让“治理”回归“常理”：基层运行“内卷化”的组织学归因与调适

文／王春城 佟明熹

从组织学视角来看，“内卷化”意味着当组织发展到一定程度且无法打破外部条件限制时，组织内部会进入一种自我消耗、自我重复却无突破性创新的运行模式，尽管组织运行日益复杂化和精细化，但组织整体绩效却无法实现“帕累托最优”，组织总体无法获得实质性进步。组织“内卷化”是一种脱离组织良性运行轨道和成员正常行动逻辑的趋势，衍生出损害组织效能、危害组织效益的一系列表症，导致组织发展的停滞甚至衰退。

基层组织运行“内卷化”问题已受到广泛关注。杜赞奇是首位将“内卷化”引入政治过程研究的学者，通过分析国家政权与基层组织之间的关系，提出了国家政权向基层延伸并导致“内卷化”的理论逻辑。[1]从组织学的研究维度来看，学者们借用“内卷化”来解释基层治理变革下“有改革却没有改变”的现象，[2]认为基层治理“内卷化”指组织长期从事于稳定且几乎无变化的工作，体现为自我消耗、自我懈怠、不断重复和痕迹主义，[3]其突出表现为治理效能低下。进一步究其原因，基层治理“内卷化”是“治理异化”的问题，[4]也是由治理能力有限增长下治理工作话语的假象繁荣所衍生，[5]政府力量不足、[6]行政权的主导和自治权不足间的冲突、[7]上级资源的转移下沉加剧基层治理忙乱[8]是导致“内卷化”的根本原因。针对基层“内卷化”困境，学者们从“责任与回应”的价值关系、[9]权责配置的流程再造机制[10]等多方面提出了破解方向。

综合来看，现有研究已对基层治理场域中的“内卷化”现象开展了有价值的讨论，但“内卷化”问题涉及多元因果关系，而“基层”也有其独特的运行逻辑，若要从微观上清楚地透析基层“内卷化”的发生机理进而精准施策，就须以专门视角为“切口”来窥探其复杂过程的错综脉络，最终找到症结和药方。鉴于此，本文从组织学的视角出发，以科层组织理论所建构的规范性“组织特征”为对标，以基层组织运行中产生的实然性“内卷症状”为切口，揭示基层“内卷化”现象发生过程背后的“黑箱”。

一 理论基础：规范意义的组织设计 及运行“常理”

现代意义的“组织”无不是复杂的理性创设，以目标、结构和人的组合作为基本要素构成，以功能以及与之相适应的结构设计作为基础支撑，以要素联结、功能生产、结构化行动的具体方式作为运行规则，最终实现组织的价值追求。这是任何组织得以有效存续的基本规律，以致可称之为“常理”，组织的设计与运行必须遵循并有效回应这些规律，而“内卷化”也可从中找到其得以发生的“基因”。

（一）组织和组织设计的“常理”之源

作为管理活动载体的组织，是指为了实现共同的目标，由以人为核心的多种要素按照一定结构组合而成的具有特定功能的整体。目标、人、结构是组织的基本“规定性”所在，决定着组织的属性和状态，而能否符合这些“规定性”则取决于组织设计。组织设计将组织内部各要素进行合理安排并形成特定的结构，以便具备最大化的组织效能并达成组织目标，其核心内容是通过“部门化”和“层级化”实现对组织成员的专业化分工和等级化分层。前者带来效率，后者带来秩序，由此实现对“规定性”的有效响应，这是组织设计最根本性的“常理”。将这一“常理”进一步具体化，则表现为组织设计的一般原则，包括专业分工原则、管理幅度原则、权责一致原则等。可见，从组织和组织设计的“根源”来看，组织的意义就在于实现要素之间的有效“组合排列”，而组织设计就是让这种组合排列有“章法”，进而有利于实现组织的功能与目标。“章法”并非完全主观选择的产物，而是具备客观规律性，原理和原则所体现的便是“基本规律”即“常理”。

