京津沪杭深广海外人才政策对比及优化研究

文 薛琪薪 上海市青少年研究中心助理研究员，博士

陈陆琪 上海市青少年研究中心研究实习员

随着现代科技事业的快速发展，人才资源的重要性更加凸显，人才资源在城市的集聚和使用得到更多的强调。与其他资源相比，人才资源不断增值又用之不竭，还可以平衡其他资源的不足。海外人才积累了先进的科技知识与研究经验，其学术积累和专业技能能极大地促进我国的经济社会发展，成为各大城市争先吸引的重点人才类型。[1]近年来，中央和各地政府不断加大以海外人才引进和服务为重点的人才政策建设力度。其中，东部地区的北京、天津、上海、杭州、深圳、广州等城市的海外人才引进政策具有较大的前瞻性和代表性，针对不同类型的海外人才推出了多元化的人才支持政策。本研究旨在比较几个代表性的大城市的海外人才引进政策，梳理其政策体系及问题不足，在此基础上对优化和完善大城市海外人才引进政策、促进海外人才在城市更好地生活和发展提出了建议和思考。

一、京津沪杭深广海外人才政策比较分析

（一）政策对象比较

城市国际化发展的需要促生了城市对具备国际视野的海外人才的强烈需求。在实践中，海外人才和海归人才两个概念比较相似，也经常被公众交换使用。此处所指的海外人才，主要指的是有海外学习或工作经历，具有较高学术积累和专业技能的人才。[2]随着近年来我国出国留学人员数量和回国人数的不断增长，全国各地都扩大了海外人才的引才范围，海外人才政策对象已不再局限于极少量的海归精英。沿海大城市普遍都对海外人才进行了分级，针对普通“海外人才”和“海外高层次人才”制定不同的政策标准。此外，各城市的政策都关注到了在中国就业发展的外籍人才，其中上海和杭州两地特别对于外籍留学生毕业后在当地就业制定了相应标准。

第一，六大城市“海外人才”的界定标准比较。如表1所示，对“海外人才”的工作标准认定，除了北京要求海外硕士学位以外，其余城市都支持海外本科及以上学历的海外人才就业落户，体现了这些城市广纳海外英才的包容开放态度。其中，天津和深圳的引才政策最为宽松，支持留学生先落户再就业；上海的引才政策最精细，针对不同大学层次、不同学历水平的留学生制定了不同的社保规定。

表1 六大城市“海外人才”标准界定比较

第二，六大城市“海外高层次人才”的界定标准比较。在海外高层次人才的界定方面，各地都强调留学回国人员在海外担任的职务或经历经验，强调了重点工作领域。如上海市在《鼓励留学人员来上海工作和创业的若干规定（2020年）》中提出关注“在学术科技、院校科研、公共事务、企业管理、工程项目等领域有丰富经验或杰出成就的海外人才”；《广州市留学人员来穗工作资助管理办法》中关注的是“在学术科技、院校科研、公共事务、企业管理、工程项目等领域有丰富经验或杰出成就的海外人才”；《深圳市海外高层次人才认定标准（2016年）》则将海外高层次人才分为ABC三类，覆盖科研、医疗、金融、建筑、艺术等多个领域。可以发现，这些政策对海外高层次人才的认定中，工作领域的重合度较高。

如表2所示，除深圳和广州外，其他几个大城市都对海外高层次人才的学历或职称提出了一定的要求。如北京市要求在境外获得博士学位，天津市要求在境外获得硕士以上学位，担任中级以上职务；杭州市要求在海外担任副教授以上职务，或在国际知名组织担任过中高级领导职务，或有海外创业经验、核心技术，或有成熟的创业项目和计划。

表2 六大城市“海外高层次人才”标准界定比较

在年龄要求方面，北京市要求海外高层次人才在50周岁及以下，天津市要求在55周岁及以下，其他城市则未做年龄要求。在服务年限要求方面，北京市要求全职到岗，在海外无工作；天津市要求签订三年以上工作合同，每年国内工作时间不少于9个月；杭州市要求连续工作5年以上，每年不少于9个月时间；深圳市要求签订3年以上劳动合同；其他城市则未做明确要求。

在对外籍留学生的就业资格鉴定方面，长三角地区的上海和杭州最先向优秀的应届外国留学生敞开怀抱，以求第一时间吸纳优秀外籍青年才俊。

（二）奖励性政策比较

对于海外人才的奖励性政策维度，主要关注的是如何通过物质奖励手段来吸引人才来当地创新创业。本研究主要选取薪酬待遇、生活奖励或补贴、创新创业资助、税收优惠四个指标，对六大城市海外人才引进政策中的奖励性政策进行比较。

