关于完善碳交易市场运行机制，加快推进上海国际碳金融中心建设的建议

文/郑宏，伍爱群，韩佳

建立全国碳排放权交易市场是以市场机制推动“双碳”目标实现的重要制度创新，也是上海建立国际碳金融中心的关键举措。自2021年7月16日正式启动以来，碳市场覆盖范围逐步扩大，碳配额交易量逐渐扩大，交易产品不断丰富，总体平稳发展。但同时也存在交易主体有限、交易产品单一以及运行机制尚未完善三方面不足。对此，本文提出四方面建议：一是完善制度设计，加强部门职责分工和协同能力；二是降低纳管企业门槛，逐步扩大市场交易主体范围；三是依托长三角一体化发展国家战略，推动长三角碳普惠联动；四是丰富碳市场产品体系，适时上线碳期货等标准化衍生品。

人类在生产和生活中消耗了大量化石能源，同时会排放出大量的二氧化碳。二氧化碳作为温室气体的重要组成部分，是导致全球气候变暖的重要因素。为应对全球气候变暖问题，世界各国都采取积极行动减少温室气体排放，以减少对环境的影响、实现绿色发展和可持续发展的目标。1992年5月22日联合国政府间谈判委员会就气候变化问题达成《联合国气候变化框架公约》(United Nations Framework Convention on Climate Change，简称《公约》），于1992年6月4日在巴西里约热内卢举行的联合国环发大会（地球首脑会议）上通过，并于1997年12月在日本京都通过了公约的第一个附件《京都议定书》（简称《议定书》）。《议定书》通过建立市场机制促进温室气体减排，提出了“碳排放交易”。在碳排放交易体系下，二氧化碳排放权成为一种商品，企业通过免费或拍卖的方式获得若干碳排放配额（即：一级市场，一份碳排放配额代表了在国家或者工业设施减排目标下被允许排放的一吨碳当量），并可以依据企业自身的情况在市场上进行买卖（即：二级市场）。

2005年2月16日，《京都议定书》正式生效，这是人类历史上首次以法规的形式限制温室气体排放，碳排放权的商品属性正式确立。目前，欧盟、美国、新西兰、韩国等地都建立了国家或地区性的碳排放权交易市场，在推动减少碳排放中发挥了重要作用。

一、国际碳排放交易市场发展现状

随着全球范围内减少碳排放行动的不断推进，各国（经济体）根据自身发展阶段和发展需求，建立了适合各自特点的碳排放权交易体系。总体来说，当前国际上的碳排放权交易模式主要有两大类，即：强制交易市场和自愿交易市场。

强制交易市场主要是指由国家制定政策，明确划定区域内温室气体的排放总量，根据企业的不同情况确定各企业的具体排放量。

自愿交易市场主要指企业为实现自身清洁发展的目标，相互约定温室气体排放量，并通过配额交易调节余缺。

全球范围内的碳排放交易市场的发展迅速，在不同国家（区域）形成了具有代表性的几个大规模碳排放交易市场，主要包括欧盟、美国、韩国和新西兰等。

（1）欧盟排放交易体系（EU-ETS）。它是世界第一个主要的、也是目前规模最大的碳排放交易市场。作为典型的强制碳排放交易市场，EU-ETS是国际上最为成熟的碳排放交易市场，覆盖了27个成员国和3个非欧盟国家。EU-ETS采用总量交易模式（Cap&Trade），由欧盟委员会统一为各国设置排放配额总量，各国依据欧盟规则向纳入减排计划的企业分配一定数量的排放许可权（EUA），当企业实际产生的二氧化碳排放量超过配额时，企业可通过交易购买需要的配额。由于各国实际情况存在差别，欧盟在保证总体减排目标的情况下，允许各国因地制宜进行分权化治理。EU-ETS规定的配额及其衍生品大部分交易都在欧洲能源交易所（EEX）以及洲际交易所（ICE）进行，此外，德国莱比锡交易所、伦敦ECX交易所、巴黎BkixNex交易所、维也纳交易所也为碳排放交易提供平台。

