上所有的教育培训服务架构加入到购买教育培训服务当中。一个良性而充满活力的教育培训市场离不开竞争的激励，政府应在政策上积极鼓励和支持民营教育培训机构，在师资和教学基础设施等“软”“硬”的层面上充分给予支持与保障，从而发挥教育培训市场的竞争性，提升社会的教育水平。政府部门应当将社会上的教育培训机构的师资人员信息存入数据库[7]，且支持社会教育培训机构以优厚的待遇吸引优秀师资。政府也应在政策和资金上对民营教育培训机构的教师提供必要的帮助与补贴，从而有效缓解社会教育培训机构的优秀教师匮乏问题，也可以侧面解决社会教育培训机构的“虚假师资”等乱象。

3.5 改进和创新督查机制

正如上文所述，教育监督的机制离不开政府、第三方评估机构和社会教育培训机构本身。另外，受教育者本身是一个更具主动性的主体。作为直接的利益相关人，他们的反馈和监督在某种程度上来说是举足轻重的。政府应为他们设立开放而畅通的监督与举报路径，同时积极开展公益教育培训活动，提升民众对教育的认识水平。教育的出发点和终点都是大众，唯有提升大众正确的教育意识和维权监督方式，才能从根本上提高社会教育水平，完善教育培训市场，推动“学习型”社会的建设。监督和评估不可分离，要将政府—第三方—社会教育培训机构—公众四者紧密结合起来，创新更全面和完善的监督体系，并且采取灵活的办法保障四个监督主体协同高效运作，以形成符合市场体系、适应时代发展的监督机制。