数字政府背景下民众参与政策制定与完善问题研究

丁声一

（国家信息中心，北京 100045）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深化对社会主义民主政治发展规律的认识［1］，坚持以人民为中心，在治国理政中高度重视和坚定推行全过程人民民主的理念和政策过程的民主化。习近平总书记在2021年10月中央人大工作会议上发表重要讲话指出，我们要继续推进全过程人民民主建设，把人民当家作主具体地、现实地体现到党的治国理政的政策措施上来［2］。从全过程人民民主字面本身，集中在“全过程”上，全过程人民民主既保证人民依法实行民主选举，也保证人民依法实行民主决策、民主协商、民主管理、民主监督，民主决策是人民民主的重要方面［3］。具体来说，各方面制度政策和国家治理更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造，各级党和国家机关在履行工作职责、制定政策法规、决定本地经济社会发展重大问题时，要按照发展全过程人民民主的要求，通过公开、座谈、论证、咨询等各种方式，广泛征求和充分听取各方面意见，最大限度吸纳民意、汇聚民智［4］。

而对于如何实现全过程人民民主，如何体现党的治国理政的政策措施上来，在数字政府建设的大背景下，已有学者意识到随着数字时代的到来，信息化技术和算法为更好地从总体上了解和把握民众的意见、凝聚共识提供了可能的路径。增强数字协商治理能力，提升政府公共服务水平，推动民众参与治理。搭建数字化平台吸引民众参与，通过数字化渠道获取和汇聚民众意见，成为时代的必须和必然［5］。可见，实现全过程人民民主需要民众参与政策制定与完善和数字化深度的耦合和互嵌。在实践情景中，我国数字政府建设在推动“放管服”改革，建设政务服务平台，通过政务公开、政策咨询等方式提供政务服务，增进政民互动、提升民众政策参与度等方面发生了重大变革，但其与真正实现“实现民主决策、政策过程民主化”的价值理念还未能完全匹配。民众意见嵌入政策过程的闭环机制尚未构建，咨询服务数据应用价值尚待挖掘、民意数据源头质量还不高、还缺少相关数据分析支撑的工具等问题凸显，这些问题导致数字政府建设与实现政策过程人民民主目标之间还存在差距，建设人民满意的服务型政府的目标还有待于持续推进。

在数字政府背景下讨论政策过程民主化，一方面要考虑数据如何赋能。按照国家顶层设计要求，要坚持数据赋能，充分发挥数据的基础资源和创新引擎作用，形成权威高效的各级政府政务数据共享协调机制，将直接关系到民众办事、应用频次高的服务数据纳入共享范围，提高政府决策科学化水平和管理服务效率。为政策制定部门整理、分析、利用数据，更好地以数字化改革创新政府治理理念和方式提出了具体要求。另一方面，要强调将公民纳入政策过程，因为关于政策过程民主化的讨论无法脱离政策过程发展的背景。以政策科学之父拉斯韦尔等人为代表的学者认为，公共政策是一个由问题识别、议程设定、备选方案制订与选择、政策执行、政策评估等环节前后接续构成的逻辑循环过程。而目前国际政策阶段论的倡导者对于政策过程所经历阶段的具体名称并未形成统一的标准。我国有学者认为，对于中国公共政策实践而言，一个完整的政策周期主要包括议程设定、政策制定、政策公布、政策执行与政策评估等五个阶段［6］。可见在不同的国别情景下，政策过程形态并不同。有学者已意识到中国公共政策研究者需要积累基于中国本土的政策过程理论，提升理论对中国政策过程的解释力［7］。我国政策要更好地回应国内经济发展面临的深刻复杂变化，以及保持经济平稳运行、深化供给侧结构性改革有机结合扩大内需等方面的新形势、新挑战，更好地为“全面深化改革”服务。关于数字政府建设背景下政策过程的理论与实践总结为本文在之后分析民意数据如何应用在政策过程中的路径提供了启发。

本文试图从中国情景下梳理民主化具体措施，即从民众参与对政策制定优化的意义开始，聚焦于识别由民众参与产生的民意数据对政策制定优化的路径问题，最后形成针对路径构建的对策建议，为我国实现在数字政府建设背景下政策过程民主化的理论探索和民众参与政策制定与完善的实践发展提供参考。

