关于长江流域水生态环境保护措施的探讨

雷明慧，袁素勤，周 丹，曹德生

(1.四川省水利水电勘测设计研究院有限公司，成都，610072；2.四川水利职业技术学院，四川 崇州，611231；3.西藏自治区水利电力规划勘测设计研究院，拉萨，850000)

长江作为中国的第一大河，全球第三大河，总长6387km，横贯中国的东中西部，养育着超过中国1/3的人口。然而，经济迅猛发展的同时，长江年废水排放总量占到了全国的40%左右，重化工企业沿江密布，全国近五成重金属重点防控区位于长江经济带。另外，长江流域中上游流域内的梯级电站开发对流域内的珍稀鱼类生存环境造成一定程度威胁，中下游地区则人口密集，强度较大的人类活动干扰使得流域内生态环境破碎化、湖泊富营养化[1]。长江流域的地理位置和经济地位决定了对长江流域进行水资源和水生态保护是一项长期坚持并重点关注的工作。早在2012年11月，党的十八大报告就提出要“大力推进生态文明建设”，“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”[2]。2016年1月5日，在重庆召开的推动长江经济带发展座谈会上，习近平总书记就指出，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。2018年4月习近平在视察长江经济带发展情况后主持召开的深入推动长江经济带发展座谈会再次强调，推动长江经济带发展是党中央作出的重大决策，是关系国家发展全局的重大战略[3]。2020年12月26日，十三届全国人大常委会第二十四次会议表决通过了《长江保护法》，于2021年3月1日起施行。作为中国首部流域专门法律，《长江保护法》打破了之前长江“九龙治水”的局面，同时对于长江生物保护、污水治理、防洪救灾、生态修复等提出了新的要求[4]。

1 长江流域水生态保护现状

1.1 水生态环境保护机制不够健全，宣传有待加强

2021年3月1日施行的《长江保护法》是长江经济带生态环境保护的法律依据，是我国法治化进程不断发展而趋于完善的结果。1984年颁布并先后于1996年、2008年修订的《中华人民共和国水污染防治法》明确并强化了流域水资源保护机构负责监测省界水体水质等职能，2002年新修订的《中华人民共和国水法》在1988年原法的基础上强化了流域管理机构的水资源保护管理职能。《长江保护法》与之前的《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国水法》紧密衔接，又对长江流域内多个专项规划进行了专门阐述，但《长江保护法》对整个流域生态环境保护规划体系并没有明确的规定。

长江流域保护虽有强大的法律条文作后盾，但从以往的实践发现，对于带有公共物品属性的长江经济带环境保护，民众的参与度有限，常常局限于政府职责部门、志愿者、公益组织社会团体的参与。长江流域沿线涉及面广、生态环境错综复杂，仅靠上述薄弱组织力量难以达到良好成效，需要探索更有效更广泛的全民参与模式来实现长江流域的水生态环境可持续发展。

1.2 环保补偿机制受限于资金投入不足

在长江流域水生态环境保护取得一定成效的同时，也应该意识到，局部水生态保护环境形势依然严峻，整治任务依然艰巨，而为此提供的资金保障明显不足以支撑保护工作的完全、如期、顺利开展。当前，我国的环保资金以政府拨款为主要来源，再者就是社会捐赠。在全面建成小康社会的整体进程中，政府难以投入过多的资金在环保资金需求量大的长江经济带区域，为此需要寻求其他资金的支持。目前很多企业不愿意投入资金的主要考虑在于长江水生态环境保护项目前期投入大、回收利润周期长、投资利用率不高，加上国家制定相关法律政策文件时没有吸引资金投入的激励办法，导致企业对环保补偿机制持观望态度。环保资金投入不足直接导致部分环保基础设施被搁置，进而影响环保补偿机制的实施效果，由此使得环保各方面举步维艰。

1.3 水生态环境受损依然严重

随着经济社会快速发展对水电资源的需求日益增大，除赤水河干流之外的河流几乎都被梯级开发，修建的大量水利水电工程在长江流域内沿线阻隔拦截。全流域水库大坝超过5万座，其中各类型水电站约2万座[5]。这些梯级电站开发不仅对流域内的珍稀鱼类生存环境造成一定程度的威胁，由此设置的河道通航工程也导致河流遭受不同程度的人工渠道化。中下游地区则人口密集，经济发展不可避免地造成围湖造田、过度开发湿地、过度排放污水、过度开发旅游资源等，这些强度较大的人类活动干扰使得流域内生态环境破碎化、湖泊富营养化，严重地破坏了长江中下游的水生态环境质量[6]。截至目前，太湖、巢湖、滇池等湖泊的水体富营养化问题依然没有得到完全有效的遏制，长江口及其临近海域的赤潮依然频繁发生[7]。

