改革开放以来区域高新技术产业政策演进及优化
——基于福建省科技政策文本分析

郗基成，张良强，马梦颖

(福州大学经济与管理学院，福建 福州 350108)

高新技术产业政策是促进科技进步、实现现代化强国的重要制度保障。 “十四五”时期，在全面推进创新驱动、塑造发展新优势、加快完善现代产业体系、巩固壮大实体经济的大背景下，加快高新技术产业高质量发展刻不容缓，而建立和完善政策体系则是首当其冲的关键所在。福建省是中国对外开放的重要区域之一，在国家政策引导下所制定、颁布的高新技术产业政策对推进创新型省份建设发挥了关键作用，带动了全省经济稳健增长和社会全面进步。福建省运用相关政策工具引导高新技术产业发展、助推全省经济社会高质量发展的经验在省域科技创新工作中具有较强的典型性。本文通过梳理福建省促进高新技术产业发展的政策文本，总结出不同时期政策的具体特征，在此基础上探析其政策重点、工作成效与薄弱环节，提出完善福建省高新技术产业政策的相关建议，为促进高新技术产业发展提供借鉴。

1 文献综述

高新技术产业政策研究主要围绕政策的概念与内涵、政策体系的构建与发展、中外政策的差异对比以及相关政策的演进历程、分析与评价等方面进行。

1.1 高新技术产业政策

Ayaak等[1]介绍了芬兰高新技术产业政策的实施，提出应围绕政策的制定与执行、经济支持及科技成果转化与技术优化升级，并结合高科技企业发展来展开。税收政策对于高新技术产业发展具有重要影响，较高税率会导致企业降低专利研发热情，在一定程度上加快境外研发活动的投入[2]；应注重结合产业发展特点合理运用政策工具，在实现政策目标的同时兼顾高新技术产业高质量发展[3]；财税激励措施是促进高新技术产业发展的常用政策工具，能够激发企业创新积极性，提升专利质量[4]；高新技术产业政策对促进国家科技创新等具有重要意义，要坚持以政府为主导、相关政策不断引导[5]；地方性科技管理仍存在目标较为单一、职能设置不完善、管理机制不健全等问题，不利于地方高新技术产业发展，地方政府亟须转变管理模式、优化管理职能[6]。

1.2 高新技术产业政策的发展特点

王方[7]梳理了自1949年以来国家颁布的高新技术产业政策，分析其演进历程和工作重点，总结出相关政策具有宏观指导性和预见性等特点；杨俊杰等[8]梳理了中美高新技术产业相关政策文本，从政策执行、政策工具及发展特点出发，认为中国政策注重生产，而美国注重研发，中国应借鉴美国经验，在研发政策层面给予更多支持；童心等[9]通过对比中国促进高新技术产业发展的主要政策和美、日、法等相关政策的差异，提出应进一步完善金融、产学研互补、优化企业发展环境等政策，引导高新技术企业规模化发展。

1.3 高新技术产业政策的分析与评价

任胜钢等[10]从政府采购的角度出发，研究美、日及欧盟等培育高新技术中小型企业发展的经验，提出地方政府应通过政府采购模式限制高新技术产品进口，扶持中小高新技术企业发展；吴琨等[11]通过对北京、上海、江苏和浙江高新技术产业政策的比较分析，发现中国科技政策制定具有多元参与特点，且符合高新技术产业发展需要，但存在政府过度参与和政出多门等问题，需要从政策投入力度、财政资金使用、完善政策体系等方面优化调整；邓菁等[12]提出，高新技术产业国际竞争力的提高应以政府为主导，充分调动市场积极性，优化资源配置，促进平台经济发展；李中[13]认为，高新技术产业发展的萌芽、起步、调整、转型、深化过程中相关支持性政策具有引领支撑作用，但是政策工具、目标及力度等仍存在不足，应该加强顶层设计，优化政策实施模式，强化共性技术供给。

