守牢农村农业改革“四个不能”底线

彭利锋

习近平总书记强调：“解决农业农村发展面临的各种矛盾和问题，根本要靠深化改革。”①习近平：《论“三农”工作》，中央文献出版社2022年版，第199页。党的十八大以来，北京市坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，聚焦农村土地制度、农村集体产权制度、农业经营体系、乡村振兴投入保障机制等重点领域和关键环节，全面部署、系统推进、持续深化农村改革，不断激活主体、激活要素、激活市场，真正让广大京郊农民成为农村改革的支持者、参与者和受益者，为推动首都乡村全面振兴、率先基本实现农业农村现代化奠定坚实的制度基础。

牢牢抓住主线，持续推进农村土地制度改革

习近平总书记深刻指出：“新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。”②同上。土地关系是农村最基本的生产关系，以土地制度为核心的农村基本经营制度是乡村振兴的制度基础。随着北京工业化、城镇化的深入推进，农业转移人口市民化、土地承包权主体和经营权主体发生事实分离、农村宅基地闲置与紧张并存等现象越来越普遍，原有农村土地制度难以适应农业农村的发展需要。党的十八大以来，北京始终坚持把处理好农民与土地的关系作为农村改革的主线，进行了一系列新的探索和制度创新，不断提高土地使用效率，促进农村经济可持续发展，切实保护农民利益。

建立健全农村集体土地管理机制。在全国率先建立四级田长制，全面压实各级领导干部耕地保护责任。以优化农田布局、抓好农田保护、加强农田建设、强化农田利用、严格农田管理为关键环节，实行党政同责、清单管理、分级保护、逐级负责、严格问责，牢牢守住150 万亩永久基本农田和166 万亩耕地保有量，严守耕地数量、质量“双红线”，坚决遏制耕地非农化，良田好土优先保粮食、种蔬菜。建立健全“村地区管”机制，强化区级管规划、管用途、管合同、管程序、管监督、管查处的权责，严格执行涉地合同联预审机制，严防基层涉地乱象和涉地腐败问题，切实加强农村集体土地管理。

实行农村承包土地“三权分置”。落实农村土地集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权。基本完成全市农村承包土地确权登记颁证工作，累计确权面积280.7 万亩，权证发放率达到98.5%，实现承包面积、承包合同、登记簿、权证四相符，有效解决长期以来农村承包土地四至不清、位置不明、登记不全等问题。按照党中央关于保持农村土地承包关系稳定并长久不变的要求，稳步开展第二轮土地承包到期后再延长30 年试点工作，坚持大稳定小调整，确保政策平稳过渡、大多数农户承包权保持稳定。鼓励村集体和农户采取出让、入股、租赁等方式向新型农业经营主体流转农用地，支持农户在自愿前提下互换并地。加强经营权流转规范管理和服务，依法维护经营主体改良土壤、建设农业生产附属配套设施等权利，保障经营主体有稳定的经营预期。截至2022 年底，全市共有51.6 万、59.8%承包农户将户内部分或全部承包地流转出去，土地流转总面积达到264万多亩，流转率达到65%。

稳健慎重推进农村宅基地制度改革。聚焦“保障居住、管住乱建、盘活闲置”，推动建立“依法取得、节约利用、权属清晰、权能完整、流转有序、管理规范”的农村宅基地制度。建立健全“市级指导、区级主导、乡镇主责、村级主体”的宅基地及建房四级管理体制机制，在乡镇一级全面建立宅基地及建房联审联办机制，畅通审批渠道。探索通过纳入本区居民住房保障体系、集中建设村民公寓、在原有宅基地上适当增加建筑面积等方式，分区分类保障村民户有所居。持续推进房地一体宅基地确权登记颁证工作，妥善化解历史遗留问题。以村集体经济组织引领为主导，探索通过“村集体+农户+社会企业”“合作社+农户”等模式，盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。在两个区开展国家宅基地制度改革试点工作，建立了宅基地基础数据库及信息平台，探索完善宅基地有偿使用、有偿退出以及房屋建设信息公示、流转交易等机制。