一、民众参与政策制定与完善问题的必要性

（一）重视参与政策制定与完善的民众主体，有利于提高国家精准治理能力

国家治理往往通过出台一系列政策推进某项治理目标任务的完成，以有针对性的实施政策实现政策目标的精细化。治理精细化意味着政策的价值偏好必须精准高效，治理的政策目标能否靶向发力，决定着治理精细化的成败，然而，政府颁布的诸多政策往往都是自上而下的宏观的，而民众参与是以一种自下而上的方式进行，当某项规划进入政府议程而上升为政策时，必须将公民参与政策作为基本前提［8］。在政策发布之后，政策落实的“最后一公里”也与民众息息相关，民众的反馈情况和满意度是评价政策是否有效的重要指标之一。

民众咨询问询以及意见表达往往是具体到某行业某领域，具体到某项政策的某项条款或某个落实的具体问题，往往属于微观意见，具有针对性。建设数字政府通过数字化的战略、资源和工具，激活政务数据要素潜能，释放数据内在价值，实现服务与民众需求精准匹配，作为提升治理精准化水平和服务效能的重要抓手。应当充分意识到民众参与对于政策精准制定与完善的必要性，充分重视民众积极参与精细政策，发挥好政策的精准性在促进国家治理精细化中的积极作用。

（二）运用好面向民众政策服务产生的数据，有利于提高政府决策科学化水平

习近平总书记在中共中央政治局第二次集体学习时指出“要不断提高对大数据发展规律的把握能力，使大数据在各项工作中发挥更大作用”［9］。在政策方面，我国提出《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案》等一系列指导意见和发展规划，为政府将大数据应用于宏观调控、社会治理实践指明了方向。数据赋能是数字政府建设的关键和发展方向，是实现治理目标的发展动力［10］。政府的管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、服务人民群众的重大职责，应意识到政务服务，包括政务审批和政策咨询服务数据是政府面向社会民众服务过程中采集产生的数据，是国家重要的数据资源，将会为国家进行科学治理提供重要支撑。

建设数字政府激发了数据要素新动能，在一定程度上克服了决策者对民情民意信息获取难、信息质量难以甄别等问题，从源头开始对政府数据质量层层把控，对形成高质量的民众服务数据进行建模、分析、决策和创新，让数据能够实事求是地反映客观现实成为可能，并且通过分析可使政府决策更具准确性和科学性。从必要性和技术现实角度来看都应充分分析、研判、利用此类服务数据，为政府提供及时有效的决策支持，更有效地实现国家治理目标。

（三）围绕民众的政策诉求创新服务模式，有利于增强人民群众获得感、幸福感、安全感

意识到民众参与的重要性以及数据汇聚分析的价值，应进一步重视政府服务模式创新，围绕广大人民群众的需要，创新和完善政府服务方式。具体来说，各级政府无论是在政策制定还是公共服务的提供上，都可以通过数字技术建设服务平台，倾听民意了解民生，提前预测和了解社会的变化和公民的需求，并对此作出快速的反应［11］。具体来看，各级政府在数字政府建设中建设和完善在线政务服务平台，大力推进“放管服”改革，提供“一站式”“一体化”在线政务服务，包括网上审批服务、咨询服务等，为民众表达民意提供了便捷的渠道，激活了民众“自下而上”诉求表达、政策问询和治理参与，保障公民知情权、参与权、表达权、监督权，形成全体公民参与、数字协商的治理机制。

大数据分析等新兴技术释放了各服务平台间数据和信息的流动性，显著增强了数据可得性，使政府行政运行从条块分割、封闭的架构迈向一个开放、协同、合作的环境，推进跨部门、跨层级、跨地区、跨系统、跨领域的政务协同，实现了政务数据的多平台交互共享、多来源深度挖掘，促进了政府的决策更科学、施策更精准、服务更优质。民众主体参与意识的深化、服务数据应用的进一步推进牵引了民众参与政策、与政策互动和数字政府治理的服务创新，将有助于提升服务满意度，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

