铁路建设项目资本金投入的主要影响因素及确定方法

□ 徐智勇

一、铁路建设项目资本金投入主要影响因素

1.国家战略及相关政策要求

国家战略和相关政策要求直接关系到各区域不同项目可以获得的政策和资金支持，以及投资主体和参与者、资金来源等。其主要包括：政府投资条例、国家关于资本金管理、财政事权和支出责任划分、中央预算内投资专项管理等基本投资制度，以及长三角一体化、粤港澳大湾区、新时代西部大开发、新时代中部地区高质量发展政策等，是资本金投入研究的方向性依据。

（1）从资本金管理制度来看，要求铁路建设项目资本金比例最低为20%，个别具备相关条件的项目可下调至15%，中西部不低于50%。

（2）从责任主体划分来看，干线铁路由国铁集团代表中央与地方共同出资，城际铁路、市域（郊）铁路、支线铁路及铁路专用线以有关地方和企业出资为主。

（3）从中央预算管理来看，按照不同区域、不同项目分别进行差异性支持，其中西部、东北、中部地区干线铁路项目累计安排规模分别不高于资本金的40%、40%和30%。

2.建设投资规模要求

铁路建设规模计划是阶段内需要完成的建设目标与任务，对资本金投入有着最根本的要求，是铁路建设项目资本金需要承担的投资任务。在铁路建设项目权益性筹资相对有限的前提下，完善资本金制度有利于更合理有效地发挥铁路建设项目资本金的投资撬动作用。资本金比例越低，则能够撬动的铁路建设投资规模越大。“十三五”期间铁路建设完成情况如下。

（1）总体来看，“十三五”期间，我国铁路投产里程2.5 万公里，其中高速铁路1.89 万公里；固定资产投资按每年8 000 亿元左右高位运行，投资额度大。随着我国铁路网的逐步完善，截至2021年底，我国铁路运营里程达15 万公里，高速铁路里程超过4 万公里，已能够为社会经济发展提供强力支撑，“十四五”及以后一段时间，建设投资将有所放缓。按照规划，“十四五”期间新增投产里程1.9 万公里，其中，高速铁路1.2 万公里，需要投入到铁路建设中的投资及资本金将减少。鉴于我国社会经济整体呈现稳中有进的态势，而债务压力呈现不断加大趋势，根据“三去一降一补”要求，可适当提高资本金投入比例。

（2）从分区域来看，东部地区是铁路建设总投资及资本金规模最大的区域，其次是西部。西部现有规模水平相对欠缺，近年来明显得到国家的大力支持，“十四五”期间及以后一段时间仍将向西部倾斜；中部地区相对低于东、西部，但差距不大；东北地区地域相对小，经济水平下滑明显，投资规模亦呈下降趋势。由此可见，不仅各区域的社会经济水平差异较大，而且各自需要承担的铁路建设项目投资任务也有差异，而且存在反比关系，因此有必要进行分区域合理确定资本金比例，有效完成建设任务，为区域社会经济健康发展提供支撑和保障。

3.资金承受能力

资金承受能力直接影响各区域的资金总投入和各项目获得的资金投入，是资本金投入最直接的影响因素。建设期投资来源主要是政府和国铁集团，运营期补贴以地方政府支持为主。

通过上述分析，“十三五”期间铁路项目投资呈现出以下特点：①国铁集团的出资呈现降低趋势，而且主要投于西部地区铁路建设；②地方出资力度呈现逐渐加大，尤其是东部不仅规模大，而且呈现逐年加大趋势，西部、东北地区地方政府与国铁集团基本持平；③社会资本投资规模相对有限。

由此可见，各区域内不同主体的投入力度存在差别，支持铁路建设的资金来源有差异，从而能够承担的资本金投入能力是不同的，因此在确定资本金比例和投入时，要按区域分别对待，中、东部主要考察地方政府的投资能力，考虑国铁集团的部分投入；西部、东北地区可以按地方政府和国铁集团共同出资考虑，同步考虑其出资能力。

出资能力的考察主要通过每年需要投入铁路的资金占财政收入的比例。参照城市轨道交通建设项目要求，政府出资占一般公共预算收入比例不超过5%，大部分省份“十三五”期间都在3%以下。

4.资金平衡要求

资金平衡要求是影响资本金投入有效性的核心因素。从项目投资角度，资金平衡有资金流平衡、盈亏平衡、基准收益、预期收益等不同的目标要求，不同区域、不同项目的收益情况、可以获得的资金支持、能够实现的目标存在差异。

（1）特殊项目。特殊项目中大部分项目投资财务内部收益率小于基准收益率，占比达到81%，其中，项目投资财务内部收益率小于零的占比达46%。由此可见，公益性项目普遍盈利能力不足，应该采用较高的资本金比例，而且目前已实施或已批复的项目资本金比例50%及以上的占比达到88%，部分项目资本金比例达到了80%～100%。

（2）一般性项目。针对铁路建设项目的投资财务内部收益率大于基准收益率的占比统计，基准收益率按新建项目3%、改建项目6%执行。经营性项目统计结果见表1 所列。

根据统计结果可以看出：①新建项目。客货共线铁路项目效益普遍较好，各区域大部分项目具有较好的盈利能力。近年来实施的客货共线项目以需求相对旺盛的项目为主，可以采用相对低的资本金比例。东、中部的大部分高速铁路项目具有较好的盈利能力，可采用较低的资本金比例；西部、东北部盈利能力相对差，应采用相对高的资本金比例。城际铁路能够实现较好的盈利能力，可以采用相对低的资本金比例。②改建项目。改建项目以客货共线铁路、重载铁路和节点项目为主，东、中部的大部分客货共线铁路、重载铁路具有较好的盈利能力，可以采用较低的资本金比例；西部盈利能力相对较差，应采用相对高的资本金比例。