现有研究能提供重要借鉴参考，但仍存在一定的深化空间：①高新技术产业发展受到相关政策的影响，而相关政策如何作用于高新技术产业发展过程，并促进经济社会进步的解释仍不到位；②地方性高新技术产业发展是区域经济、科技进步的重要因素之一，现有文献重点立足于国家层面发展的研究，忽略了中国作为多省份大国，地方性科技政策对于缩小区域间发展差距的重要意义；③高新技术产业政策文本是政策执行的重要依据，但现有文献以研究其政策执行为主，较少涉及对政策文本内容的深入分析；④在研究对象方面，现有研究主要面向北京、上海、广东等发达地区，少有借鉴次发达地区的典型经验。现阶段，我国不同区域的经济、社会、科技发展程度存在较大差异，亟须考虑发达地区经验是否适用于次发达地区，同时应重视次发达地区的一些典型经验在同一层次区域间的推广应用。本文通过运用社会网络分析法，对福建省相关政策的演进历程进行宏观审视，总结福建省高新技术产业发展成效，利用PMC指数模型对选取的几项代表性政策内容进行实证分析，探究影响相关政策发挥作用的障碍因素和存在问题，为优化高新技术产业政策提供决策依据。

2 改革开放以来福建省高新技术产业政策总体情况

2.1 政策文本数量

通过对福建省科技年鉴、科技厅档案馆及各政府部门网站的查阅整理，得出1978—2020年全省发布的69项高新技术产业发展的相关政策文本，其中24项属于转发国家政策文件，说明改革开放以来福建省始终以国家相关政策为指导，在国家政策的引领下不断发展本省高新技术产业。统计数据表明，福建省高新技术产业政策的数量总体呈现在波动中不断增长的趋势。20世纪90年代初，福建省开始重视发展高新技术产业，出台了 《高新技术产业发展的若干政策规定》，相继转发并颁布了一系列指导性政策文件，2007年发布数量达到6项。随着2012年中央提出实施创新驱动发展战略以来，福建省全面落实国家相关政策，结合本省情况出台了若干政策措施，全省相关政策数量呈现逐年增长态势。

2.2 政策文种类型

政策文种类型是政策颁布的形式，主要包括通知、意见、办法或方案、措施等。改革开放以来，福建省颁布实施的高新技术产业政策文种类型见表1。其中，通知20项、意见10项、规划纲要7项、规定3项，共计40项，占政策总量的66.7%；但办法、实施细则、方案等结合本省实际情况、具有操作性和灵活性的政策却相对较少，共计20项，占比33.3%，同时相关法律法规比较缺乏。综上可见，福建省高新技术产业相关政策文种类型体现出规范性和约束性较强、操作性和灵活性较弱的特点。

2.3 政策发文机构

改革开放以来，福建省高新技术产业政策的发布机构见表2，大多数政策由多个部门联合参与制定和发布，其中以科技厅发文最多。由此可见，随着高新技术产业相关工作的逐步深入，其范围在不断变化，涉及的政府机构呈现出专业性与综合性结合的特点，工作过程中不仅要注重业务专管与专业化，同时还需要充分协调各部门职能。联合发文成为趋势，在很大程度上促进了符合本省发展需要的政策制定与执行，同时也造成各部门间资源竞争，政策实行过程中容易出现沟通障碍、推诿责任等现象。

表1 政策文种类型统计数据

表2 政策主要发文机构情况

2.4 政策目标类型

政策目标体现政策的目的和主旨，分析政策目标类型，可以找出政府工作重点以及政策的薄弱环节。经过分析，将福建省高新技术产业政策目标类型分为激励高新技术产业发展、高新技术企业认定管理、高新技术企业培育、高新技术产业知识产权保护四大类 (见表3)。

表3 政策目标类型统计数据 单位：项

由表3可知，激励高新技术产业发展是福建省的工作重点，40年来共出台36项政策，分别从资金、用地、融资、设施、配套服务和税收优惠等方面支持高新技术企业；加强培育高新技术企业是福建省重要的政策目标，40年来共出台25项政策，这些政策通过引导扶持科技园区、完善相关配套服务、激励科技成果转化，培养、引进高端科技人才等，为全省高新技术产业发展奠定了良好基础。企业认定管理和知识产权保护类型的政策数量相对较少，属于政策的薄弱环节。从时间上看，1978—1994年福建省对高新技术产业发展的关注程度比较均衡，颁布的政策数为1～3项；1995—2001年，扶持激励高新技术产业发展和培育高新技术企业逐步得到重视，分别颁布了9项和7项有关政策，并一直持续到2020年。