二、我国民众参与政策制定与完善取得的进展

（一）建设网络平台推进参政议政，广泛吸纳社情民意和建议

近年来，我国各级政府通过官方网络窗口与民众之间的互动交流形式愈加丰富，搭建与民众沟通的桥梁，了解有关国家治理、政策落实等方面的社情民意。中国政府网率先开通“我向总理说句话”互动交流栏目，各级政府也陆续开通“市长信箱”，积极回应民众的问题，听取民主意见建议，了解民众所思所想，其中已不乏民众提出初步议题转化为政策的实例。根据网络资料，“我向总理说句话”栏目曾联合人民网各地区、相关部门政府网站专题开展2022年民众建言征集活动，听取民众对政府工作的意见建议，推动公共政策进一步完善，活动一直持续到了2022年全国“两会”期间。建设网络平台增进与民众联系是我国政府坚持以人民为中心、走好群众路线、推进人民民主的实践进展之一，日益成为民众表达政策观点、政府吸纳政策建议的重要方式。

（二）通过提案、协商等民主形式，专题征集民众对政策的意见

协商民主既是我国民主政治的特有形式和独特优势，也是人民政协提案工作的主要方式。近年来，人民政协不断发挥民主协商优势，以提案方式规范有序地围绕国家治理中心、人民群众关心的实际问题，深入民众采用多种方式调查研究，如民主协商会、小范围谈心会等，广泛沟通协商听取民众对政策的意见建议。许多具有可行性可操作性的建议，通过提案工作为政策出台与完善过程提供了重要参考。同时，中央和地方各级政府在发展规划、法规规章、重大建设项目等方面政策出台前后，在政府门户网站上增加专门栏目，动态更新公示某政策的公开征求意见稿，面向社会广泛征求民众意见，保障民众的知情权，进一步增强政策决策参与度和透明度。

（三）着力推进政府信息公开，出台配套的政策细则并作出解读

根据国务院办公厅印发《〈关于全面推进政务公开工作的意见〉实施细则》［12］，明确要强化政策解读，扩大民众参与。在实践中，在中央政府出台国家政策后，各省、市以及基层政府相继及时出台中央政策的配套细则，促进政策实施落地，力求政策配套严丝合缝、衔接顺畅、便于落地、便于民众精准操作，享受到“政策惠民”。同时，着力做好文件政策解读工作，是保障民众知情权、参与权、监督权，增进民众对政府工作的了解、认同和支持，提升政府治理能力的重要举措。近年来，政府部门对于发布的政策，按照“谁起草谁解读”的原则，通过新闻发布会，充分利用门户网站、新媒体等工具，出台形式多样的政策予以及时准确权威的宣传和解读。

（四）建立政策事后咨询机制答疑解惑，公布典型问答口径

随着“互联网+政务服务”的不断深入，当前各级政府部门开通窗口服务热线及网上咨询渠道，如“政民互动”“省长、市长信箱”“政策咨询”等，提供政策咨询服务。建立咨询答复制度规范、民众反映问题的办理和限时几个工作日内反馈机制，还有部门建立政策咨询轮岗机制，请政策制定者到服务窗口受理来自民众对政策的疑难问题和意见，掌握一手资料，有针对性地研究实情、做好答复。对于答复内容，各级政府门户网站将可公开的答复进行了公开，部分部门梳理了政策问答口径，给民众清晰便捷的政策指引。

三、推进民众参与政策优化与完善过程中存在的问题

尽管已认识到民众参与政策制定与完善十分必要，但目前在推进民众参与并对相关服务数据进行分析研判、切实作用于政策制定与完善、助力科学决策的过程中还存在一些亟待解决的问题。

（一）对民意传达到政府部门的作用机制认知不足

尽管学界已有探讨相关政策出台的过程，包括政策规划、政策制定、政策评估等，并在实践的情景中利用政务服务平台将民众参与嵌入过程，但目前无论在学界还是在实践情景中，对提出政策意见、分析采纳意见到意见完善的循环作用机制认知不足，未能有学界或实践将全过程民主理论以及公民参与过程的路径或方式收缩于“政策过程”周期框架，在民众参与与政策制定与完善政策过程之间尚未形成闭环。