表1 各区域项目效益统计 %

5.融资机构风险控制要求

是否满足融资机构风险控制要求，很大程度上影响能否实现建设资金资本金之外的债务融资。项目投资者希望投入较少的资本金，获得较多的债务资金。而债权人则希望较高的资本金比例，以降低债权的风险。当资本金比例降低到银行不能接受的水平时，银行将会拒绝贷款。根据我国银行贷款惯例，一般要求项目财务内部收益率高于国家规定的基准收益率，铁路为新建项目3%、改建项目6%，并且通常要求还款期限不大于20年，以建设期为宽限期，见表2 所列。

表2 各区域项目还款期限不大于20年统计 %

从我国既有铁路统计情况来看，既有实施或已批复项目大部分都能够满足还款期的要求，其中各区域高速铁路还款能力稍显不足，主要原因是投资规模偏重。

6.运营期可获得的补贴收入和综合开发收益影响

运营期可获得的补贴收入和综合开发收益会引起运营期的现金流入、流出的变化，改变对建设期资本金的要求。铁路项目一般有3 种不同程度的补亏目标：现金流平衡、盈亏平衡、财务内部收益率达到行业基准。不同区域、不同项目能够实现的补贴目标不一样，能够纳入到项目的开发效益是有差异的。

二、铁路建设项目资本金投入基本原则的确定

1.符合国家政策要求

严格执行国家关于资本金制度的相关政策要求，并按照国家政策要求，支持重点区域、重点项目建设，服从国家发展大局。

2.落实规划建设任务

按照已发布的《国家综合立体交通网规划纲要》《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》，我国十四五及以后仍将持续扩大，资本金投入要统筹任务要求与投资者资金承受能力综合考虑。

3.分区域分项目类型合理确定

不同区域的社会经济发展水平存在差异，不同项目类型能够承受的融资风险能力各有不同，为了实现有效投资和风险防控兼顾，需要进行分区域分项目类型合理确定资本金比例。

4.满足项目资金平衡要求

资金平衡情况是体现项目资本金投入有效程度的关键要素，实现资金平衡，能够提升项目资本金投入的效益和效率，有利于防范投资风险和债务风险。

5.满足债务机构风险控制目标

资本金制度制定的根本原因就是要防范债务风险，满足金融机构的债务控制要求，贷款银行一般以项目财务内部收益率达到行业基准收益率、还款期不超过20年为基本条件，并综合考虑融资机构的信用评估，确定是否贷款和贷款额度。

三、资本金投入比例确定方法

1.各区域各阶段建设及投资规模要求

按照《国家立体综合交通规划》及《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》，我国“十四五”末高速铁路达到7 万公里（含部分城际铁路）、普速铁路13 万公里（含部分市域铁路），合计20 万公里；2035年高速铁路网达到8.46 万公里（含规划研究高速铁路0.25 万公里），普速铁路14.1万公里左右，合计超过22.5万公里。根据相关规划项目情况，分析各规划阶段各区域需要完成的各类型项目的投资规模，对各区域需要完成的投资任务提出要求。

2.各区域各阶段资金承受能力

根据国家、地区及各省的规划发展目标，分析未来各区域社会经济发展的预期主要经济指标，按投入铁路建设的资金占一般公共预算收入的3%、建设及补贴总资金占5%，预估各规划年度各区域地方政府可投入铁路的资金规模。按照国铁集团在东、中、西、东北地区分别承担30%、40%、50%、50%的资本金投入规模，研究各区域铁路建设投资能力，评估各规划年度各区域可承担的铁路资金投入规模。

3.考虑补贴前的分区域不同类型项目资本金比例

结合从资金流平衡角度提出资本金投入比例建议，根据各规划阶段各区域需要完成的各类型项目的投资规模分析结果，研究各规划阶段各区域需要完成的各类型项目的资本金投资规模，并与各规划年度各区域可承担的资本金规模对比后，优化调整资本金投入比例要求。

4.政府性资金运营补亏对资本金投入比例的影响

按照各区域可投入铁路资金总规模控制，考虑完成资本金投入后的剩余资金进行运营补亏，预估纳入后项目可达到的资金流平衡程度，结合从资金流平衡角度提出资本金投入比例研究成果，研究各区域纳入政府性资金运营补亏后资本金比例调整程度。

5.综合开发对资本金投入比例的影响

统计分析不同区域、不同项目能够纳入到项目补贴的情况，确定可能实现额度，预估纳入后项目可达到的资金流平衡程度，并提出各区域纳入政府性资金运营补亏后资本金比例调整建议。

四、结语

当前，经济呈现新的发展态势，铁路建设项目持续推进，铁路建设资金压力大。关于铁路建设项目资本金投入机制指导性欠缺，与区域经济发展差异化、铁路建设项目多样化、铁路投资多元化的适应性不足，需要系统研究并对制度进行跟进建设，扩大近期和当前一段时间有效投资并防范风险。