3 福建省高新技术产业政策发展历程与成效

社会网络分析是应用性较强的社会学研究方法，在政策文本量化研究中得到广泛运用。本文采用UCINET软件作为高新技术产业政策网络分析和可视化研究的主要工具，将各项政策的高频词视为网络中的节点，将各高频词间的互动关系视为网络中的连线，呈现出一个由节点和连线构成的政策重点网络图，意在从宏观角度探究改革开放以来福建省各发展阶段高新技术产业政策的重点及取得的成效。

改革开放以来，政府高度重视发展高新技术产业，陆续出台了一系列政策法规，各省市均以贯彻落实中央颁布的政策法规为主。因此，福建省高新技术产业政策中有很多是转发国家的文件和规定等。本文在借鉴对上海市科技创新政策发展进行阶段性划分的基础上，根据福建省高新技术产业发展特征，结合相关政策文件颁布的时间节点，将政策演进阶段划分为宏观布局与制度建设阶段、政策目标优化阶段、政策不断完善阶段、政策体系形成阶段，各阶段都反映出福建省在贯彻落实国家相关政策的同时，根据本省实际情况加快改革创新、先行先试、促进发展的历程[14]。

3.1 高新技术产业宏观布局与制度建设阶段 (1978—2000年)

改革开放初期，国家针对高新技术产业进行宏观布局及规划，着手培育一批重点企业。福建省以贯彻执行国家相关政策为主，自行颁布的政策相对较少。该阶段福建省共出台14项政策，本文提取12个高频词，绘制高频词网络图谱 (见图1)。该时期福建省政策重点是认定高新技术企业，完善管理规制并建设高新区，鼓励科技创新创业；通过颁布计划纲要、政策规定等，提出集中财政资源和科技资源，加强高校等科研单位与高新技术园区及企业的合作，从设备、人员激励、园区建设、知识产权保护、科技型企业创办及认定等方面入手，奠定了高新技术产业发展的良好基础。

图1 1978—2000年福建省高新技术产业政策高频词网络图谱

(1)高新技术企业培育工作初见成效。落实国家高新技术企业认定办法，重点培养一批有实力的科技型企业。结合本省发展需求，集中资金和技术力量，给予高新技术开发区及企业优惠扶持，推动技术密集产业形成，重点孵化高新技术企业，使其逐渐成为科技创新的重要组成部分。至2000年底，全省共认定高新技术企业425家，其中30家被列入国家火炬计划重点企业，有10家上市企业，大部分企业建立了研发机构，研发经费达到收入的3%以上。

(2)高新技术研究与开发。通过相关政策的实施，促进高新技术及其产业发展。该时期共承担国家 “863计划”项目28项、国家科技攻关计划项目11项。至2000年底有39个项目获得立项，共获政策补贴2811万元。实施这些项目为企业提高了市场竞争力、形成了新的经济增长点，为全省经济社会发展的重大基础设施建设奠定了坚实的科技基础。

(3)高新技术引导传统产业升级改造。积极配合国家重大科技发展战略，深入开展共性、关键性技术研发，坚持用高新技术改造传统产业。以环保节能产业为例，截至2000年，全省开展环保科研项目42项，共投入科研经费548万元，依靠科技进步，采用先进生产技术，改造落后生产方式，扼制住污染源头，重点开展企业节能降耗、清洁生产及城市垃圾回收利用和无害化处理。

3.2 高新技术产业政策目标转移阶段 (2001—2006年)