第一，海外人才薪酬待遇比较。在薪酬待遇方面，北京、上海、广州都提到相关优待政策，上海和广州都强调了协商和从优确定，北京则鼓励企业和单位设置特聘岗位，采用年薪制、项目制或协议工资等多种薪酬形式。如北京市提出，特聘岗位不受名额限制，薪酬可单独协定；广州市提出对于海外人才可以视情况自定工资标准等。

第二，海外人才生活奖励或补贴比较。生活奖励或补贴是各地用来吸引人才最直观的重要手段。除上海外，每个城市都制定了对海外人才的奖励补贴标准，但是其力度、范围不同。补贴范围最广的为杭州，除了对“全球引才521计划”中高端人才给予50万—80万元的高额补助外，还对全球本科及以上学历应届毕业生（含外籍硕士以上毕业生）发放生活和租房补贴。无独有偶，深圳也曾在2016—2021年之间向全日制本科以上学历人员发放租房和生活补贴，不过这项政策已在2021年8月停止，并单独为35岁以下博士生制定补贴政策。深圳的人才补贴政策更可能向广州靠齐，即向中高端海外人才给予大约10万元的补贴。对海外高层次人才的奖励补贴更是各地引才政策的重点，北京、杭州、深圳对海外高层次人才都给予了30万—300万元不等的高额奖励补贴。

第三，海外人才创新创业资助比较。海外人才的创新创业日益受到各地政府的重视，本研究选取的六个城市都设置了相应的扶持政策。创新创业资助主要采取启动资金和项目资助的形式。例如，天津对留学人员创办的企业给予10万—50万元不等的启动资金；深圳对出国留学人员来深创业，给予30万—500万元资助；北京市支持注册3年内的留学人员创业企业申报回国创业启动支持计划，并遴选出若干项目给予资金支持；上海市的海外人才可享受首次创业补贴、创业团队孵化场地补贴以及房租补贴；深圳市对海外人才创业给予30万—500万元资助；广州市的“红棉计划”创业项目可享受200万元资助，并在指定创业园免费使用不低于500平方米的生产和办公用房，可享受连续3年租金补贴。

此外各地都采取了创业大赛评比或创业计划评比的方式来遴选出优秀创业项目进行资金支持。例如，上海对入选国家“留学人员回国创业启动支持计划”的海外人才给予100万元支持，对入选“浦江人才计划”的海外人才给予30万元资金支持；天津市对重点类支持企业资助50万元，优秀类支持企业资助20万元，关注类支持企业资助10万元，并对创业的留学回国人员给予2年房租补贴；杭州市的海外人才创业，特别项目支持100万—500万元，重点项目支持100万元、优秀项目支持50万元，启动项目支持3万—20万元。值得指出的是，天津、上海和广州出现的对海外人才创业的房租补贴形式新颖，获得感强，受到了海外人才的大力欢迎。

第四，海外人才税收优惠比较。税收优惠以减免、补贴个人所得税或留学人员创办企业的企业所得税或录用留学人员企业的企业所得税为主要形式，被各地政府普遍采用。例如，深圳规定境外高端人才和紧缺人才个人所得税可享受财政补贴；北上广三地留学人员创办的企业享受税收优惠等。六大城市的税收优惠政策细节没有公布，但总体来说差别不大。

（三）保障性政策比较

保障性政策多关注民生服务领域，关键维度包括住房、出入境、子女入学、医疗、公共服务等。保障性政策主要服务于海外人才及其家庭基本生活需求，为海外人才扎根新城市免除后顾之忧。表3梳理和比较了六大城市的海外人才保障性政策，具体分析如下：

表3 六大城市海外人才保障性政策比较

第一，海外人才住房政策比较。“安居才能乐业”。如表3所示，一方面，人才公寓仍然是重要的住房保障方式，北京、广州和深圳都为海外人才提供人才公寓租住，北京还在加快建设国际人才社区，在人才公寓的基础上进一步完善了周边配套设施。另一方面，灵活的买房或租房补贴制度也在杭州落实。同时，部分城市也更多地关注到了外籍人才群体，比如天津和深圳就允准外籍人才在缴存、提取住房公积金方面享受市民待遇。