（二）对民意反馈数据的分析与应用缺乏规范标准

民众参与政策的民意数据一部分为政府部门在倾听民意、收集意见建议过程中产生的数据，包括政务服务咨询数据等。在实践中，目前这部分数据中积累了大量的服务主体情况、咨询问答文本等服务数据，各级政府部门运用方式仅限于梳理形成问答口径，而部分问答内容实际直接对应了某政策某具体条目，与政策关联性强，却未能在后续进行政策完善、出台配套细则、促进政策落地时发挥更大的作用。究其原因，一是目前相关数据在服务中还存在咨询信息记录完整程度不高、信息不够准确、描述不够翔实等问题，给数据研判分析带来难度。二是2020年中共中央、国务院印发的《关于构建更加完善的要素市场化》指出，“要推动完善适用于大数据环境下的数据分类分级安全保护制度”。全国也已有16个省份出台了数据管理、分类分级方面的指南和管理办法。而这些制度设计首先不是专门针对政务服务或者更细分的民意数据的，国家或者行业层面也尚未形成一套针对此类服务数据分析的规范标准。

（三）对民意信息分析的技术工具支撑作用不强

数字政府的本质是以数字技术重塑政府治理体系，提高政府治理能力，提供与民众价值期望相符合的公共服务和产品［13］。目前在实践中有些部门建设政务服务平台如咨询平台、热线平台，使得政府获取分析全样本民意数据成为可能。虽然一些部门通过数据聚合，通过综合运用数据分析技术可以呈现民众参与情况如民意数量、回应情况、变化规律等，为政府提供了科学化、精细化治理的技术基础，但尚未有专门的针对相关数据梳理、分析并专门政策制定与完善的，亟须探索将民主化应用于政策过程的治理手段，在民众参与平台技术、数据管理时采纳新理念和新技术，持续迭代创新。

四、民众有效参与政策制定与完善的对策建议

（一）构建民主嵌入政策过程闭环机制

本文将研究民主如何有效参与嵌入政策过程作为首要目标，遵循“理解定位→识别问题→创造路径”的分析理路，结合对政策实践的观察访谈，就政策过程政民互动的流程、功能等着力点，构建民主嵌入政策过程，形成民众通过数字政府平台和技术赋能政策优化与制定，如图1所示。该模型将政策周期分为规划调研—政策制定—政策执行—政策反馈—政策评估等五个阶段，厘清政策制定层、政策执行层、政策目标层、政策评估层各层级主体的角色及功能：在政策制定层，主体为政策制定者，出台发布政策并推动政策执行；在政策执行层，主体为省市域政府和基层，主要负责贯彻执行政策；在政策目标层，主体为企业、基层和群众（民众），知悉政策并就相关问题进行咨询，民主嵌入的各项活动就此发生；在政策评估层，主体为综合组织、环境和个人。咨询的问题由直接主管部门答复或者由顶层设计者答复，从而产生政民互动数据，由顶层设计部门统一平台收集服务数据，并进行分析研判，最终应用于政策制定与完善的回路是完成全流程闭环机制的关键，闭环机制循环作用于政策生命周期。

图1 民众通过数字政府平台和技术赋能政策优化制定闭环模型

民主嵌入政策过程既是一个政策各环节环环相扣的过程，也是一个从国家、省级、市级到基层融合共治的过程。本文通过厘清政策过程的各层级功能，最终闭环在民众通过数字政府平台和技术赋能政策优化制定，实际上反映的是治理的不同主体、不同层级、不同要素在数字政府场域围绕政策制定与完善实现有机耦合的机理。

（二）塑造民众互动数据应用分析能力

1.在民意数据源头上做好协同和把控，持续提升数据数量和质量，形成数字赋能全过程人民民主的基础。政府数据源头治理的研究与实践表明进行源头把控可增强决策可信度、提升数据数量、改进数据质量。围绕更好地提供民意收集互动服务和更优地实现治理目标，持续探索“一网通办”“一网统管”的数字治理新路径，通过平台的协同运行产生大量有关民意的数据，推动多个平台渠道的“通”和“联”，最大限度地形成民意数据库和智库，达成和凝聚共识；在数据质量上，通过智能服务平台、语义转换等方式，提高民意咨询、互动文本内容的完整性和精准性，有助于分析研判了解和把握民众的看法，从中发现政策议题，了解民众意见，为全过程人民民主提供内容基础。