随着第一阶段工作顺利推进，高新技术产业进入全面快速发展阶段，自主创新上升到国家战略高度。福建省紧跟国家发展步伐，将工作重点从建章立制转移到人才队伍建设、企业管理服务上。该阶段全省共出台15项政策，省内制定实施的政策数量明显增加，本文提取14个高频词，绘制高频词网络图谱 (见图2)。此时福建省高新技术产业体系初步建立，政府角色由直接干预向指导服务转型。政府职能开始由统一规划向分类指导过渡，各类配套服务工作不断完善，强调发挥平台作用带动特色产业优化，强化科技与经济、文化有机结合，推动相关产业开发具有自主知识产权的成套技术，加快科技成果转化，在促进福建省经济社会发展中起到了重要作用。

图2 2001—2006年福建省高新技术产业政策高频词网络图谱

(1)政策引导高技术产业不断发展壮大。该阶段高新技术及其产业发展作为推动科技进步、促进经济发展的主旋律贯穿于各项科技创新政策和规划中，这些政策在很大程度上促进了全省科技创新意识提高，推进了创新创业氛围与各类咨询机构的形成。同时，高新技术企业认定逐渐由高新区内拓展到高新区外的中小型企业。高新技术产业快速发展，为促进全省经济结构优化升级、提高国民经济整体素质、增强经济发展后劲做出了突出贡献。

(2)产业集聚逐渐形成。切实将增强自主创新能力作为全省调整经济结构、转变增长方式的中心环节，不断调整产业结构和产品结构，加快促进产业集聚。首先，以福州、厦门为中心，协同周边地区共同发展信息产业，2006年底产值超过100亿元的信息技术企业有3家、上市信息企业18家，2004年电脑办公设备制造业居全国第一位。其次，生物医药产业得到快速发展。充分利用本省生态环境优势，逐步实现较高价值的药材种植产业化，研制开发了许多具有自主知识产权的中药新品种，如全球最大的金霉素原料药生产基地、全国最大的片仔癀出口基地，以及生物显微镜生产基地等。

(3)创新平台与人才建设成效显著。围绕经济建设的战略任务，着力加强创新平台建设，提升自主创新能力，转变经济增长方式，加大空间信息、光催化技术、植物病毒技术等领域的科研平台建设，取得若干国内外先进水平的科技成果。同时，不断完善科技人才激励政策，吸引更多科技创新人才来闽。2006年福建省高新技术产业投入科技活动人员5.03万人，比上年增长25.0%；从事科技活动人员占从业人员的比重为9.1%，比上年提高0.6个百分点。

3.3 高新技术产业政策不断完善阶段 (2007—2015年)

为了应对2008年国际金融危机带来的严峻经济形势，福建在贯彻国家相关政策的同时突出邻近台湾的区域特色，加强与台湾的科技交流合作力度，在政策工具选择上突出针对性，政策内容逐步深入，使高新技术及其产业得到长足发展。该阶段全省共出台22项政策，本文提取18个高频词，绘制高频词网络图谱 (见图3)。在经济减速换挡、下行压力加大的背景下，福建省通过完善相关政策，引导高新技术产业主动适应新常态，以点带面促进产业转型带动国民经济稳健增长，为加快产业结构调整、推动经济转型提供科技支撑。同时，全面实施科技强省战略，推动新兴产业快速发展，不断提升自主创新能力，不断强化开放、协调发展，将创新型省份建设工作纳入科技发展中长期战略，取得显著成效。

图3 2007—2015年福建省高新技术产业政策高频词网络图谱

(1)推进海峡两岸高新技术产业合作与发展。在国务院 《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》以及相关配套政策措施的引导下，通过人才资金补贴、科技产品减税、鼓励两岸各界共商共建高新区、加快台商投资项目审批等措施，吸引大量高精尖海外科技人才和侨胞留闽，引入各类合法合规的台商投资项目实施，并引进、消化、吸收许多先进产品和技术，提升了产业合作关联度[15]。截至2010年，台湾成为福建第一进口源地和第七大出口市场，海峡两岸经济合作不断加强，逐渐形成共同发展、资源互补的科技交流新局面。依托得天独厚的地理优势，制定与实施科技政策，推动闽台高新技术领域的交流与合作力度，从而实现福建科技、经济水平飞跃式发展，缩小与粤、浙等发达省份的差距。