（二）组织设计及运行的“常理”规范

对现代意义的组织而言，是否有获得普遍共识的组织设计及运行“常理”呢？如果有，首当其冲地当属韦伯的科层制理论及其“理想的行政组织”的规范性特征。科层制理论被认为是组织学、行政学最重要的理论之一，韦伯认为科层制组织是适用于一切复杂组织的最有效的组织形式，[11]这种组织形式具有完整严格的规章制度、分工分层的权责体系、非人格化的人事行政等核心特征。从组织设计理论和实践的双重视角来看，这些特征既是“理论建构的规范”也是“现实运行的应然”，是现代社会中各类组织得以有效存续和运行的基本“规定性”。换言之，一旦忽略或偏离这些特征，要么遵循得不完全、不充分，要么反过来出现过度或走形，组织都将陷入乏力乃至无效。

（三）组织设计及其运行常理与“内卷化”的关联

组织要想实现规范高效运转，其运行模式必定是“在轨”的，从组织设计到运行的方方面面必定是符合“常理”的，韦伯的科层制理论所提出的组织有序有效运转的核心特征必定是要合理遵循的——既要充分体现又要防止极端化。但从历史来看，科层制组织模式既体现了时代进步性，也随时代发展而暴露出了时代局限性；从现实来看，科层制组织的核心特征所揭示的“常理”既具有合理有效性，但又像“双刃剑”一样为组织运行带来诸多困境，其中就包括本文所讨论的“内卷化”问题。在具体挖掘基层组织运行“内卷化”得以发生和形成影响的微观机理之前，可先从宏观上认识上述组织“常理”与“内卷化”之间的基本逻辑关联:

一是完整严格的规章制度。“管理有章法、事事有章程”是保证组织有序有效运行的基本举措，是每个组织必须遵守的“常识”，但规章制度在基层组织运行过程中被异化为繁文缛节、照章办事，成为上级为控制基层而为其佩戴的“紧箍咒”，基层则或被动或主动地通过应付上级检查、工作流于形式等方式来谋求“严格合规”，由此启动了一个恶性循环而导致基层组织“内卷化”病症。

二是分工分层的权责体系。基层组织处于整个科层组织体系的“底部”，处于整个权责体系配置中的“末端”，同时处于管理服务的“一线”，权责对等的组织设计与运行“常理”在实践中面临显著挑战。在基层组织运行实践中，遵循“权责对等”的基本逻辑本是实现基层良性治理的“常理”，但实际上，上级为了确保决策部署在基层落实过程中不打折、不走样，往往会用足自身的权力和权威对下级提出强硬的目标和标准，甚至采取“一刀切”的管理控制方式，导致基层组织自主性有限、积极性受挫、责任心异化，无法处理好“对上负责”与“对下负责”的矛盾，转而迎合上级、重在留痕，蔓延出基层“内卷化”趋势。此外，上级因专业化分工而部门林立，但到了基层便是“上面千条线、下面一根针”。上级不同部门之间无法协同的后果落到基层，便是基层组织在“无所适从”中不得不“尽力而为”，相互推诿、“踢皮球”成为基层组织处理事务的“常态”，运行效率大打折扣，“内卷化”日益严峻。

三是非人格化的人事行政。人事行政制度为组织成员提供了相应的奖惩规则与晋升渠道，一定程度上能够激发其工作积极性与创造性，但由于基层晋升空间狭小、晋升周期较长，产生以“懒、怠、散”为特征的“躺平”现象，导致“干而无用”“做而无效”的“内卷”。而且，当非人格化特性发挥到极致时，原本的理性因素也会转向非理性因素。例如，在处理公务时谨慎遵守“非人格化”原则，在任何情况下不被个人感情或人际关系所影响，但由于基层组织所要处理的事务更多是与群众面对面打交道，如若机械地按照规章制度及“非人格化”原则进行无温度的冷处理会导致群众不满，基层人员也会担心因违反规定而被上级问责，由此导致基层人员虽身处基层却无法帮助群众排忧解难，不得不按照“一刀切”的规定来“一刀切”地执行规定，加重基层组织运行的“内卷化”。

二 问题识别：实然意义的基层组织 运行对组织“常理”的背离

组织是人类行为演变所带来的一种社会现象，是社会管理活动赖以开展的基础，它具有明确的边界、严格的规范秩序、清晰的组织目标、有序的权威层级结构和有效的协调沟通机制。[12]因此，组织运行是一项系统工程，需遵循精干高效、分工协作、权责对等原则，合理划分部门与职权、恰当处理上下级关系。然而基层组织一旦违背组织“常理”而陷入“内卷化”，其带来的后果将是“组织退化”甚至“组织无效”，无疑是造成基层无法实现良性治理的一大症结所在。