第二，海外人才出入境政策比较。出入境政策主要为外籍人才往来和居留提供便利。六大沿海城市一是大大缩短了各类出入境事务的办理时限。如表2所示，如北京可在50个工作日内办理永久居留，最快5天办外国人才签证；上海可在2个工作日内完成工作许可审批；深圳可在3个工作日完成外国高端人才确认函审批。二是允许外籍人员申请有较长有效期的工作类居留许可或人才签证，如深圳市持《外国高端人才确认函》的外籍人才可办理最长10年有效、多次往返且单次停留达180天的人才签证，上海的入外籍留学人员可办理长期最长10年海外人才居住证。其余四地对符合条件的外籍人才（一般为高层次人才）均可开放申请入境有效期不超过5年、停留期不超过180日、多次出入境有效的访问或人才签证，或5年内居留许可。这些政策充分满足了外籍人才在该城市长期工作居住的预期。

第三，海外人才子女入学政策比较。为解决海外人才子女的入学问题，多地都加大了国际学校（或外籍人员子女学校）的建设力度。例如，杭州已有7所外籍人员子女学校，2022年达到10所；深圳试点普通中小学特别是外国语学校、民办学校开设专门招收外籍人员子女的国际部。考虑到海外人才子女教育需求的多样性，各地政府政策一般规定其子女可享受义务教育资源，同时也可选择国际学校就读。

第四，海外人才就医政策比较。六大城市地方政府都致力于完善国际化人才的医疗服务保障体系，在保证高层次人才的医疗保健待遇，畅通其就医通道的基础上都在积极推动国际医疗保险结算服务，其中上海最为领先，已经有13家上海市三级公立医院开展国际医疗保险结算服务。

第五，海外人才公共服务政策比较。近年来，六大城市都非常重视提升海外人才使用公共服务的“用户体验”。如表3所示，国际人才服务“易北京”APP，上海的“一网通办”服务平台，深圳的“鹏城优才卡”等都属于此列。另外在个人金融服务领域，上海和杭州均为符合条件的外籍人才办理人民币信用卡。

（四）发展性政策比较

发展性政策致力于为海外人才提供良好的职业发展平台和环境。与非创业型人才最相关的是人才对接、职务职称评定和项目扶持政策，与创业型人才最相关的则是创业孵化政策，表4提供了具体的政策比较。

表4 六大城市海外人才发展性政策比较

第一，海外人才对接政策比较。海外人才回国（或来华）后的第一份工作是他们的重要起点，精准对接用人需求和求职需求能有效地吸引海外高层次人才。为了实现信息资源互通互享，六大城市政府都推进了编制人才目录和搭建人才信息库的工作。此外，各地也越来越重视“走出去”做人才对接工作，如表3所示，北京、天津、深圳、广州都积极通过海外人才工作站、高端人才猎头等渠道引才聚才。上海、杭州则对于海外人才报考公务员或引进到机关企事业单位工作持开放态度。

第二，海外人才职称评定及项目扶持政策比较。在职称评定方面，六大城市都允许海外人才申报当地的职务职称评审，并且在评审时认可其海外工作经历和学识水平。在项目扶持政策方面，区别于创业项目的孵化，项目扶持主要指国家或市重点学术科研、工程项目吸纳海外人才参与并给予相关的优惠条件。在海外人才项目扶持政策方面，如表3所示，北京市实行高层次海外人才可担任重大科研项目主持人或首席科学家的政策，天津市通过重大项目引进人才，广州市实行留学人员可申请短期项目活动资助的政策，每个城市政策各有千秋。

第三，海外人才创业孵化政策比较。建立留学人员创业园是较为传统和有效的创业孵化方式，北京、上海和深圳都有多家较长历史的留学人员创业园，其中深圳作为“创新之城”，20年内已孵化千家企业。如表3所示，部分城市在传统留创园的基础上做了进一步升级优化，比如杭州通过和美国500加速器、澳洲飞仕伯乐、以色列创新国度等海内外知名孵化器的在华机构合作，尝试实现海外优质创新创业项目的“带土移植”，广州则在探索发展海外人才创业工场、“红棉”创业咖啡等新型孵化器。天津则以举办创业大赛的创业孵化方式促进参赛项目在津落地发展。

