江苏省水利工程移民安置的关键问题研究

阿茹娜，蒋志强，胡玉龙，戚国香，段云飞

(江苏省工程勘测研究院有限责任公司，江苏 扬州 225000)

移民安置是水利工程建设的重要组成部分，涉及面广、政策性强，是一项复杂的系统工程，而且水利工程移民属于被动性的非自愿移民，不以移民本身的意志为转移，移民安置实施难度比较大。因此在移民安置实施前，需要对移民搬迁安置、生产安置等关键问题进行科学合理的规划，从而保障水利工程建设的顺利实施。本文主要是从江苏省水利工程的角度，针对移民安置的关键问题，提出相应的对策建议。

1 关键问题

1.1 征地移民数量需要合理控制

江苏省水利工程产生征地移民的原因主要有两种情况，一是工程永久征地影响，二是工程临时用地影响。其中工程永久征地按照工程性质主要分为河道工程用地、水工建筑物工程用地、桥梁工程用地等，根据各工程设计的需要来进行选址，划定永久征地范围；工程临时用地按照工程性质主要分为干法施工弃土区、水下施工弃土区、施工生产区、施工生活区、施工道路等，根据施工组织设计的要求划定临时用地范围。永久征地和临时用地均有可能影响人口、房屋、企事业、专项设施等实物，而征地移民实物数量多少是决定水利工程征地移民投资占比的重要原因之一，因此如何尽可能减少征地移民数量始终是工程设计人员面临的重要问题。

1.2 “三原”原则与地方经济发展规划相衔接的问题

一方面，根据水利工程移民设计规范的要求，专项设施要按照“原规模、原标准或者恢复原功能”的“三原”原则进行处理；另一方面，工程建设区的地方政府在专项设施实际处理方案是按照地方经济发展规划和要求进行的，不免会有超过原规模、原标准等问题。如何将“三原”原则与地方经济发展规划相衔接、相融合，尤其是在“三原”原则与地方经济发展规划冲突时，如何解决专项设施补偿标准和规模提高的等级控制及其投资增额的责任分摊问题。

1.3 移民生产安置与地方产业发展规划相衔接的问题

根据水利工程移民设计规范的要求，农村移民生产安置应坚持以农业安置为主，通过调剂土地，使移民具备恢复原有生活水平必要的生产条件。但是就江苏省而已，传统的农业安置方式由于调剂土地工作的难度逐渐加大，水利工程移民生产安置通过其他安置方式代替传统农业安置的大方向已经不可逆转[1]，结合地方产业发展规划创新移民生产安置方式势在必行。

1.4 移民搬迁安置方式单一

按照传统水利工程移民搬迁安置的做法，移民搬迁安置一般采用后靠分散安置或新建设安置小区的方案[2]，移民搬迁安置方式比较单一。随着我国经济社会的不断发展，尤其是作为沿海发达省份的江苏，传统水利工程移民搬迁安置的做法已经不能完全满足当地经济社会发展和居民日益增长的生产生活需要，创新移民搬迁安置方式显得尤为必要。

2 问题处理建议

2.1 优化工程设计，尽可能减少征地移民数量

要做到尽可能减少征地移民数量应从以下两种情况分别进行分析。

首先从产生征地移民的源头、工程选址和工程布置等方面进行设计优化，调整永久征地红线范围，尽可能避让居民聚集区和大型企事业单位，从而减少永久征地和移民数量。

其次从施工组织设计方面进行优化，并结合弃土优化利用(弃土被其他项目消化，从而减少水利工程弃土区用地)等措施，减少临时用地和移民数量。其中弃土优化利用一般有以下几种途径：土地整治利用、基础设施建设利用、生态环境建设利用以及其他利用。其中土地整治利用可以用于农用地和土地复垦、城镇低效用地再开发和宜耕后备土地资源开发；基础设施建设利用可以用于施工建设回填土方、坑基回填土方的公路防护林带建设和路基建设；生态环境建设利用可以用于堆山造景、河道景观建设、城市总体规划范围内的公园绿地建设；其他利用可以用于美丽乡村建设和建材利用等。

2.2 专项设施分类处理，减少与地方经济发展规划冲突

专项设施主要包括水利、交通、电力、通讯、管道、国有农(渔、林)场等。建议将专项设施按纯公益性、营利性和准公益性进行分类，不同类别的专项设施分别进行处理。

(1)建议将水利、交通等工程划为纯公益性专项设施。纯公益性专项设施多为单一的政府投资项目，受益面宽，具有大众性、普惠性，在处理过程中要充分考虑与地方经济发展规划的衔接，提高纯公益性专项设施的标准和规模不仅能改善移民生产生活条件，也为地方社会经济发展做贡献，因此，该类设施如需提高标准和扩大规模，超过“三原”原则的投资增加部分，可以由项目法人承担或由地方政府与项目法人协商分摊比例。