(2)提升高新技术产业创新能力。大力发展主导产业，加快改造传统产业，将战略目标由科技进步向科技创新转变。以高新区为载体，加快配套服务平台建设，构建引领产业技术改革和发展方式转变的海西研发基地，引导企业提升自主创新能力，营造有利于科技发展的优质环境，引领经济社会走绿色低碳循环发展道路。

(3)高新技术产业带动经济增长。高新技术产业发展被纳入福建省 “十二五”经济社会发展的总规划中，传统产业迎来优化升级新机遇。实施高新技术产业化示范工程，科技创新型企业获得更多发展机会。2012年高新技术产业主营业务收入首次突破10000亿元大关，并于2015年接近15000亿元。全省围绕科技创新，加快产业结构转型、优化经济发展方式，带动创意产业集聚能力提升，促进新兴产业飞速发展。

3.4 高新技术产业政策体系形成阶段 (2016—2018年)

福建省吸收以往经验，更加重视创新资源整合，工作重心向创新驱动转移，高新技术产业政策体系不断完善。在短短4年时间里，全省共出台9项相关政策，本文提取12个高频词，绘制高频词网络图谱 (见图4)。该阶段充分发挥政策引导作用，积极提升全省自主创新能力，拓宽产业发展渠道，推进新兴产业比重稳步增加，逐渐构建现代产业体系。2019年，全省高新技术合同成交金额145.94亿元，比上年增长31.54%；到2020年全省高新技术市场交易总额累计达300亿元。目前，福建省高新技术企业研发投入占企业研发投入的三分之二，全省近一半的发明专利来自高新技术企业，高新技术产业已经成为全省国民经济高质量发展的关键支撑。

图4 2016—2018年福建省高新技术产业政策高频词网络图谱

(1)增强高新技术产业人才集聚效应。深入实施 “海纳百川”高端人才聚集计划，以重大人才工程项目为出发点和落脚点，在优化现有科技人才政策上下功夫，不断完善人才服务，引进 “高精尖缺”人才。至2017年底，在闽 “两院”院士17人，全国杰出专业技术人才7人，国家有突出贡献中青年专家100人， “百千万人才工程”国家级人选88人、省级人选940人，享受国务院政府特殊津贴的专业技术人才2512人、高技能人才43人，省特支人才 “双百计划”368人。此外，活跃在高新技术产业领域的科技活动人员达到10.64万人。福建省良好的科技人才引进、培养、使用和集聚政策，不断扩大了人才的集聚效应。

(2)加强高新技术产业知识产权积累。近年来，全省通过不断优化促进与保护知识产权的政策，使高新技术产业知识产权不断积累。截至2018年末，仅高新技术产业的企业专利申请数达到12745件，占全省企业专利申请数的45.24%，其中申请发明专利4222件，占全省企业发明专利申请数的53.82%，达到2000年全省专利申请量的3倍。目前，高新技术企业已经成为全省企业知识产权的重要创造者。

(3)加快高新区的创新发展。福建省于2016年开始建设国家自主创新示范区，以福州、厦门、泉州为中心，相继出台若干配套政策，设立建设自主创新示范区的专项建设资金，先后建立福州新区、泉州丰泽、厦门火炬3个全国 “双创”示范基地和9个省级示范创业创新中心，为福建高新技术产业发展起到了引领作用，使创新要素高效集聚，创新体系效能更加完善，企业自主创新能力全面提升，大力培育创新型企业群，重点扶持潜力型企业加速成长[16]。截至2020年，全省高新技术企业数达6476家，较上年增长34.6%，为高新技术产业的持续发展储备了力量。鼓励省内南北两个核心都市区发挥自身优势，带动东北、西南地区协同发展。