探索推进农村集体建设用地改革。先后开展了13 个乡镇统筹集约利用集体产业用地、利用集体建设用地建设租赁住房以及集体经营性建设用地入市等试点工作，积极探索集体经营性建设用地集约节约利用的有效形式，稳妥有序推进集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价。试点形成的“镇级统筹、区级调控”的集体建设用地入市模式，被自然资源部确定为“特大城市和发达地区的典型案例”。

搞好确权赋权，深化农村集体产权制度改革

农村集体产权制度是社会主义公有制在农村的重要表现形式，是实现农村共同富裕的制度基础，农村集体产权制度改革是新形势下对农村生产关系作出的调整和完善。习近平总书记指出，要“着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革，发展多种形式股份合作，赋予农民对集体资产更多权能，赋予农民更多财产权利”。在城市化和市场经济发展新形势下，京郊农村集体资产规模迅速增长、农村人口结构日趋复杂，传统合作制的产权不清晰问题日益凸显，生产力的发展提出了调整生产关系的必然要求。党的十八大以来，北京不断建立健全归属清晰、权能完整、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度，积极构建产权关系明晰、治理架构科学、经营方式稳健、收益分配合理的集体经济运行机制，促进新型集体经济健康发展。

持续深化农村集体产权制度改革。在全国率先开展农村集体产权制度改革，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东。目前，全市已有99.2%的村集体完成产权制度改革，确定集体经济组织成员372 万人。通过产权制度改革，明确了集体产权的权属和边界，实现了“产权明晰到社、股份明晰到人”，赋予集体经济组织成员对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等六项权能，解决了集体资产谁所有、谁经营、谁收益的问题。在全国率先开展农村集体经济组织登记赋码，完成产权改革的集体经济组织获得了印有统一社会信用代码的“身份证”，市场主体地位得以明确。2022 年，全市共有1360 个村的130.4 万农民股东，获得人均4681元的集体分红。

全面加强农村集体资产管理。建立年度清查制度，全面摸清农村集体资产和债权债务家底，实现“底清账明”。2022 年，全市农村集体经济账面资产总额首次超过万亿元，约占全国的10%，居全国首位。建立农村集体资产资源数据管理可视化平台，把保护好资源性资产、盘活好经营性资产、管护好非经营性资产作为集体资产管理的核心内容，健全各项管理制度，防止集体资产流失。建设完善农村产权交易市场，开展规范化建设试点，保障农村房屋使用权等农村产权项目自愿公开公正有序交易，让农民更加信赖市场、市场更好服务农民，让农村产权真正活起来。截至2023年7月，全市累计成交项目2536宗、总成交金额320亿元。

大力发展新型农村集体经济。充分利用农村集体自身资源条件、经营能力，积极探索集体所有制有效实现形式。坚持“抓两头、促中间”，通过自营、入股、合作、租赁、发包等途径，发展多元化、多层次、多形式经营，促进集体资产保值增值，增加集体收益。按照“一手抓消除薄弱，一手抓巩固提升”的思路，开展集体经济薄弱村消除行动。确保每个薄弱村至少对接一个帮扶单位，通过产业带动、项目联建、资金支持、技术支撑、消费增收等多种形式，增强村集体造血功能，提升可持续发展能力。2022 年，全市村级集体经济组织年经营性收入186.9 亿元，村均467.3 万元；其中，64.9%的村集体超过50 万元，全部村集体均超过10 万元，提前完成“十四五”末实现598 个薄弱村全部摘帽的目标任务。

瞄准靶向发力，加快构建现代农业经营体系

过去一段时期以来，分散的、粗放的农业经营方式导致北京农业经营效益持续走低，农民收入中来自农业的比重逐渐下降，“谁来种地”问题成为北京建设现代农业面临的关键问题。习近平总书记强调，要“解决好‘谁来种地’问题，对我国农业农村发展的影响是十分深远的，对整个经济社会发展的影响也是非常大的”，要“以解决好地怎么种为导向，加快构建新型农业经营体系”。党的十八大以来，北京坚持家庭经营基础性地位，以促进小农户和现代农业有机衔接为着眼点，以发展适度规模经营为方向，以提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率为核心，大力培育新型农业经营主体，构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的现代农业经营体系。