（一）走“范式”丢“新意”的路径依赖

在组织“常理”中，完整严格的规章制度是确保组织目标有效实现的基本力量。规章制度具有权威性和稳定性，并由此造成组织行为的规范性和连续性，形成特定的规矩、风格乃至文化，可谓之组织“范式”。组织范式对组织存续状态的影响具有整体性，在很大程度上规约着计划、组织、领导、控制等各项管理职能的履行方式，组织范式的异化有可能让整个组织陷入“内卷化”困境。基层组织的地位和职能从根本上决定着其行为范式。从基层组织运行的“常理”及其规范意义来看，基层组织要在贯彻上级决策部署的同时做到因地制宜，对基层所处的环境特别是群众需求的实际情况进行综合研判，针对一线面临的独特状况，采取有针对性的创新举措，最终取得回应群众需求、响应上级目标的实质性成效。因此对基层组织行为而言，“规范”与“创新”恰似一个硬币的两面，共同作为基本的行为特征。然而现实中的情况却是，规章制度的初衷本是为基层组织及其成员提供规范的“行动指南”，确保其行动努力有效地贴近组织目标，避免低效、无效甚至错误，是上级为基层组织提供的路径“向导”。但在基层运行实践中却发生了异化:上级用规章制度将基层“管死”，而基层为了不与上级规定产生任何偏差，将消极的循规蹈矩作为应付之策，行动逻辑变为“让怎么干就怎么干”——“不在乎最终干成什么样”——“反正是按上级‘规定’干的”，即不是通过创新来谋取实效，而是刻意地“守规矩”，形成不合理的“路径依赖”，与组织运行常理——“完整严格的规章制度”背道而驰。

（二）强“迎合”弱“作为”的形式主义

在组织“常理”中，分工分层的权责体系是组织有序有效运行的基本构造。通过明确的权力和责任设置，为基层组织设定行为边界、方向和要求，确立不同部门、不同层级之间互动关系的“规范状态”。基层形式主义是对“规范状态”的表面符合但实质违背。基层形式主义的本质被认为是基层治理复杂性与基层组织追求程序化、标准化之间矛盾作用的必然结果。[13]它突出表现为“以文件贯彻文件、以会议传达会议”、“虚”字当头、身处基层却不真抓实干、零距离与群众对话却不务实地服务于人民。基层组织因其层级特性及其所决定的权责状况，往往周旋于群众事务、自身事务及上级任务之间。在面对上级检查时，提前准备好精心准备的无可挑剔的材料；在面对上级巡查时，会提前交代甚至“培训”群众，上演“教科书式”回答。上下级之间如此互动，增加了本该有实效工作事项的机会成本，且后期会牵扯出更多的跟进性投入，导致资源的不合理分配与使用浪费。基层运行中的形式主义违背了韦伯科层制组织的常理之道——“分工分层的权责体系”，不仅未因权责划分产生预期效益，反而发生了与该“常理”相关的负面效应，扭曲了权责关系的应然逻辑。从上级部署层面来看，基层组织身处此种“内卷化”漩涡之中会影响上传下达与政令畅通，妨碍政策的真正落实，在“最后一公里”遇到阻滞；从基层运行层面来看，基层组织体制长期陷入“内卷化”意味着“高效率空转”或“表面化努力”，有“运行”但无“实效”，最终导致“权力转空”和“责任落空”。

