海绵城市建设投融资及风险支出计算分析

丘宁QIU Ning

（中国市政工程华北设计研究总院有限公司，天津 300381）

0 引言

“十四五”时期，关于“加强海绵城市建设”文件明确了城市建成区要求应将海绵城市理念渗透到城市建设中。地方公共财政收入逐年加大市政道路管网、公园绿地、河道水系等基础设施建设投入，并正在探索PPP模式下的各项工程的建设运营和补贴模式。本文结合天津宝坻区海绵城市实施方案（2021-2023），对投融资方式选择及风险支出计算分析。

1 项目概况

为落实绿色发展理念，2023年天津宝坻区计划建成区面积为73.78平方公里，划定不小于建成区面积的43%作为目标。海绵城市建设内容包括海绵道路、公园广场透水砖铺装、水系绿地雨水湿地、下沉式绿地、绿色屋顶、复杂型生物滞留设施、集中调蓄、雨水管网、污水管网、泵站等；

项目总投资9.34亿元。分年度投资其中：2021年建设投资3.92亿元，2022年建设投资3.59亿元，2023年建设投资1.83亿元。

2 项目建设投融资模式

三部门联合印发《关于开展系统化全域推进海绵城市建设示范工作的通知》，统筹使用中央和地方资金，投融资机制及相关配套政策，全域系统化建设海绵城市。

2.1 海绵城市融资方式现状分析

海绵城市建设中具有3种常见的融资模式见表1。

表1 海绵城市建设融资模式表

2.2 PPP模式方案

在PPP模式主导的方案，具体融资方式可以细分为5种。

①“中央财政补贴+地方财政配套资金+社会资本”融资方式（见表2）。

表2 “中央财政补贴+地方财政配套资金+社会资本”融资方式试点项目表

此模式以中央财政资金为基础，采用政府和社会资本合作（PPP）、特许经营等模式。在具体建设中，海绵城市建设项目主要采用DBFO（设计-建造-融资-运营）的运作方式，由社会资本负责项目的设计、投融资、建设、运营、期满移交等相关工作。

②“中央财政补贴+地方财政配套资金+社会资本+政策性金融”融资方式。如遂宁市新增地方政府债券转贷资金1亿元专项用于海绵城市建设，获得农发行26亿元贷款用于城市基础设施和海绵城市建设。

萍乡市则整合城市基础设施资金，通过明晰经营性收益权、政府购买服务、财政补贴等方式，充分引导和发挥社会资本采取PPP模式参与海绵城市建设的积极性，通过国家开发银行、农业发展银行等金融机构融资，与两家政策性银行达成了50亿元的贷款意向。

③“中央财政补贴+地方财政配套资金+社会资本+商业信贷”融资方式。在中央财政、地方财政投入及社会资本参与的基础上，一些金融机构允许以应收账款、收费权、特许经营权作为质押进行融资。如农业银行常德市分行确定以政府购买服务协议项下应收账款作为质押，为常德海绵城市建设10个项目累计投放贷款30亿元；迁安市海绵城市建设PPP项目获得建行海绵城市建设信用额度7.73亿元。

④“中央财政补贴+地方财政配套资金+投资基金”融资方式。如迁安市财政局与深圳金砖城市国开先导基金管理有限公司以有限合伙的方式设立海绵城市建设引导基金；建行常德市分行成功注册了常德市唯一一家海绵城市建设基金，额度为20亿元。

⑤“中央财政补贴+地方财政配套资金+债券”融资方式。如常德市鼎城江南新城建设投资开发有限公司曾发行绿色债券不超过13亿元，用于常德市鼎城区新城西区海绵城市建设项目；遂宁市也曾新增地方政府债券转贷资金1亿元专项用于海绵城市建设。

2.3 项目投融资模式方案

根据海绵城市建设项目的特点，采用PPP模式开展海绵城市建设的操作模式分为附属性项目、经营性项目和非经营性项目三类。

2.3.1 附属性项目

主要位于地块内，不需单独立项的海绵城市建设项目，如小区内的下凹式绿地、雨水花园、透水铺装、蓄水池等。该类项目采用公私合作，建设主体投资，政府按绩效进行补贴。为激励企业主动投入海绵城市建设，与主体工程同步建设下凹式绿地、透水铺装、生态滤沟、雨水花园、雨水收集会用设施等雨水综合利用措施，通过将控制指标纳入规划设计条件，强制地块开发建设主体建设雨水设施，建成后由项目主体移交专业公司或自主进行运营管理，逐渐形成长效机制。运营中，将按年度对项目的雨水径流控制效果进行考核，根据考核结果分级予以补贴、奖励或污水处理费减免。

