基层申报和使用专项债问题及建议

□文/范华清

（扬州市重大战略研究与推进中心 江苏·扬州）

［提要］ 地方政府专项债券是落实积极财政政策的重要抓手，在扩宽政府融资渠道、带动扩大有效投资、推动重大项目建设、提升公共服务能力等方面具有重要的作用。但从基层实践情况看，地方各部门在专项债的申报和使用方面仍存在一定的问题，本文就此进行分析，并提出建议。

地方政府专项债券（以下简称“专项债”）是地方政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券，采取专款专账、“闭环”管理方式。自2015年财政部推出专项债以来，专项债凭借省级政府的信用背书、发行周期短、融资成本低等优势，从无到有，规模快速扩张，使用范围不断扩大，受到地方政府和投资者的广泛青睐。

近三年来，专项债一直维持在3.65～3.75万亿元的规模，成为地方基础设施和民生社会事业的建设有利时机，也为项目建设提供了强有力的资金保障。但作为重要财政政策，受国内外经济形势的影响，专项债政策变化快，发行节奏不一，也给基层的专项债申报和使用工作造成了较大影响。基于此，本文进一步总结了专项债对地方发展的现实意义，剖析了基层在申报和使用专项债过程中面临的主要问题，并提出了相关对策建议。

一、专项债对地方发展的现实意义

（一）扩宽政府融资渠道，降低项目融资成本。相比其他融资方式，专项债具有发行期限灵活、利率较低、发行方式灵活、还本灵活等特点。其年利率一般低于4%，2021年我国专项债平均发行利率为3.41%，较2019年和2020年均有所下降，相较银行贷款等融资途径具有明显成本优势。专项债发行年限3～30年不等，2021年平均发行期限为14.2年，与2020年相差不大，但相较于2019年（9年）则有所拉长，发行年限可以与项目建设运营周期较好地匹配。

此外，铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水10个领域在不超过本地区专项债规模的25%范围内（全省统筹）还可以申请专项债用于资本金。

期限拉长，利率下降，专项债用作资本金，有利于减小地方政府债务偿付压力，也在一定程度上减轻了财政负担和提升了项目收益，降低地方政府债务融资成本，维持财政的可持续性。

（二）形成实物工作量，带动扩大有效投资。专项债重点支持交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略、保障性安居工程等“九大领域”。而且，专项债坚持“资金跟着项目走”原则，不支持已完工项目，资金必须用于项目建设，严禁用于置换存量债务，严禁用于楼堂馆所、形象工程和政绩工程以及非公益性资本支出项目，不得用于发放人员工资、差旅费等经常性支出。也就是，专项债资金主要用于形成实物工作量，形成对有效投资的直接拉动，真正起到拉动经济上行的“发力点”和“逆周期”调节作用。以扬州为例，该市2021年发行专项债60.34亿元，为63个项目建设提供了资金保障，涉及项目总投资258.9亿元，为经济发展增添了动能。

（三）推动重大项目建设，助力补短板强弱项。专项债重点投向对地方而言是经济社会效益明显、群众期盼、早晚要干的实体政府投资项目，以及纳入省规划和战略的重点项目。这类项目建设对于加快地方融入区域协调发展，推动补短板、强弱项、惠民生、解民忧具有重要现实意义。以扬州为例，该市2021年发行的专项债项目中中国大运河博物馆为2019年江苏省重大项目、扬州2021年世界园艺博览会为2020年江苏省重大项目，扬州颐和医疗健康中心为2020年江苏省民生领域补短板项目，17个项目总投资在5亿元以上；2022年发行的第一批专项债项目中包括了北沿江高铁（扬州段）、南京至扬州市域铁路一期工程、仪禄高速公路（扬州段）等重大交通基础设施建设。专项债资金有效保障了这些重大项目按期开工，按序时顺利推进，形成实物工作量。一批医疗、生态环保、文化旅游、教育等民生工程建设，将进一步有效提升扬州应急医疗水平和公共服务能力，释放民生红利，提升群众幸福感和获得感。其中，扬州中国大运河博物馆已于2021年6月16日建成对外开放，已成为彰显扬州文化的新名片，市民和游客心目中的“网红打卡地”。扬州2021年世界园艺博览会已于2021年4月8日开幕，已成为向世界展示扬州“好地方”“好风光”的重要窗口。棚户区改造、老旧小区改造等保障性安居工程建设不仅有利于改善棚户区和老旧小区居民的居住条件，也同步提升了城市整体品质。