第四，海外人才评选政策比较。六大城市都实行对杰出的海外人才进行评选表彰，以激励高层次海外人才在本地做出更大贡献。

二、对六大城市海外人才政策的评估与分析

京津冀、长三角、珠三角是我国最发达的沿海城市群，本研究通过选取三大城市群中的六座代表性城市，对其海外人才引进政策进行了对比与分析。六座城市都高度重视海外人才工作，在全国性海外人才政策的基础上形成了各自具体的政策体系。然而由上文综合比较可发现，六座城市的海外人才政策依旧存在着一些问题与不足。

（一）引才对象同质化高，难以形成错位竞争

在海外高层次人才的界定标准中，六大城市虽然对其学历和经历的要求有所差别，但是在海外人才的工作类别和专业领域方面却重合度很高。

在工作类别方面，大都要求海外高层次人才在学术科技、院校科研、公共事务、企业管理、工程项目等领域有丰富经验或杰出成就；在专业领域方面，多偏爱人工智能、量子信息、集成电路、生物科技等领域。这些工作类别和专业领域的划定，固然是根据国家和城市的战略规划需要作出的全面且科学的选择，但这种“大包大揽”“见好全收”的引才方针也让海外高层次人才在选择发展城市的时候难以根据自己的专业领域权衡决策，同时地方政府也无法实现创新创业扶持资源对重点领域的精准投放，最终影响人才吸引和人才使用的效果。

（二）奖励性政策重一次性补贴，轻薪酬待遇

UniCareer发布的《2021海归就业力调查报告》显示，“薪酬水平”成为受访海归求职时最优先考虑的因素，位列第二的考虑因素是城市。[3]这一结果与2020年先考虑城市后考虑薪酬水平的结果相比，出现了顺序的变化，可见薪酬水平对于城市引才来说起到至关重要的作用。再者，一次性奖励只能起到短期的即时激励作用，城市发展更需要的是能长期留下持续贡献的人才，只有薪酬才能持续地保证和提升人才的劳动价值回报感。观察六个城市的奖励性政策可以发现，除上海外，各地政府都对海外人才发放不同金额和范围的一次性补贴，其中深圳的金额最高达300万元。但只有北上广三个城市的政策文件中提及海外人才的薪酬水平，且采用的都是“协商”“从优确定”“可采用年薪制、项目工资、协议工资等多种薪酬分配方式”的建议式话术，很难对海外人才起到实质性的吸引效果。

（三）发展性政策人才对接机制不健全，重选拔轻培育

经过对比，本文发现现有的人才目录和人才信息库建设在实际应用过程中成效不明显。虽然各地政府都推进了编制人才目录和搭建人才信息库的工作，但是目前能及时公开并真正为海外人才和求才单位所用的很少。以天津市为例，政策规定将面向全球发布人才政策和需求信息，但实际上目前只能找到2012年的天津市海外人才需求信息；政策中也多次提到增加驻外海外人才工作站等举措，但实际海外人才工作站的工作也处于起步阶段。上海2017年在纽约成立首个海外留学人员联络站，其作用和影响力当前还需要加强。在这种情况下，用人单位和求职者只能借助于市场上的求职网站或求职中介机构。虽然多地政府都在政策中提到探索发展高端人才猎头，但实际发挥作用的少之又少，当前的海外人才引进中介还是以中低端为主，难以成体系地引进高层次海外人才。[4]

此外，各地对创业型人才都制定了较为完善的孵化政策体系，但对于非创业型海外人才来说，除了在职务职称评定、项目扶持和人才评选方面有一些优惠政策之外，在职业发展成长上鲜有配套的规划或扶持。政策呈现出只考虑如何让人才发挥已有能力，而不关注人才如何在工作中持续发展的问题。对于海外高层次人才来说，长远的发展规划、事业前景远比短期的经济奖励更有意义，高层次人才的培育政策不可或缺。[5]人才培育的缺位虽然在短期内不影响引才效果，但长期来看一定会削弱海外人才的发展生态环境，使得城市的发展后劲不足。

（四）重视高层次海外人才，但对一般海外人才关注较少

近年来六大城市的海外人才政策中，大都开展了海外高层次人才的专项政策或项目计划。如北京开展了2022年度高层次留学人才回国资助试点工作，天津市实施“海外高层次人才引进计划”，杭州实行“全球引才521计划”，深圳开展“孔雀人才”认定及奖励补贴等。聚焦“杰出的关键少数”，固然从以才引才、以才聚才的角度可以吸引更多海外人才，[6]但在各地落户政策已对大多数海归群体放开的大背景下，如果忽视了对“优秀的绝大多数”海外人才的关心和培养，肯定会造成一些具有发展潜力的青年海外人才的流失，也可能导致杰出人才干事创业的团队核心成员缺乏支撑等问题出现。