2.3.2 经营性的公共项目

对于污水处理厂、再生水厂等可以开展经营收费的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，建立投资、补贴与价格的协同机制，采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）等模式推进。其目的是通过利用私人投资满足基础设施建设的需要，同时通过对设施使用者收费来满足投资者的回报。

2.3.3 非经营性的公共项目

对于城市公园、LID道路、河道整治、雨水泵站建设等公益性项目，没有直接受益来源，是PPP模式应用和市场化运作的难点。根据天津宝坻区实际情况，非经营性的海绵城市建设公共项目，拟以政府投入和市场投入相结合，积极探索多种融资模式，具体包括如下几种模式：

第一种，DBO模式。以政府相关部门与社会资本共同出资组建专业项目公司，由政府出资，项目公司建设实施海绵城市项目，建设期间，项目公司承担项目延期和费用超支的风险。为此，项目公司必须通过提高其管理水平和专业技能来满足既定的性能指标要求。同时，项目公司负责经营该设施，但整个过程中资产的所有权仍由政府保留。

第二种，DBFO模式。以政府相关部门与社会资本共同出资组建项目公司，由项目公司进行融资、建设实施海绵城市项目，建成后，继续负责经营和维护。政府通过逐年的市政基础设施投入、政府付费的服务、配套费、运营期间支付维修维护费用等形式，协助项目公司收回项目融资本金及融资成本。

第三种，捆绑式优质项目或配备资源模式。将非营利项目的建设或运营和经营性项目的建设或运营捆绑起来“搭售”，如采用公园绿地与周边关联地块捆绑开发的手段，由周边土地的开发商承担公园建设成本，政府可提供一定比例建设经费补贴，实际上是用周边土地产生的收益来投资或补贴海绵城市项目，减少了政府的资金投入。

第四种，政府向社会购买服务模式。该模式采用由企业出资建设项目，建成后由政府通过购买服务的形式支付建设和运营资金，提高服务质量和运营效率，降低项目成本。市区政府及其工作部门为购买服务的主体，所购买的服务包括雨水管理服务、环境治理服务、水利整治服务、LID设施维护管养服务等。所需资金在既有财政预算安排中统筹考虑。该模式要加强预算管理体系、执行监控、信息公开、绩效评价和监督检查。

为保障海绵城市建设的资金投入，天津宝坻区拟形成以地方政府和社会投入为主的多元化投融资机制。根据天津宝坻区（二期）重点建设区域内的海绵城市建设项目的性质、实施单位、投资主体的不同，结合各项目的建设模式，分类梳理项目类别，按类别采取不同的模式解决资金问题。我们综合分析研究，认为对于建筑与小区类的海绵建设工程，建议采用“建设方出资+政府补贴”的模式。项目包中的建设内容均包含在地块开发商的建设任务中，因此，各地块根据各自实施主体不同，分别实施；开发商承担项目建设投融资和建设的责任，政府根据不同的海绵城市设施给予相应的改造补贴。此建筑与小区类项目总投资预计2.53亿元，占海绵城市建设项目总投资比率为27.09%。

对于其他公园绿地、排水管网、泵站、道路的海绵城市建设项目，可考虑采用PPP模式融资建设，分别按照PPP模式及政府投资模式对该类项目进行投资测算。此类项目总投资2021年至2023年预计6.81亿元，占海绵城市建设项目总投资比率为72.91%。项目海绵设施采用BOT模式，由政府授权单位与社会资本组建项目公司（SPV），负责项目的范围内全部工程的设计、投资、建设及运营维护，合作期满后移交全部项目设施。资本金比例为20%，其中政府出资20%，社会资本出资80%，剩余资金由项目公司通过银行融资等渠道解决。