2 长江流域水生态环境保护措施

2.1 完善水生态环保机制，力争全民参与环保

依据《长江保护法》规定，将长江流域规划体系定位在对长江流域生态环境保护和绿色发展发挥作用，长江流域规划体系是由发展、国土空间、生态环境保护等三大领域相关规划有机组成的整体[8]。科学构建长江流域生态环境保护规划体系这一总领，就要求围绕高质量发展、空间布局、水生态、水环境、水资源、水安全、水文化、岸线以及保障措施等方面进行顶层设计。

有了健全的法律体系做支撑，把环境保护宣传做到位，落到实处就是《长江保护法》发挥其实践指导作用的重点和关键环节。意识支配行动，要想环保行动在全社会范围内得到积极响应，环保意识要先行，因此，要从以下几个方面共同推进营造环保氛围的形成。

一是相关政府职能部门由上到下统一思想，做好环保示范先行表率，积极通过各种官方媒体途径多渠道宣传环保政策法规，不限形式、不限区域开展环保普法宣传，提高环保共抓意识；

二是多省联动，全民参与，在政府积极主导下调动尽可能多的社会群体力量参与到长江经济带生态环境保护中来，让长江经济带沿线群众意识到该区域环境已遭到严重破坏，而环境的好坏直接关系到经济的发展和他们的切身利益。

总而言之，在长江流域水生态环境保护具体实施中做到有法可依有法必依，营造共抓全民参与的环保氛围，才能收到切实效果。

2.2 创新环保补偿方式，吸引多方投资

在政府只能拿出有限资金投入到环境保护中的现实条件下，为了使得环保补偿机制取得良好的实施效果，政府需要开拓更多的融资渠道，创新金融工具，保证工程治理效果。

首先，在融资方式上，政府可以考虑采用招投标的方式对长江流域水生态保护的基础设施建设进行招商引资，允许项目建成后让利一定年限和利润反馈给参与前期建设的社会组织团体。

其次，政府也应该积极地制定科学合理的经济补偿方案，明确环保补偿范围和环保补偿形式的同时，防止一些不法分子通过虚假数据、违建偷工减料等方式骗取政府经济补偿。

再次，地方政府间要跨区域、跨部门进行团结合作和资金整合，借鉴国外成熟经验[9]，交流并制定与我国本土相适应的融资方式，吸引更多的社会资金投入到长江流域水生态环境保护中来。通过政府主导，引入市场化交易，创新环保补偿机制，借鉴国内外成熟融资经验，拓宽环保融资渠道，提供充足的环保资金，保障各项环保基础设施能够顺利建成并投入使用。

2.3 自然恢复为主，兼顾工程措施修复

水生态保护的实质是保护水生态系统适宜的环境[10]。在经济发展不可避免进行河流开发的进程中，要注意适度合理开发，既要满足人民群众生产和生活用水用电的经济要求，又要满足流域内水生生物生存所需的水生态系统平衡要求，力争最大程度保留河岸带和河床自然化形态，为水生态系统创造适宜的环境。按照自然恢复为主，结合工程措施修复的原则，对长江流域沿线采取差异化针对性的保护修复措施。针对重点湖泊，积极采取多种污染源治理措施降低水体的富营养化；对长江流域附近湿地进行划分保护，维护湿地生态功能和生物多样性[11]，禁止围湖造田，实行退耕还湖政策；坚决执行严格的捕捞管理，给河流休养生息的时间，在长江流域重点水域十年内禁止捕鱼，尽最大可能保持长江流域水生生物完整性，加强珍稀特有水生生物比如中华鲟、江豚的就地保护和迁地保护。从各方面逐渐恢复长江流域的水生态系统，实现长江流域的高质量发展。

3 结语

长江作为中国经济发展中重要的支撑力量，如何做到合理利用开发，最大可能减少对长江的破坏，是值得研究的重要课题。最近很长一段时间内要把保护和修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护、不搞大开发。在《长江保护法》实施之初，积极宣传营造全社会参与的环保氛围，创新融资方式，吸引更多社会资金来弥补政府资金在水生态环保投入的不足，以支撑自然修复基础上的水生态环境保护工程措施，最终实现长江流域全线的水生态环境保护。