（三）重“痕迹”轻“功绩”的痕迹主义

在组织“常理”中，非人格化的人事行政是通过组织规则来约束个人行为的逻辑设定，即在“人事”管理中，让“人”服从和服务于“事”以最大化实现组织目标，通过“非人格化”对组织成员各类行为进行“过滤”——保留那些组织需要的行为，限制那些对组织目标和运行产生冲击的行为，最终让所有“行为过程”均有效地指向“组织目标”。然而，在基层运行中，受上下级之间激励约束机制、自身政绩追求以及客观资源条件等因素的影响，“非人格化的人事行政”的初衷在实践中被扭曲，以致基层相比于“最终效果”更注重“行为过程”本身，“过程留痕”成为基层组织考核成绩的重要影响因素。基层组织由于自身的层级特性处于行政发包制的末端，需完成发包方（上级政府及各部门）所下发的任务，但发包方通常采取督导、巡视、评估等约束激励方式来确保任务落实，因此基层组织作为承包方，从自保（基层组织理性）角度出发会采取“留痕”的工作方式，如重复地召开会议、大量地编写材料、机械且无营养地宣讲等，同时还会采取目标置换与过滤性执行的手段来规避责任，选择完成模棱两可、不易量化的目标、对上级下发的任务进行筛选形成“伪忙碌”和“伪创新”的工作景象，以便应付上级检查，力求将“安稳”作为工作的第一要义。[14]这无疑是对韦伯所提出的科层制组织运行常理——“非人格化的人事行政”的背离，让“人”成为了“规定动作”的附庸，让“行为过程”代替了“组织绩效”对行为动机的引领，最终严重影响基层治理过程与绩效。

可见，基层组织的实际运行偏离了组织设计原理和运行常理，滋生出“内卷化”的种种表症。以组织目标及其实现效率为核心来反思，可以发现基层组织运行“内卷化”现象是对以科层组织特征为代表的组织“常理”的背反:层级制具有便于沟通、统一指挥、权力集中等优点，但也有其潜在弊端，例如下对上的绝对服从导致基层政策执行扭曲为“形式主义”“面子工程”，规章制度被扭曲成无意义的繁文缛节，组织成员形成机械地照章办事的行为惯性，甚至采用“一刀切”的简单粗暴执行方式；作为考核组织成员基本依据的组织目标和权责体系，理应赋予基层组织运行的正向动力，但基层组织往往采用目标置换、过滤性执行等工作方式来规避工作过程中可能出现的风险，加重“痕迹主义”，滋生基层“内卷化”态势。总结起来，这些问题是规范科层制运行异化的产物，是在试图彰显理性价值并打破“理性牢笼”的种种努力中，向“理性牢笼”的进一步陷入。由此造成值得高度关注的问题是:基层为何会陷入“内卷化”？基层组织“内卷化”的发生机理是怎样的？

三 逻辑归因：基层“内卷化”背后的 “组织学因素”

基层“内卷化”是组织行为主体对组织环境、组织运行现实的一种负面反馈。基于以上从科层组织运行“常理”对基层组织运行“内卷化”状态的识别，我们可以从基层组织面临的“五种压力”进行原因分析。

（一）组织制度性压力下的结果导向逻辑

从组织运行常理来说，健康的组织运行应具有明确的组织目标，同时依靠严格的规章制度来规范组织成员的行为方式，如目标责任制和行政问责制。在制度性的结果导向逻辑下，基层对考核评估会格外重视，并采取各种方式予以应对。一些地方政府在执行国家重大决策部署时，往往采用“一票否决制”的方式实现对基层的目标分解和压力传导。在此种制度性压力面前，“完整严格的规章制度”在基层组织“内卷化”运行过程中变成了照章办事的“依据”，并将其扭曲为应付上级检查、工作流于形式的恶性循环。基层组织为了迎合“规定要求”而开展重复且无意义的表面性工作，采取过滤性执行或目标异化的手段，违背考核评估制度的初衷，最终导致考核压力下的自保性动机，加速基层“内卷化”和组织内耗倾向的蔓延。

（二）组织层级性压力下的责任规避逻辑

依据中国府际关系中的行政发包制理论来看，我国的府际关系并非简单的科层制结构，而是处于科层制与外包制间的一种混合形态，突出表现为多层权力关联下以属地管理为基础的行政逐级发包制。[15]在此种关系结构下，基层相对来说处于整个体制的末端，所拥有的权力也并不具有清晰边界的确权，而是上级（发包方）所授予或预留的相对权力，这也说明了基层组织“内卷化”趋势是因其特性所产生的一种结果。通常看来行政发包制的施行确属必要之举，但由于基层组织作为组织层级的底部，其管理事项宽泛程度和管理层次的不匹配导致双方存在信息不对称的情况，发包方会对承包方就所下达的任务进行可量化指标考核或实效评估。但基层组织在工作过程中除须完成上级交付的常规任务外，更多的是宣传引导群众理解和接受上级政策，以及处理纷繁复杂的群众事务。在对上级保持“不折不扣”与灵活处理群众诉求之间，基层往往选择“向上看”的方式进行处理。然而，即便“向上看”，基层组织也往往要通过过滤性执行来躲避潜在的问责风险，由此层层叠加的组织层级压力便使基层组织工作逐渐趋于边缘化和形式化，最终导致基层工作“内卷化”趋势。