（2）芝加哥气候交易体系与区域温室气体减排行动（RGGI）。美国虽然宣布退出了《京都议定书》和《巴黎协议》，但为了解决其国内的碳排放问题，形成了以芝加哥气候交易体系与区域温室气体减排行动（RGGI）为主的碳排放交易市场。芝加哥气候交易所成立于2003年，是全球第一个具有法律约束力、基于国际规则的温室气体排放登记、减排和交易平台，是全球第一个自愿性温室气体减排交易系统，采取会员制运营方案，各会员自愿参与。通过该交易平台，会员可以对可持续发展和温室气体减排做出更系统的规划，及早采取适合的减排和认购补偿行动，以及定期测量排放量、了解碳交易市场走向、有选择地采用各种减排技术和缓解措施等。

区域温室气体减排行动（RGGI）是美国第一个强制性的、基于市场手段的减少温室气体排放的区域性行动，由美国纽约州前州长乔治·帕塔基于2003年4 月创立。经过能源行业代表、非政府组织和其他人员（技术专家等）五年多的计划、建模和咨询，建成了这个旨在以最低成本减少二氧化碳排放量、同时能鼓励清洁能源发展的区域行动计划。该计划期望在不显著影响能服价格的前提下降低温室气体排放，并于2009年1月1日正式实施。RGGI仅覆盖了美国10个州，体系规模较小，单纯管制火力发电行业。

此外，还有韩国和新西兰的碳排放交易市场。韩国碳排放权交易市场（K-ETS）于2015年1月正式启动，是东亚地区第一个启动的国家碳排放交易市场。韩国碳市场的体量仅次于欧盟碳市场（EU ETS），是目前世界第二大国家级碳市场。韩国碳市场主要覆盖了钢铁、水泥、石油化工、炼油、能源、建筑、废弃物处理和航空业等8大行业。

新西兰碳排放交易体系（NZ- ETS）自2008年正式启动，《气候变化应对法（排放交易）2008年修正案》正式确定了碳市场的基本法律框架。该体系采取强制与自愿双轨并行的模式，能够通过相应条款实现与其他国家、区域碳排放交易体系的连接。NZETS覆盖的行业从林业逐步拓展至化石燃料业、能源业、加工业等，在全球碳市场中覆盖的行业最为全面，定位是覆盖新西兰经济体中的全部生产部门。

二、我国碳排放交易市场发展现状

实现碳达峰、碳中和是以习近平同志为核心的党中央作出重大战略决策，是中国高质量发展的内在要求，也是中国对国际社会的庄严承诺。中国从2011年开始就在北京、上海、广东、湖北等7个省市开展了碳排放权交易试点。总体上，全国碳排放市场体系建设可分为三个阶段：首先是参与国际碳交易体系，其次是开展国内区域试点，进而推进全国碳排放市场体系建设。

2012年9月11日，广东碳排放交易所率先启动，控排企业涉及电力行业、水泥、钢铁、陶瓷、石化、纺织、有色、塑料、造纸九大高耗能行业共827家企业。2013年6月18日，深圳碳排放权交易所启动，深圳市有635家工业企业和200家大型公共建筑纳入碳排放权交易试点。2013年11月26日，上海碳排放试点交易正式启动，钢铁、化工、宾馆等191家企业参与交易。2013年11月28日，北京碳排放权交易市场正式启动，北京市强制纳入碳排放交易的履约企业400多家。2013年12月26日，天津排放权交易所启动碳排放权交易，钢铁、化工、电力热力、石化、油气开采等5个行业的114家企业（单位）纳入初期试点范围。2014年权的交易，湖北碳排放权交易中心负责全国碳排放权的注册登记。全国碳市场交易以配额(CEA）交易为主，鉴于发电行业二氧化碳排放量较大、管理制度相对健全、数据基础较好，因此将发电行业作为首个纳入全国碳市场的行业。纳入重点排放企业2162家，覆盖46亿吨二氧化碳排放量，是全球规模最大的碳市场。未来，全国碳市场范围将逐步扩大，覆盖发电、石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸和国内民用航空等行业。目前我国的八个交易平台在试点过程中积累了丰富的交易管理经验，形成了较为完善的体制机制和交易系统。4月2日，湖北碳排放权交易所启动，共有涉及电力、热力、钢铁等12个行业的138家企业纳入碳排放配额管理。2014年6月19日，重庆碳排放权交易所启动，确定了254家年碳排放超过2万吨二氧化碳的工业企业进行试点交易，配额总量约1.3万吨。2016年12月22日，福建省碳排放权交易启动，初期试点企业涵盖电力、石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空、陶瓷9个行业，共计277家。试点市场覆盖了电力、钢铁、水泥等20多个行业近3000家重点排放单位，到今年6月，试点省市碳市场累计配额成交量达4.8亿吨二氧化碳当量，成交额约114亿元。