2.在顶层制度设计上，出台专门的民意数据分级分类办法。2021年，全国信息安全标准化技术委员会秘书处发布的《网络安全标准实践指南——网络数据分类分级指引》指出，数据分类具有多种视角和维度，其主要目的是便于数据管理和使用，应逐步规范民意信息资源编制方式，便于更好地分析、利用和保护大量的民意数据。根据经验和调研，数据处理者在进行数据分类时，可在遵循国家和行业数据分类要求的基础上，采用面分类法从多个维度进行分类，对不同维度的数据类别进行标识，每个维度的数据分类也可采用线分类法进行细分。

（三）技术从平台化构建向智能化新场景应用再升级

数字技术的实施工具不断进步是推动政府数字化转型的关键基础。新信息技术为民众监督和民众参与提供了更加透明和便捷的途径。当前，政府面临的技术环境客观要求，信息通信技术为政府部门优化服务供给提供了技术工具［14］。应进一步推进加强互联网政务数据服务平台和便民服务平台建设，提供更加优质高效的网上政务服务，利用数字技术洞察公民需求，优化资源配置。当民意被嵌入政府治理中时，重要的是要将“民意”刻画到代码和工具中。

随着企业参与政府创新活动的深入，一些企业为政府做了“用户画像”，目前已在部分政府部门得以应用。从“政策全过程”来看，“政策画像”的技术亟待开发利用，如在政策制定者机关办公网络中，实时动态展示对于政策执行情况的画像，包括政策执行情况时序图、政策执行情况分布图、行政相对人关切情况画像等。让政策发布者能够及时了解民众诉求，从而分析出政策存在的问题，开展优化完善、发布政策解读或者出台相应措施促进政策的完善与落地。

五、未来研究进路

（一）研究探索政策过程的数据服务的细分主体需求

政策过程数据的开发利用贯穿于政策制定的整个流程，叠加考虑到政策制定过程各方主体作用行为的现实情境，对政策过程参与的数据服务对象可在“民众”基础上进行不同维度的划分，不断促进不同主体对于政策的参与是进一步深入研究的起点。不同细分主体如政策制定后应用效果的管理者、评估者；政策的制定者如国家各级政府的具体政策承办人员；政策的执行者如企业、基层和群众以及社会各方面等，不同的主体对政策制定与完善有不同的考虑角度和不同的实际需求，应通过广泛调研深入研究分析不同主体对于数据服务不同需求，以持续细化完善相关数据，深化应用的方法和路径。

（二）在持续反馈中构建数字赋能政策制定与完善循环

数字赋能政策优化制定的结果将直接影响政策制定者的决策，决策的成功与否也将决定民众是否切实受益，从而提升民众对政府的满意与信任，为我国社会经济、生活环境等带来积极影响。未来要在实际情景中紧密结合“十四五”规划建设具体任务，在了解已有的政策的基础上，关注国家规划布局政策制订计划，做好民意以及社会需求的衔接，避免交叉，以挖掘最具价值的内容。民意反馈所创造的数据应用是赋能政策优化制定闭环模型的关键环节，或将影响新一轮的政策制定与完善，应加强对不同情境、不同阶段时期下政策反馈数据应用效果的持续分析，以实现相关数据应用社会经济价值的良好循环。

（三）改进政策画像程序算法以提升民意数据管理效率

运用算法、模型和数据精准掌握民众参与诉求是数字政府发展过程中的重要议题之一，先行选择某类有代表性的与民众息息相关的社会经济政策进行画像，再探索为不同类别的政策建立标签体系，持续开展对于政务服务咨询数据绘制政策执行画像的算法研究，深入分析政策画像中隐含的政策执行情况，探讨通过选择不同标签、信息加权、聚类算法提升画像的准确性，提升数据管理效率，以满足民意根据社会进程不断变化的需求，将研究成果更为实际地体现在政策落地执行中，从而惠及民众。