（三）组织职能性压力下的责任异化逻辑

“专业分工”是组织内部的基本特征。然而，在基层实际开展工作的过程中，基层组织所面临的服务种类、利益主体和资源项目越来越多，甚至出现叠加的状况，这不仅要求基层做好各项管理与服务工作，“边界不清”的纷繁职责也在无形中对基层造成了挤压感。基层组织本应在工作中加强协调、相互配合，然而部门间相互推诿、“踢皮球”成为处理基层事务的“常态”，在职能性压力面前陷入避责逻辑，不是清晰地各负其责，而是模糊地共同推责，或者形式化地履行职责，造成基层组织运行“内卷化”，整体运转无实质性推进。在面对上级政府时，基层组织需完成其下达的任务，本着恪尽职守、上传下达的理念，基层在工作过程中会落实上级下发的每项任务，但为了规避考核所带来的压力则会进行大量重复的工作，如不停地召开会议、大量地编写材料以求留痕，最终在基层工作中形成“痕迹主义”的潮流，加重基层工作“内卷化”趋势。在面对服务群体时，基层组织需协调多方利益冲突，在本着对服务群体负责的前提下，首要目标是减少冲突、缓解矛盾，但仍避免不了各类上访事件的发生，而过于频繁、长时段的调解工作易“挤占”基层工作人员的常规业务工作，导致基层资源配置效率问题，最终使得基层工作改进甚微且愈发复杂化。

（四）组织体制性压力下的权责失衡逻辑

为了调动下级政府或部门解决问题的积极性和创造性，在权责分配问题上大多采用向下分配责任、向上存留权力的做法，[16]由此造成的权责失衡成为基层行政体系运行的现实问题。从组织运行中的权责体系来看，组织内部运行需进行分工并明确每个人的权责，按照等级进行组织排列并形成统一的等级序列。上级将繁重的工作甚至是风险大、难度高的工作通过多种强硬方式发派给下级，但基层组织面临既无权限又缺资源的“结构性困境”，产生“向上不敢违、向下不敢为”的矛盾心理，工作中以“形式主义”“痕迹主义”来规避责任，导致“内卷化”趋势不断扩大。

（五）组织晋升性压力下的求稳行为逻辑

从组织运行常理中非人格化的人事行政制度来看，行政管理人员作为财政供养的公职人员，按期领取固定薪资，同时其升迁及奖惩均由制度规定并与工作成效相挂钩。然而现实情况是，基层队伍的晋升周期较长、晋升空间狭小，导致了争当“太平官”的错误思想。随着各地各级坚持严字当头、权责统一，进一步增强了问责的严肃性和力度，而问责的力度也会影响到被问责人的行为。根据需求层次所呈现的规律性，安全需求一旦受到威胁（被问责、被免职），基层工作人员将竭力寻求保住“铁饭碗”，就会出现“逢迎上级、敷衍群众”等跑偏情形，不断进行大量低水平重复性工作，貌似精益求精、事无巨细，实则做而无效、徒劳无增，最终导致基层工作“内卷化”日益加重，违背了基层运行常理之道。

四 治理调适：让组织运行回归组织 设计的“常理”

通过权责均衡的平稳运行力场、问责容错的担当弹性空间、务实回应的队伍晋升机制、回归正轨的组织价值重塑等四个“切口”，我们可以初步构建矫正基层运行“内卷化”的行动框架（如图1所示）。