2021年7月16日，全国碳排放权交易市场开市交易。上海环境能源交易所负责全国碳排放

表1 我国碳排放交易试点推进情况

三、上海碳市场交易发展现状和特点

上海环境能源交易所作为全国碳排放权交易市场，是以市场机制推动温室气体减排的重大制度创新，为引导资源更多投向低碳发展领域提供了有效路径，对上海促进经济社会全面绿色转型、加快推进国际碳金融中心建设以及推动三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展都将发挥重要作用。上海碳市场上线交易9个多月来，总体运行平稳，是国内唯一连续三年100%履约的试点碳市场，并且正在探索碳排放远期产品。

2013年11月，上海率先启动碳排放权交易试点工作。2021年7月16日，全国碳排放权交易市场正式在上海启动上线交易。截至2022年3月22日，共上线运行165个交易日，每个交易日均有成交，共有 1100 余家重点排放单位参与交易，碳配额总成交量1.89亿吨，累计成交额82.00亿元，成交均价约43.41元/吨。上海碳市场交易主要呈现以下特点：

1、市场覆盖范围广、市场主体类型相对丰富。目前，上海碳市场的主要业务涵盖碳排放权交易、中国核证自愿减排量交易、碳排放远期产品交易、碳金融和碳咨询服务等。上海碳市场纳管企业范围从2013年的钢铁、电力、化工、建材、纺织、航空等高污染、高排放的重点行业起步，到2016年逐步扩大到27个行业310多家重点排放企业，市场覆盖范围占本市碳排放量的70%以上。此外，上海碳市场还吸引了500余家机构投资者参与，机构投资者交易量占总成交量的80%左右。

（2）碳配额总成交量不断扩大，各项指标在全国排名前列。自2013年上线运行以来，上海碳市场运行平稳有序，交易规范透明，是全国唯一的在八个履约年度均实现100%履约的试点市场。上海的国家核证自愿减排量（CCER）成交量约占全国总成交量的40%，稳居全国第一，单日最高成交量突破 300万吨，单日最高成交金额突破1.1亿元。

（3）交易产品不断增加，碳金融业务有所突破。随着碳市场现货市场的平稳发展，上海碳市场依托国际金融中心优势，积极拓展与金融机构的合作，加快推动碳金融发展，为服务实体经济发展和绿色转型发挥了重要的支持作用。上海碳市场的交易产品从2013年起步时单一的上海碳排放配额（SHEA）到2014年开放国家核证自愿减排量（CCER）交易，2015年推出基于碳配额及CCER的借碳和回购业务，2017年与上海清算所共同推出全国首个、也是唯一一个标准化碳配额远期产品，2018年推出碳质押、信托等服务。

（4）不断完善碳交易的配套制度体系和管理体系。上海碳市场持续完善配套制度体系，推动出台《碳排放权交易管理暂行条例》，进一步完善碳交易的技术法规、标准和规则。上海环境能源交易所研究出台《碳管理体系要求及使用指南》团体标准，进一步完善碳管理体系标准，规范提升碳管理技术服务能力，拓展碳管理体系服务范围，培养专业碳管理人才，提升服务企业低碳生产与低碳运营的能力水平。积极构建长三角碳管理生态圈，支持宜兴、常州、台州、蚌埠等地方碳管理服务中心建设，服务全国碳市场高质量发展。

四、上海碳交易市场存在的主要问题

上海碳市场上线交易以来，在碳金融领域开展了一系列探索创新、取得了重要成果，但同时也存在交易主体有限、交易产品单一、交易活跃度不足以及市场运行机制有待进一步完善等问题，主要体现在以下方面：

1、交易主体数量相对较少，多元化程度有待提高。丰富多元的交易主体，将使交易目标更加多样化，有利于提升碳市场流动性、保持碳价相对稳定。目前，上海碳市场交易主体主要为纳管企业、集团化的碳资产管理公司及各类机构投资者，上线以来只有1100余家重点排放单位参与交易，参与交易的企业主要集中在工业领域，其他类型的高耗能企事业单位尚未纳入，交易主体的数量和多元化不足。在金融机构方面，上海碳市场目前仅有7家券商和信托机构参与。由于券商等金融机构参与碳市场投资业务需得到金融监管部门批准，目前监管部门仅向2家券商发放牌照，其他大量金融机构受到金融监管准入门槛的限制而无法参与，一定程度上影响了碳市场的活跃度。