(2)建议将国有农(渔、林)场等专项设施划为营利性专项设施。营利性专项设施属于经营性资产，如需提高标准和扩大规模，超过“三原”原则的投资增加部分，应由权属单位自行解决[3]，不列入水利工程建设征地移民补偿概(估)算。

(3)建议将通讯、电力、管道工程等划为准公益性专项设施。准公益性专项设施既有一定程度的公益性，又有其在行业上的垄断性，介于纯公益性和营利性专项设施之间，扩建或更新能够为权属单位带来效益。因此由提高标准和扩大规模产生的投资增加部分应由涉及的地方政府或权属单位自行解决，不列入水利工程建设征地移民补偿概(估)算。

2.3 结合地方产业发展规划，创新移民生产安置方式

就江苏省而言，城乡差距小且有大量就业机会，相当一部分劳动年龄段(16～60岁)移民在安置前已经常年在外打工，具备了从事非农产业的能力，因此在2013年底开始，江苏省水利工程移民生产安置，在征地补偿的基础上，采用社会保障结合就业培训的安置方式，即根据年龄结构把移民划分为未成年龄段(15周岁及以下)、劳动年龄段(16～59周岁)和养老年龄段(60周岁以上)3个年龄段，对不同年龄段的移民进行精准安置。其中未成年龄段(15周岁及以下)移民主要是婴儿、幼儿、小学生或中学生，并不是家庭收入来源的主力，比较适合进行一次性生活补助；劳动年龄段(16～59周岁)移民一般都是具有劳动能力的人口，正在从事劳动生产活动，比较适合技能培训再就业，并参加养老保险；养老年龄段(60周岁以上)移民一般都不再以劳动生产为主，主要是安享晚年，该年龄段移民比较适合领取养老保险金[4]。

下一步，针对劳动年龄段(16～59周岁)移民，可以结合地方产业对该年龄段移民生产安置进行创新，例如：①苏南地区。因其民营经济发达，企业众多，可以采用企业订单式培养或培训的方式吸纳移民就业；②苏北或苏中地区。可以根据当地产业发展的情况，比如兴化大米、大闸蟹等特色产业，鼓励当地相关企业、合作社或养殖大户吸纳移民就业。

另外，在农村土地“三权分置”、乡村振兴等背景下，结合地方产业发展规划，也可以探索新的生产安置方式——移民集中经营生产安置，该安置方式是通过土地流转，整合当地其他部分有条件形成规模生产的土地，同时结合当地产业发展规划和政府政策支持，发展适度的乡村产业规模化经营，帮助移民形成企业或合作社，为移民后续发展最终实现致富提供可能。目前该安置方式还比较新，根据市场规律，经营收益与风险也是并存的，因此如何合理地进行集中经营生产安置还需进一步探究和摸索。

2.4 结合城镇化的发展，探索进中心村、小城镇、城市的搬迁安置思路

江苏省的特点是经济基础好，城镇化率高，近些年省内的水利工程都在探索实践进中心村、城镇安置，例如苏南的新沟河工程、苏北的黄墩湖滞洪区调整与建设工程等，不再专门为水利工程移民搬迁新建集中安置小区，而是将移民搬迁安置到地方政府已经规划、在建或现有的统一安置小区，该小区与新农村、小城镇建设相结合，安置包括城建、交通、水利等工程影响的移民户。

以黄墩湖滞洪区调整与建设工程为例，宿迁市完成搬迁居民126户501人，其中选择并入现有居民点的人数有86户349人，搬迁移民可选择的现有居民点共5处，分别为运河春天小区、湖畔人家小区、中心广场小区、龙运花园小区以及水岸春天小区，位置均位于镇核心区，真正实现了进城镇安置，移民生活水平得到了极大改善。

3 结语

针对移民安置规划的关键问题，本文提出了尽可能减少征地移民数量，结合地方产业发展规划，专项设施分类处理，创新移民生产、搬迁安置方式等建议，有些建议具有普遍借鉴意义，有些建议仅局限于东部经济发达省份或城镇化水平较高的地区，例如移民搬迁安置结合城镇化的发展，探索进中心村、小城镇、城市的搬迁安置思路，在西部欠发达地区实行还存在一些问题，“移民上楼”水土不服、生活成本增加等问题都有可能发生，还需要进一步探讨和研究。