图1 基层运行“内卷化”的组织学归因与调适框架示意图

（一）推动还权赋能，确保基层组织“权责均衡”的平稳运行力场

若要回归组织运行的“常理”并找到基层“内卷化”的规制路径，一是需明确基层组织的权责边界，让“分工分层的权责体系”实现静态的均衡设置和动态的均衡运行，使基层组织的“权责体系”与其所处整个科层组织的角色和层级相匹配。二是在矫正非均衡的基本方向上，采取将合理控制权下放的“赋能”方式，在对基层组织分配任务时配置一定的自由控制权。这就要求审核及公布权力清单时，充分考虑基层人员的适度使用状况，坚持“上级放得下、基层用得好”原则，将综合执法权、行政审批权以及督查考核权等合理下放。除此之外，还要根据各地差异化的基层具体情况依法依规下放相关配套性权力，如危机事件应对处置权等，从根本上为基层人员还权赋能，使基层工作人员在履行职能的过程中真正做到“看得见管得着”，确保财政权、人事权等与职责任务相一致，通过权力和责任的动态调适打造条块间协同互动机制。三是加强组织横向与纵向间沟通的渠道，以灵活性沟通机制打破制度僵化造成的条块分割，其中包含横向协调和纵向沟通:在横向协调上，基层组织对周期性工作做出缜密安排，并做好方案的向上报告、左右沟通与向下传达，使各部门、各主体间充分了解彼此工作内容，形成明确的共识；在纵向沟通上，应建立高效的信息交流系统，推动基层治理的“互联网+”，增加各层级间的信息交换渠道，加强相关部门间的信息互联互通。通过这些举措，最终实现基层组织“权责均衡”的“平稳力场”，使力场中的各类行动主体尽管有明确的分工分层，但更有合理的联结互动和整体均衡。

（二）完善基层组织问责容错机制，为基层人员担当作为提供弹性空间

要提升问责机制的精准度，切实做到靶向问责，回归组织运行常理“完整严格的法规制度”和“分工分层的权责体系”，为基层治理创造良好制度环境，提供可预期的良性机制保障。在组织层级性压力和制度性压力的逻辑下，首先需明确容错的本意是将其作为一种提升治理效能的手段，通过对“可容”之错误的包容和矫正，保护务实性治理探索和进取性治理创新，以从制度和机制上避免短视性问责，保护必要的战略定力。2019年《中国共产党问责条例》的重新修订，一定程度上可以让具有干事创业积极性的基层干部吃下定心丸，但由于基层工作的多元化和复杂性，还需不断从多方面来完善问责容错机制:一是上级向基层组织进行问责时要坚持基层容错纠错的导向，明确问责主体、梳理问责要件、规范问责方式，真正做到“靶向问责”，使问责机制的运用符合基层组织的属性及其运行特性，使容错机制衔接基层任务实际、嵌入基层组织运行环境、响应基层干部正当关切，摒弃“躺平”下的“内卷”所带来的不良影响。二是靶向问责的目的在于帮助被问责主体明确行为“红线”，在明确问责尺度的基础上给予基层一定程度的自由裁量权，因地制宜地依据基层组织不同部门、不同工作内容、不同工作方式，构建原则性和灵活性相结合的问责机制，细化不同性质工作之间的问责程序，倾力矫正组织体制性压力下的基层权责失衡逻辑。三是完善问责补偿机制，采用以精神激励为主、物质激励为辅的方式，注重根据基层治理具体实际情形给予不同方式的补偿，坚持“仔细甄别、精准问责”的原则，合理释放出“为基层人员撑腰”的有力信号。适时根据基层开展工作重点的不同，坚持基层问责清单管理动态化与适配化，适度开通符合基层实际的申诉渠道，做到刚柔并济，从而在根本上减轻基层工作人员的心理压力，为其担当作为、勇于突破和创新提供必要的空间。