2、交易产品种类较为单一，碳金融业务创新不足。目前，上海碳市场以碳现货交易为主，虽然推出了借碳、碳回购、碳远期等碳交易工具和衍生品及碳基金、碳质押、碳信托等金融工具，但由于上位法尚未出台，加之碳排放权本身的资产属性不明确，企业和金融机构开展业务较为谨慎，碳金融业务的规模化和市场化程度有待提高。其次，碳期货作为最核心的碳交易工具，在除我国之外的全球主要碳市场中，都是交易量最大、流动性最强的碳交易品种。然而，我国证监会出于风险控制等方面的考虑，暂未批准开展碳期货、碳期权等碳市场标准化衍生品相关业务，碳金融市场产品体系有待进一步丰富和完善。

3、法律法规不够健全，运行机制有待完善。目前，上海已初步探索形成从市政府、主管部门到交易所的一整套自上而下较为完整的碳排放制度及管理体系。但由于国家层面的碳交易立法相对滞后，且碳资产的法律属性和金融属性的确定较为复杂，导致企业重视程度不足、金融产品开发难度大、金融机构参与意愿不强的局面，对交易市场的各类制度和运行机制的建立完善产生较大影响。

五、加快推进上海碳交易市场发展的对策建议

为加快上海碳市场发展，要着力完善碳交易市场运行机制，在扩大碳市场覆盖范围的基础上逐步丰富交易品种、交易方式和交易主体，提升市场活跃度，加快打造国际碳金融中心。主要建议如下：

1、完善制度设计，加强部门职责分工和协同能力。碳市场的金融化发展需要碳交易主管部门联合金融监管机构协同监管，尽快将碳排放权归属于金融监管范畴，由碳交易主管部门负责一级市场监管，金融监管部门负责二级及衍生品市场监管。建议由生态环境部门牵头抓紧修订《上海市碳排放权交易管理办法》，进一步明确碳排放权的法律属性和金融属性，进一步优化配额分配方法和信息披露制度。探索由金融监管部门牵头研究将碳交易纳入金融监管，加强政策引导，鼓励各类金融机构参与碳市场。加强发展改革、金融监管、财政等相关政府部门的政策协调，完善金融监管、财政税收等配套政策，共同推动碳金融、碳交易发展。

2、降低纳管企业门槛，逐步扩大市场交易主体范围。建议生态环境部门研究进一步降低上海地区纳管企业门槛，可考虑将工业企业纳管门槛从年二氧化碳排放量1万吨降低至5000吨，非工业企业纳管门槛从年二氧化碳排放量5000吨降低至2500吨；进一步扩大非工业企业覆盖范围，将数据中心、企事业单位的高耗能建筑等纳入，进一步提升市场交易主体的多元化程度。同时，为提升碳市场的流动性，建议由金融监管部门会同生态环境部门，研究制定相关政策，鼓励基金公司、期货公司、证券公司、信托公司等金融机构以更加多样化的方式参与上海碳市场交易，为上海碳市场发展注入强大的金融力量和专业服务能力，赋予市场金融和投资属性。

3、依托长三角一体化发展国家战略，推动长三角碳普惠联动。积极落实长三角三省一市共同签署的《长三角区域碳普惠机制联动建设工作备忘录》，选取若干重点区域开展碳普惠工作试点，加强上海与江浙皖三省的沟通协调，在试点基础上逐步扩大覆盖范围，共同推进长三角碳普惠机制发展。建议由发展改革部门牵头研究，将长三角生态绿色一体化发展示范区内的高排放企业纳入试点范围，探索推动长三角区域碳市场一体化发展。

4、丰富碳市场产品体系，适时上线碳期货等标准化衍生品。建议上海积极先行先试，参照证券交易所、期货交易所建设的经验做法，进一步完善上海环境能源交易所运行机制，加快推进碳金融产品创新，分阶段、分步骤地有序发展碳金融衍生品市场。加强金融监管部门的业务指导，支持上海环交所在现有产品基础上研究开发碳掉期、碳互换、场外期权等碳市场非标准化衍生品。探索由上海期货交易所适时研发碳排放权期货等标准化碳金融衍生品，并在上海碳市场率先应用，助力我国提升在国际碳市场上的定价权、话语权。