项目合作期限20年，含3年建设期；项目建成投入运营后，项目公司依据政府制定的标准收取运营维护费，政府根据绩效考核结果逐年支付可行性缺口补贴。

项目通过政府采购流程选择社会资本。社会资本与政府方授权单位签订合资协议组建项目公司。项目实施机构与项目公司签订PPP项目协议。此外，项目涉及的其他合同包括但不限于融资协议、工程承包合同、原料供应合同和保险合同等。

2.4 收益分配机制

项目通过向使用单位收取日常维护费等以及获得政府可行性缺口补贴等方式取得收入，以补偿经营成本、还本付息、回收投资、应缴税金并获取合理投资回报。考虑收费不确定性，若运营收费超过预期项目公司应获取的收入，则超过部分由政府和项目公司协商分配。同时，项目公司股东根据合资经营协议分享项目盈利。考虑到政府方放弃分红可以减少项目补贴金额，可根据项目实际收益情况确定政府方股东是否参与分红。

2.5 风险分担机制

结合项目实际情况，按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，合理分配政府和项目公司需要承担的风险责任，其中项目设计、建设、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担；项目征迁、法律、政策等风险由政府承担；项目审批手续办理、不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。主要风险分配安排如下：

①风险承担支出责任指在PPP项目运营期间内，由于政府承担风险而带来的财政或有支出责任。②配套投入支出责任：项目配套设施均已计入项目投资，因此，政府并无额外的配套投入支出责任。

2.6 支出测算

①股权投资支出测算。项目如采用PPP模式进行投融资建设和运营。政府和社会资本共同组建项目公司，资本金比例为20%，其中政府出资20%，社会资本出资80%，剩余资金由项目公司通过银行融资等渠道解决。

②运营补贴支出测算政府对海绵城市设施建设、运营、维护进行可行性缺口补贴，海绵建设项目基本为公益性项目，暂按可行性缺口补助模式进行测算，未来对公园广告牌招租等可考虑作为使用者付费的方式降低补助金额需求。

运营补贴支出计算公式为：

当年运营补贴支出数额

其中：

社会资本实际支付资本金为项目本金扣除政府资本金投入部分，即项目总投资×20%-政府资本金投入；

资本金合理利润率，本项目取8%；

年度折现率：年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期长期贷款利率合理确定；

n：本项目运营期年份，本项目运营期年份为17年。

年度运营支出：本项目中年度运营支，根据相关海绵城市实施方案经验，年运营养护成本为初始总投资的2%，本项目全部运营后年度运营成本为1457万。政府补贴支出测算表见表3。

表3 政府补贴支出测算表 （万元）

③风险承担支出测算。

按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，政府主要承担法律、政策等方面的风险。

由于政策、法律等由政府承担的风险较难准确量化及预测，因此，本项目采用比例法进行该部分财政支出的测算。参考类似项目，结合本项目特点，综合确定政策、法律等由政府承担的风险所造成的财政支出按年建设成本与估算的年运营成本之和的10%考虑，其中政府承担20%，社会资本承担80%，则政府每年出资110万元。

④财政支出责任汇总以上分析，预计每年政府财政承担支出责任，见表4。

表4 财政支出责任汇总表 （万元）

2.7 政府投资模式方案

如采用政府投资的模式，按照项目资本金20%由政府出资，80%由银行融资，融资利率按照4.9%进行计算，融资采用等额本息的还款方式，运营成本及风险支出测算方式同PPP模式。政府投资模式财政支出责任见表5。

表5 政府投资模式财政支出责任汇总表 （万元）

对于该区海绵城市建设PPP项目，同时应设置相应的项目绩效评价与按效果付费制度，按照“可用性绩效考核指标”和“运营维护期绩效考核指标”向项目公司付费。对于纯政府投资项目，应将其纳入政府部门绩效考核体系。对纯社会投资项目，实行按效果付费或补贴制度。根据宝坻区海绵城市建设项目实际开展情况设置了不同的奖励与惩罚措施。

综上对城区海绵城市实施方案投融资及风险支出计算分析，提出针对不同建设类型主体，分类选用不同的融资方式，可有效的减轻政府财政负担，同时运用项目绩效评价与按效果付费制度以及政府部门绩效考核体系，可适当的规避风险。