（三）完善基层组织队伍晋升机制，务实性回应基层人员发展需求

在基层组织运行中，基层工作人员在其所处的组织层级以及预期空间中追求职务与职级的双晋升，但由于晋升空间狭小及其导致的内部竞争程度激烈，所产生的“求稳”和“求功”心理均较为突出，对兢兢业业追求久久为功的“扎实打法”和勇于探索以求突破常规的“创新做法”均造成阻滞，这就要求从根本上完善基层队伍晋升机制。职务职级并行制度改革明确了职务与职级并行的“双梯制”晋升机制，这是我国从中央到地方一个强有力的人事改革举措，是不断完善晋升机制的重要一步，应在基层治理中发挥更大的功效。2019年出台的《公务员职务与职级并行规定》完善了公务员职务、职级与分类管理相关的规定，尤其是为基层人员晋升拓宽了渠道。但由于基层组织工作的复杂性与基层人员身份的特殊性，在完善基层人员晋升方面还需注重以下方面:一是在基层施行过程中应配套完善的监督措施，要加强内部监督建设以及外部监督的力度，确保职务职级改革发挥对基层组织“绩效”正向而显著的引导作用，力求回应组织设计初衷，贴近组织运行常理。二是基层组织要以《公务员职务与职级并行规定》为根本遵循，结合基层实际情况与人员现实需求，细化配套改革范围，确保应套尽套的同时不突破政策底线。在此基础上充分释放职务职级对权责履行的匹配潜力，通过采取履职谈话、入班学习、座谈恳谈等方式不断加强思想观念引导，避免好政策被异化，滋生过度求稳等自保心理。三是基层人员作为扎根一线的政策落实者和服务供给者，既要传达来自上级的指示，还需做好具体的群众工作，因此基层工作人员除了理性意义的晋升激励之外，基层工作者队伍自身也需保持自律，才能真正与《公务员职务与职级并行规定》相辅相成，增强其可行性与实效性。

（四）重塑基层组织伦理价值，引导组织行为全面回归正轨

重塑基层伦理价值是消解基层“内卷化”趋势的必然之举。一是基层组织要重塑四种精神——公平精神、责任精神、自律精神和包容精神。公平是基层之石，责任是基层之根，自律是基层之魂，包容是基层之本，基层组织应密切贴合自身角色和权责定位。从更深层次来说，从工具理性过渡到价值理性，从注重效率转变为注重公共利益，持续注重分配公平、塑造责任政府、主动约束自身行为、尊重群众理性想法。由此要不断强化组织目标和使命，将基层治理方向明确化，优化基层运行过程和方式，通过价值重塑从根本上摆脱“官僚主义”和“形式主义”，摆脱基层“内卷化”的倾向。二是要强化基层制度性伦理建设，将行政道德纳入制度的保障轨道。基层组织深陷于制度性压力下的结果导向漩涡，造成只顾“小我”而忽视“大我”的“本位主义”，为此需在已有制度规范的基础上，依靠制度性力量形成一套符合基层特性和时代特点的伦理价值体系。三是要加强行政文化渗透和重塑基层工作者人格。对基层组织的伦理价值重塑最终还需找到源头，即行政文化的渗透与基层组织成员道德人格的重塑。要通过创建制度化渠道使身处基层的组织成员用好基层这个“练兵场”，充分激发“战斗力”，打消“慵懒人格”“腐败人格”的错误理念及其传播，使基层组织运行从个体心理的根本点上回归正轨。此外，基层领导干部要当好“领头羊”，通过采取引导、正向激励等手段提高一线工作人员的职业站位，催化基层工作人员的伦理价值情感，抵制和矫正由于机械化执行条框所导致的人的异化，高效率提升基层治理效能。

五 结 论

本文聚焦于基层组织“内卷化”何以发生的组织学阐释，基于组织学理论关于组织设计与运行的基本原理，特别是以韦伯科层制理论所建构的组织运行“常理”为参照，剖析造成基层组织运行“内卷化”的因由，寻求调适基层治理偏差并回归组织运行“常理”的路径，为推进基层治理体系和治理能力现代化提供一个生动且深刻的“切口”。

值得说明的是，组织设计和运行本是涉及多种因素、多重维度、多元逻辑的复杂问题，即便韦伯科层组织理论从规范意义建构的“理想的行政组织体制”历经百年的理论反思与实践探索仍被视为“经典组织范式”，但仍存在尚未破解的理论迷思与现实悖论。基层组织运行在现实中所面临的“内卷化”挑战，如若从“组织学”的视角和逻辑实现充分解析，仍有一些比本文讨论更为深层次的问题亟待探究，如政治、经济、文化等更为宏观因素对组织造成的影响及其导致组织畸变的微观机理、组织异化的“非组织因素”与“组织因素”之间的交叉效应及其因果逻辑、当前中国基层治理的时间特性和空间异质性与“内卷化”独特表症之间关系的微观实证分析，等等。对这些问题从学理上展开进一步的讨论，并在此基础上为基层治理实践提供操作层面的回应，将是后续研究的方向和拓展空间。