二、基层发行使用专项债存在的主要问题

（一）储备和申报的项目质态不佳。一是不符合领域投向。虽然专项债已明确符合发行要求的“九大领域”，但在基层申报专项债的过程中，项目申报单位众多，申报人员素质不一，对专项债的政策把握不够准确，导致储备和申报的部分项目不符合专项债领域投向。此外，有的省份对部分领域的项目发行专项债比较谨慎，导致该领域项目无法发行专项债，如江苏省对产业园区配套基础设施项目的专项债发行持谨慎态度。二是项目收益无法覆盖债券本息。专项债发行要求项目“有收益，能覆盖”，融资规模需与项目收益相平衡，即项目能产生一定的收益，且收益能覆盖债券本息和达到一定倍数（通常在1.2倍以上）。这就要求申请发行专项债的项目既要满足公益性，又要满足一定收益性的矛盾性。申报过程中，项目没有收益，或者收益微乎其微，或者找不准项目的收益点，都会导致收益无法满足专项债发行的财务评价要求。三是包含负面清单建设内容。专项债券项目资金不得安排用于党政机关办公用房和技术用房、党校行政学院、干部培训中心、会议中心、干部职工疗养院等楼堂馆所项目，不得用于城市大型雕塑、景观提升工程、街区亮化工程、园林绿化工程、文化庆典和主题论坛场地设施等形象工程和政绩工程，不得用于一般房地产开发、企业生产线和生产设备等产业项目，不得用于租赁住房建设以外的土地储备、主题公园等商业设施项目。凡是涉及负面清单的项目都无法通过审核。

（二）项目不成熟或建设进度滞后。一是项目成熟度不高，未落实前期手续，无法按期开工。发改委在审核专项债项目前期手续办理情况时，主要需要项目单位提供审批、备案或核准文号，审批项目达到可行性研究批复阶段。项目实际推动中部分项目还未取得用地、工程规划或施工审批手续等全部项目建设手续，导致无法按期开工建设。二是受疫情影响。新冠肺炎疫情导致施工工人、原材料、机械转运等方面流动效率降低，特别是近期各地疫情呈现出点多、面广、频发的特点，基于各地疫情防控措施，造成短期内“用工难、用工紧”、原材料紧张等问题比较突出，无法满足各项目施工单位用人需求和“饱和式”施工需求。三是工程建设中的不确定因素。部分项目受到征地拆迁遗留问题、设计需求变更问题、重大决策变更、汛期等客观因素影响，导致项目无法开工或推进缓慢。老旧小区改造项目则因整治覆盖面广，涉及住户较多，改造实施方案需统一居民意见，项目公示周期较长，影响了项目实施。

（三）资金使用缓慢或实际支付率低。一是工程进度慢，项目未形成相应的实物工作量，无法形成支付。二是未到合同支付节点。项目建设通常以合同约定付款条件与付款方式，合同约定视项目差别也较大。根据合同约定需达到工程关键节点或合同支付节点才支付相应工程款，工程尾款需完成竣工验收后结算，这也是项目方出于对工程实施有效监管，保证工程质量的考虑。如部分项目根据项目建设进度节点支付工程款，投资方在正负零、竣工、验收审计三个进度节点分别支付一次工程款。也有部分项目根据项目建设周期，每半年支付一次工程款，每次按实际投资的一定比例支付工程款。三是发行时间晚，使用时限较短。根据上级财政部门硬性要求，专项债券资金当年须全部使用完毕。但某些批次专项债发行时间较晚，导致实际支付缓慢。如，江苏省2020年第四批专项债于10月才发行，2021年第三批专项债于11月才发行。