三、优化海外人才引进政策的对策建议

（一）因城制宜确立特色引才战略，细水长流构建科学化薪酬体系

各大城市要立足区域特色和发展需要，区分“一般引才领域”和“重点引才领域”，因城制宜打造1—2个海外人才工作品牌。在具体的政策措施方面，一是投资建设相关专业领域的重点实验室、科研基地、产业基地等，打造国际领先的科研环境和生产设施；二是对对口领域的海外人才，在适用普适海外人才政策基础上叠加更全面的保障性、奖励性和发展性政策，全面提升对该类人才的吸引度；三是和国内外高校的重点专业建立联系，采取对口支持、创业联动、联合培养等多样合作关系；[7]四是打造相关的品牌人才活动，如行业人才创业周、人才节等，打响宣传声势，形成品牌凝聚效应。

此外，还要优化当前的人才薪酬制度，适当降低对海外高层次人才的一次性奖励补贴，细水长流构建科学化的人才薪酬体系。除了引导用人单位在符合市场规律的前提下适当提升海外人才薪酬之外，还需要将高额的一次性补贴转化为长期补贴并动态调整，以促使海外人才能够安心留下，做出长期贡献。此外，还可以通过与企业设立合作资金和科研奖金等方式多渠道增加海外人才收入，提高其工作积极性。

（二）打造高效人才对接机制，发挥AI技术在人才匹配方面的实效

在海外人才对接机制方面，需要更好的发挥政府和市场的双重作用。[8]可以参考新加坡“国家猎头公司”的做法，成立“城市猎头公司”，在海外设立办事处为海外人才提供一站式服务。还可以多方面开展与专业人才机构的合作，为企事业单位引进人才提供咨询和认证服务。[9]进一步提升高层次人才市场的能动性，突出产业界、学术界等组织的主体地位，鼓励企业和学术机构通过升级薪酬配套待遇、举办海外招聘会、多渠道发布招聘信息来找到适合自身发展需求的人才。[10]

在后疫情时代，海外人才的线上匹配与对接工作显得更为重要。各大城市应着力把人才目录和人才信息库的实效发挥出来，既要做到避免信息遗漏或重复，也要降低海外人才获取信息的成本，提高对接效率。一是要明确负责机构的线上平台或网站，作为当地政府的统一窗口及时更新人才需求信息；二是要引导用人单位和行业联盟等按时统计岗位需求，做好资源整合；三是要利用大数据算法推荐等人工智能技术，实现岗位信息的精准推荐，实现“人找工作”和“工作找人”的双向出击。

（三）优化海外人才发展环境，强化城市人才集聚优势下的内生性合作

在人力资源管理环节政策分类中，培育型政策指的是政府在培训交流、科技研究等方面提供的支持高层次人才培训开发的相关政策，以强化人才的观念、规范与研究水平。一方面，政府应加大投入对海归人才和定居中国的外籍人才的培训资源投入力度。通过与专业机构或学术单位合作，针对创业型人才和非创业型人才两个类别开设相应的能力提升、职业规划、进修学习等项目或课程，并根据完成情况推荐工作机会，给海外人才提供新阶段的发展机遇。[11]另一方面，有条件的城市要充分利用高层次人才集聚的优势，加强本地用才机构和海外人才群体之间的内生性合作。引导建立海外高层次人才社群，定期组织行业论坛、学者交流等交流培训活动，让海外人才感受到“与城市共发展，在城市更有为”的归属感。

（四）细化海外人才分层分类配套政策，构建选育留用一体化人才政策体系

在吸引和服务好海外高层次人才的同时，如何留得住、用得好其他具有发展潜力的海外人才，是当前各地政府部门急需考虑的重要命题。首先要细化海外人才的分类认定，可以借鉴韩国政府的海外引才政策，将“海外优秀人才”区分为“研究教育型”人才、“企业活动型”人才和“未来潜力型”人才，在保证以海外高层次人才为引进主体的前提下，给予潜力型青年海外人才到各大城市发展的机会。[12]其次要进一步区分不同层次的海外人才的配套政策，尤其是发展性政策。[13]在我国部分城市，如杭州的海外人才政策中已经开始为全球大学应届毕业生发放生活补贴，体现出其对青年人才的关心和关注。如何完善选育留用一体化的人才政策体系，加强对海外青年人才的关怀和帮助，还需要我们继续探索。