4 代表性高新技术产业政策的PMC指数模型分析

为了对福建省已出台的相关政策细节进行深入分析，探究其政策优势与不足，本文借鉴PMC指数模型，对政策文本内容进行深入分析。PMC指数模型以Omnia Mobilis假说为指导，其主要思想认为万物是运动并联系的[17]。该方法通过计算PMC指数和绘制PMC曲面图，能够从政策的多维度、均衡性视角分析一项政策的内部一致性水平，并通过PMC指数和PMC曲面图展现政策的总体评价和各单项的具体情况，直观展现一项政策的优势和劣势，并对政策本身的科学性、合理性及可行性进行总体评价，从而为政策的实施、调整、修正及延续提供决策支持[18]。

4.1 代表性高新技术产业政策选取

通过选取改革开放以来福建省在不同发展阶段所出台的7项内容较为全面且体现出全省工作重点的政策 (见表4)，利用PMC指数模型多方面分析政策的优劣和完善程度，并与国家政策形成对比，进而总结政策存在的薄弱环节。

表4 七项代表性高新技术产业政策样本

4.2 变量和参数设定

本文参照张永安等[19]对政策评价指标的设定方法，结合福建省高新技术产业政策特点，在建立高新技术政策的PMC模型中设立9个一级变量和31个二级变量。该模型除了变量设置，还需要进行参数设置，政策符合二级变量设定为1，否则设定为0 (见表5)[20]。

表5 变量及评分标准

4.3 建立多投入产出表

在数据处理时，沿用上文提取的高频词提取7项代表性政策的重点，依据表5中设定好的变量及参数，构建代表性政策的多投入产出表，如表6所示。

表6 代表性高新技术产业政策多投入产出 (以P1为例)

4.4 PMC指数模型计算

先将二级变量代入表6，然后以公式 (1)和 (2)为基础，利用高频词重点确定二级变量取值，再根据公式 (3)确定主要变量数值，由公式 (4)得出PMC指数[20]：

X～N[0,1]

(1)

X={XR:[0～1]}

(2)

(3)

(4)

4.5 代表性高新技术产业政策PMC分析

运用ROSTCM6文本挖掘软件对表4中各项政策文本进行文档分词处理，根据设定好的变量及表5的二级变量评分标准参数，构建7项代表性政策的多投入产出表[21]。经计算得到7项政策的PMC指数 (见表7)，根据代表性政策评价标准得出各项政策的评价等级，并绘制7项政策的PMC曲面图 (见图5)。

表7 各项代表性高新技术产业政策的PMC评价值

图5 各项高新技术产业政策PMC曲面图

4.6 评价结果分析

根据PMC相关分析可得出，所选取的7项政策均较为合理，各项政策的每个主要变量情况可由图5清晰反映出来。

政策P1的PMC指数为7.417，排名第一，政策评价优秀 (7～9分)。该政策是福建省改革开放以来出台的第一项高新技术产业政策，其在政策性质、政策领域以及政策评价方面都比较出色，但在政策时效与作用客体方面仍有待进一步优化提升。与1988年国家出台的高新技术产业火炬计划相比，该项政策的重点较为模糊，对人才激励与培育内容较为不足。

政策P2的PMC指数为6.167，排名第四，政策评价良好 (5～7分)。作为福建省高新技术产业发展的政策规定，该项政策在各方面都较为平均，但与同时期国家颁布的高新技术产业改革及工作要点相比，在政策性质、政策时效以及政策领域等方面仍有较大改善空间。可以根据该政策执行过程中观察政策执行情况，以国家宏观政策为指导，进一步补充政策监督、反馈等方面的功能，突出人才对于企业发展的重要性，并加强人才培育、引进等内容，从而使整个政策得到完善。

政策P3的PMC指数为6.183，排名第三，政策评价良好 (5～7分)。作为福建省 “九五”时期高新技术产业发展的五年计划，在政策性质、政策评价、政策客体等方面比较出色，但在激励环节方面较为薄弱。若想对政策进行完善，应充分借鉴国家 “九五”科技发展规划关于企业和人才的激励政策，补充企业荣誉评定与财政补贴的具体细则，突出对创新型人才的奖励、补贴等措施，在激发企业动力的同时留住并吸引更多高精尖人才。