三、对策建议

（一）尽快出台资金实施细则，确保项目管理有法可依。一是进一步明确政府专项债券资金使用范围，如是否允许属于项目建设中的征地拆迁和设计、地勘等二类费用在专项债券资金中据实列支。二是建议按照各批次专项债券资金实际的到位时间限定使用期限。也就是不以自然年考核专项债资金的支付比例，允许专项债资金跨年执行。

（二）加强优质成熟项目储备，提升项目过审率。各地要建立“储备一批、发行一批、开工一批、竣工一批”的良性循环。一是各相关单位要进一步了解债券申报发行使用的流程，了解在每一步流程中需要的准备材料和相关要求，在申报项目前将相关工作提前准备充分。对照“九大领域”，按图索骥，尽可能多的报送符合领域要求和融资平衡方案的项目。二是尽早启动谋划来年专项债项目储备工作，发改和财政部门要初步做好储备项目的评估和筛选，提前将项目纳入发改委国家重大项目库，尽可能多地储备优质项目，为项目申报留有余地。三是要密切跟踪项目储备项目进展，特别是前期手续还未办结、开工要件不足等项目，主动靠前服务，积极帮助协调解决，督促尽快完成开工前准备，在专项债发行后可以尽早开工建设，形成实物工作量，避免形成资金沉淀。四是抢抓专项债高位发行的机遇，围绕重大战略和“十四五”规划，适度超前开展基础设施投资，加快本地区重大基础设施的前期手续办理，尽快达到专项债发行条件。

（三）充分发挥第三方机构作用。在实际操作中，多数市、区采用在商业银行开设专户的方式对专项债资金进行监管。由于大部分专项债券单笔金额巨大，资金留存银行将极大地解决了银行存款任务，同时还可以为符合条件的项目进行再贷款融资。所以，目前有很多商业银行为争取开设专项债专户以及项目配套融资也积极参与发行工作，为地方部门申报专项债提供有偿或免费服务。地方部门可以选择资质和信誉较好的第三方评估机构或商业银行，通过建立良好合作关系，借助其业务专业性或市场敏感性，帮助做好项目策划、分析寻找收益来源、开展政策解读咨询和培训等，提升项目申报人员政策水平，提高“两案一书”的编制质量，提高发债效率。

（四）合理精准提出专项债资金需求，加快专项债资金支付。《财政部关于建立违规使用地方政府专项债券处理处罚机制的通知》要求建立支出进度预警和闲置资金超期收回机制，加快推进专项债券穿透式监测。目前，为加强日常调度和管理，防止资金闲置，江苏省要求各地发改部门对专项债实行周调度；财政部门则要求每月调度情况需提供支付凭证作为依据，并每月对资金实际支出进度最慢的3个设区市、3个县（市）、3个省本级项目单位实施预警。一是针对项目资金需求节点与债券资金下达拨付时间不一致的情况。建议国、省主管部门能加大专项债发行频次，缩短项目资金需求节点与债券资金下达拨付时间之间的差距，有效减少“项目等资金”或“资金等项目”的现象。二是针对未达合同支付节点无法支付资金的情况。建议项目实施单位通过增加关键节点数，增加支付频次，如将主体封顶支付一次工程款改为达到N层支付一次工程款，达到主体封顶再支付一次工程款。三是项目实施单位要结合建设进度和年度建设任务，精准合理提出专项债资金需求。四是发改、财政和行业主管部门要协同配合，加强会商会办，督促项目实施单位在依法合规，确保安全和质量的情况下，推动前期项目尽早开工建设，在建项目加快项目推进，竣工项目尽早完成竣工验收。

（五）健全沟通对接机制，完善监管督查机制。一是地方发改和财政部门要建立健全沟通对接机制，防止信息不对称，保持信息共享和相关数据的一致性，及时共享上级政策、专项债发行、资金调度等相关信息。二是要发改、财政和各行业主管部门要协同配合，形成上下联动、横向协同、齐抓共管的工作格局，共同做好专项债券发行使用工作。三是整合项目信息系统，提高信息填报效率。建议加快整合发改委和财政的项目储备信息系统，并行一套项目信息系统，同时优化项目系统功能模块设计，方便项目信息录入和更新。