积极培育新型农业经营主体。突出抓好农民合作社和家庭农场两类主体，支持有条件的小农户成长为家庭农场，引导以家庭农场为基础组建农民合作社。推动新型农业经营主体与小农户建立利益联结机制，通过订单收购、保底分红、吸纳就业等多种方式，带动小农户合作经营、共同发展。目前，全市纳入统计调查的农民合作社共计7271家，其中示范社600家，2022年实有成员19.8万个，辐射带动农户11.3万户，年经营总收入31.9亿元。纳入名录系统管理的家庭农场3581 个，其中示范家庭农场198家，2022年经营总收入7.6亿元，场均21.2万元。

推动农业集中连片经营。规划引导耕地空间集中连片布局，在农业生产大区形成一批千亩级以上的大田，缝合零碎图斑，促进耕地和永久基本农田向集中连片区内集聚。结合高标准农田建设、土地整治、复耕复垦等项目组织实施，推动小田并大田，探索解决土地细碎化问题，不断提升耕地利用效率和宜机化水平。选取具备条件的乡镇和村，在充分尊重农民意愿的前提下，统一组织流转承包土地的经营权，开展乡镇统一组织经营管理试点，向经营规模要效益。

大力发展农业社会化服务。把社会化服务作为衔接小农户和现代农业发展的基本途径，将先进适用的品种、投入品、技术、装备等导入小农户。组织搭建社会化服务平台，发展壮大农民合作社、龙头企业、科研教学机构、农业产业化联合体等多元协同服务主体，基本建成农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量安全、农业信息化、农资、农机、农业用水、农产品流通、农村金融九大服务体系，推动各类资源要素高效整合，促进服务供需有效对接，带动农户加快发展现代农业。

聚焦兴农惠农，健全乡村振兴投入保障机制

习近平总书记强调：“乡村振兴是党和国家的大战略，要加大真金白银的投入，要健全投入保障制度”“公共财政要向‘三农’倾斜”。党的十八大以来，北京坚持增加总量、优化存量、提高效能的工作思路，在强化财政优先支持农业农村的基础上，理顺涉农资金管理体系，挖掘金融支持农业农村发展潜力，拓宽资金筹集渠道，持续加大农业农村支持保护力度，推动形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入保障格局。

建立农业农村财政投入稳定增长机制。坚持把农业农村作为财政支出优先保障领域，一般公共预算对“三农”保障水平稳步提升，确保财政投入与乡村振兴目标任务相适应。落实土地增值收益取之于农、主要用之于农的要求，逐步提高土地出让收入用于农业农村比例。发挥财政投入引领作用，探索以市场化方式依法合规设立乡村振兴基金，撬动金融资本、社会资本参与乡村振兴。强化高质量发展导向，完善农业补贴政策体系，增加高标准农田建设、设施农业等重点领域投入，调整部分存量资金和新增农业生产补贴资金向各类规模经营主体倾斜，提升补贴政策精准性、稳定性和时效性。

创新涉农资金使用管理机制。针对涉农资金多头管理、交叉重复、使用分散以及支农项目碎片化等问题，全面实行“大专项+任务清单”机制，建立健全涉农资金统筹整合长效机制，实现农业发展领域行业间涉农专项支付和涉农基建投资的分类统筹整合，不断提高支农资金使用效益、增强支农政策实施效果。深入推进涉农领域“放管服”改革，推动市级涉农项目审批权限下放，强化区级政府统筹使用涉农资金责任，建立涉农项目储备制度，不断增强项目决策的前瞻性、自主性、灵活性。

健全农村金融服务体系。开展新型农业经营主体建档评级和融资对接服务，推动信用体系建设，加快发展面向新型农业经营主体的金融服务。拓宽“三农”直接融资渠道，创新开发农宅保等特色担保产品，出台农机设备抵押、土地承包经营权质押等新措施，农业信贷担保体系业务实现涉农区全覆盖。利用“主体直报需求、农担公司提供担保、银行信贷支持”直通车服务模式，对农业经营主体贷款需求做到“快速响应、快速审核、快速办结”，累计放款20.5 亿元。完善农业政策性保险制度，支持农业保险“扩面、增品、提标”，鼓励特色险种创新，产品品类数量和保障水平在全国领先。针对2023 年北京遭遇的历史罕见特大暴雨灾害，开设理赔绿色通道，从快从高处理案件，累计接报灾损面积8.2 万亩（占受灾作物险种总投保面积的6.8%），估损5730 万元，全部完成赔付。