政策P4的PMC指数为7.017，排名第二，政策评价优秀 (7～9分)。此政策重点在于推进高新技术创业服务工作，在政策重点、激励环节、政策评价及政策客体等方面较为全面，总体上科学合理，但存在较多与国家政策重复的内容。因此，在政策性质方面，可适当减少对于国家相关规定的复述，结合省情与地方特色，增加灵活性较强的引导性内容。在政策执行过程中积极跟踪并及时评估与反馈，若该政策在实际工作中效果突出，可以考虑在其他相关领域进行移植或推广。

政策P5的PMC指数为5.967，排名第五，政策评价良好 (5～7分)。该政策主要是对高新区的设立与管理，有较强针对性，但在政策重点方面略显不足，尤其在高新区人才管理方面的内容较为缺乏，因此该政策应该减少对于国家政策规定性内容的描述，发掘福建特色与实际问题，秉持以人为本原则，补充并完善高新区人才管理相关内容。在政策执行过程中加强与高新区沟通联系，确保高新区能够及时反馈问题。

政策P6的PMC指数为5.733，排名第六，政策评价良好 (5～7分)。该政策是针对高新技术企业的认定和管理，作为针对性较强的一项政策，在政策领域、激励环节、政策客体方面都具有较强的约束性，但整体灵活性和可操作性较弱，综合评分不高。说明该项政策在制定时过多引用国家政策的规定内容，较少关注企业及其人员的实际发展需求，仍有较大的改进和提升空间。

政策P7的PMC指数为4.983，排名第七，政策评价不良 (0～5分)。该项政策作为省级高新技术企业备案实施细则，工作范围局限性较强，但在政策领域、激励环节均未能较多涉及，因此综合评分较低。作为试行政策，仍需在执行过程中以实际发展需求为基础，加强与企业的联系，保证政策效果得到及时反馈，并不断探索和完善相关内容。

综上，福建省颁布的高新技术产业政策普遍得分较高，总体科学合理，且符合本省高新技术产业发展需要，但仍存在政策重点不够全面，过多集中于对企业的扶持与激励，而忽视了金融措施、市场调节的重要性，尤其对人才激励措施仍需进一步加强；约束较强的命令型内容较多，过多直接引用国家规定，无法充分发挥地方特色与优势；政策评价与反馈机制仍不完善，易导致政府与企业及园区沟通不畅。这些问题在一定程度上影响着高新技术产业政策目标的实现，亟待进一步优化完善。

5 研究结论、启示与展望

5.1 研究结论

(1)福建省高新技术产业政策重点围绕引导高新技术企业发展，其数量总体上呈现出在波动中不断增长的趋势；相关政策文种类型呈现出规范性和约束性较强、操作性和灵活性较弱的特点。

(2)随着高新技术产业逐步发展，政策范围不断变化，发文机构呈现多元化趋势，各部门间的协同性、联动性逐步增强，相关政策的科学性、综合性显著提升。但是，仍存在部门间职责不清、部分政策实施效果差强人意、各类政策的协调性亟待提高等问题。

(3)福建省根据国家总体布局和时代发展需要，逐步完善政策内容，优化政策工具，通过政策引导与扶持，在人才队伍建设、创新创业、知识产权保护、科技成果转化等方面取得显著成效，但与其他发达省市相比，政策创新力度相对较弱，对中小型科技企业的扶持力度亟待提升。

(4)福建省高新技术产业政策总体上满足了经济社会快速发展的需求，但政策工具运用灵活性不强、人才政策有待进一步落实、政策反馈机制和评价体系亟待完善。

本文认为，政府在政策制定与实施过程中应以国家宏观政策为引导，以自身特色与发展需求为出发点，切实把握时代发展脉搏，进一步完善相关政策体系。

5.2 研究启示

(1)完善政策工具运用方式。福建省高新技术产业政策以行政命令手段为主直接参与引导和管理，或利用财政手段对企业进行激励，这对高新技术产业的长期发展是不利的。企业科技创新的最终价值需要通过市场来实现，各地区相关政策应逐渐减少约束性较强的指令型政策，注重运用多元化政策工具，在完善相关法律法规的同时重视需求类工具，增加金融与税收等市场调节工具，完善融资风险补偿机制，降低企业融资成本。政府可通过增加服务外包、购买服务等市场化方式，以需求推动供给，不断完善高新技术企业上市融资的支持政策，加强上市培育服务，扶持重点企业上市，支持企业强化自主创新能力，冲破发达国家的技术壁垒[22]。

(2)优化政策体系促进政府职能转变。建立健全由政府主导、相关非政府机构、专家学者等多方协同合作的决策管理体制，促使政府工作从直接参与者向组织者、引导者、调控者和服务者转变。以各高新区为基础，构建符合省情、公平与效率统一的政策效果评估体系，在政策效果评估中兼顾政策产出结果、服务质量和群众满意度，并通过相关法规制度的配合，形成权威、固定的评估标准。完善政府信息发布与反馈机制，在确保政策及时下达的同时注重政策反馈信息的上传，以便政府在第一时间能够体察政策合理与否，并对存在的不足进行及时优化与完善。

(3)完善高新技术人才政策。人才是高新技术产业持续发展的不竭动力，各地应在完善现有政策基础上尽快出台具有区域特色的培养和引进人才政策。优化教育政策措施，加强各高校培养本土优秀高新技术人才，注重基础学科、应用学科交叉融合，着重培养创新型、复合型、应用型人才。加强高校、企业、园区及科研院所合作，为优秀毕业生提供口径宽、范围广的就业渠道，加强高学历人才落户的补贴力度，在避免现有人才流失的同时吸引更多外来优秀人才。不断完善人才政策措施，通过住房补贴、完善高新区及周边医疗、教育等基础设施建设，保障良好的工作环境和生活环境。充分发挥金融支撑作用，为高新技术人才提供贴息贷款、宜价购房等优惠政策[23]，保障高新技术人才工作有条件、干事有平台、待遇有保障、生活有着落、发展有空间。建立健全宣传教育机制，培育青年人创新意识，加强政策激励力度，营造勇于尝试、善于创新的社会氛围，以满足新时代中国高新技术产业发展的人才需求。

(4)制定体现时代特征的高新技术产业政策。当前，信息技术、生物医药、航空航天等高新技术领域已经成为世界地缘经济技术竞争的关键要素，是高新技术产业发展的新增长点。因此，应结合各地区产业发展现状，充分发挥自身优势，推动高新技术产业持续发展。同时，紧跟国家战略发展要求，健全法律法规，促进相关行业规范化发展，完善基础设施建设，通过财政补贴、人才培育、拓宽融资渠道、财税激励等手段加大新兴产业扶持力度，引导高新技术企业快速成长并形成市场规模，鼓励运用5G、人工智能、工业互联网等新一代信息技术，实现对传统优势产业的升级改造和 “机器换工”，加快供给侧结构性改革，促进产品更新换代[24]。当下更应该把握时代发展需求，构建各地区多元化、网络化的信息技术、生物医药等全产业链条，使其应用于疫情防控、城市建设、居民生活、产品制造以及技术服务等相关领域，以推动各地高新技术产业取得更高层次的突破。

5.3 研究展望

(1)福建省高新技术产业政策社会网络分析通过UCINET横向梳理了政策演进历程与成效，仍需进一步利用RSIENA将不同发展阶段的各项政策进行纵向对比，深入挖掘区域性科技政策目标的变化与发展趋势。

(2)针对政策文本分析存在着不够深入的问题，除了数量、类型等基本问题，未来可以通过政策层级力度分析，探索区域政府对于高新技术产业的重视程度以及相关政策发展的特征。

(3)政策文本和相关数据来自福建省科技年鉴、科技厅档案馆以及各政府部门网站，未来可通过问卷、访谈等形式对不同市县、行业、高新区的人群进行调查，进一步拓宽数据渠道，获得更加全面详实的资料。

(4)由于台湾的科技政策文本获取难度较大，研究未能突出闽台科技协同发展的独特优势，未来可通过收集整理台湾的科技政策文件，与福建进行更为深入的对比研究，以提出更加科学、合理的对策建议。