新制度经济学视域下职业教育产教融合的困境与对策

■赵宗瑜

“职业”属性是职业教育的突出特征，深化产教融合、推进校企合作是当下职业教育优化类型特色，激发办学活力，实现高质量发展的关键一环。围绕这一问题，政府各部门近年连续出台多项举措，2017年12月，国务院办公厅发布《关于深化产教融合的若干意见》；2018年2月，教育部联合发改委等六部门颁布《职业学校校企合作促进办法》；2020年9月，教育部再次会同发改委等九部门联合发布《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》；2022年5月，新修订的职业教育法更是针对产教融合、校企合作用了9处“鼓励”、23 处“应当”和4 处“必须”，从法律层面支持企业积极参与职业教育，进一步强调“推动企业深度参与职业教育、鼓励企业举办高质量职业教育”。上述文件的出台对于企业参与职业教育，促进人才培养，在供需两侧结构要素融合方面发挥了重要作用。

但在实践过程中，产教融而不合、校企合作不深不实、合作协议违约不断等困境却导致职业教育产教融合难以形成持续、高质量发展，如何破解上述难题对于我国高素质职业人才培养，助力产业结构转型升级具有重要意义。当前针对产教融合问题，学者们已经做过不少研究，但在研究方法与研究视野上仍存在进一步拓展的空间，如较多是基于微观角度，从个别案例出发总结经验，重点着眼于专业设置、教学方法以及实训条件等问题；较多从职业学校的角度展开，而缺少经济社会政策的宏观研究视角；较多采用教育学理论和研究工具，较少借鉴其他学科的研究理论与方法。基于此，本文试图借助新制度经济学相关理论，采用跨学科研究方法，对职业教育产教融合发展困境进行归因，并尝试给出对策建议。

一、新制度经济学理论要述

新制度经济学兴起于20世纪60年代的经济学流派，以科斯发表的《企业的性质》一文为发端，后由威廉姆森正式提出。新制度经济学在保留了新古典经济学“稳定的偏好、个人的理性选择和相互作用的均衡结构”等理论框架的基础上，将交易成本、契约、产权、制度变迁等概念引入，侧重从微观角度研究制度的形成、变迁以及制度在经济生活中的作用。新制度经济学的“新”是相对于凡勃仑、康芒斯为代表的传统制度经济学而言，新制度经济学坚持实证主义方法论，把微观经济学的研究方法与制度分析结合起来，呈现出与主流经济学“合流”或“融合”的倾向[1]，并创立发展了“交易成本”这一核心概念，使得经济学在解释社会现象、制度改革与创新方面的科学性大大增强。经过几十年的演化与发展，新制度经济学逐渐形成了以契约经济学、交易成本经济学、立宪经济学以及制度变迁理论为重要枝干的理论体系[2]。

结合研究内容，本文主要把交易成本理论、契约理论和制度变迁理论引入职业教育校企合作分析，用以解释职业教育产教融合困境的深层逻辑。

（一）交易成本理论

交易成本理论始于科斯，他曾先后发表《企业的性质》和《社会成本问题》两篇论文对这一概念进行阐释。科斯认为，在市场交易的各个阶段都会产生交易费用，从明确交易对象到拟定交易合同，再到进行监督以保证合同的履行，都需要支付相应的成本。阿罗（1969）把交易成本定义为“经济制度运行的费用”，并细分为搜寻费用、商议费用和实施费用；威廉姆森（1975）认为交易成本是经济系统运转所需要的代价和费用，后又在1985年出版的《资本主义经济制度》 中对交易成本概念做了进一步发展，将其划分为事前交易费用和事后交易费用。

针对交易成本产生的原因，众多新制度经济学派的学者们也展开了大量研究，威廉姆森（2002）认为交易成本的产生源于两个方面，一方面是人的因素，包括人的有限理性和机会主义倾向，另一方面则是由于交易的三个特征：资产专用性、交易频率和不确定性。

有限理性最早由阿罗（1951）提出，由于有限理性的存在，决定了人们面对未来可能发生的事情无法做出完全正确的判断和做出完全理性的决策。机会主义倾向在威廉姆森（1999）看来则是在信息不完全情况下，人们故意采取一些恶意行为造成的。有限理性和机会主义倾向使市场交易变得复杂，为了完成交易，就需要增加谈判次数和制定更为复杂的合同条款，从而最终影响交易成本。

资产专用性是指将某项资产重新用于其他用途的便利程度。威廉姆森（1985）将资产专用性划分为四种类型，包括物质资本专用性、场地或区位专用性、人力资本专用性和特定资产专用性。交易的不确定性与有限理性密切相关，它一方面是指交易环境和市场交易变化带来的不确定性，另一方面则是指双方交易行为带来的不确定性。交易频率是指交易双方在一定时间内进行交易的次数，威廉姆森认为，交易频率会决定交易治理结构的成本，其中，交易频率高的交易，其交易治理结构成本相对较低。

（二）契约理论

契约是指人们为了明确各方之间的权利与义务而签订的协议，除法律范畴的契约外还包括各类默认的契约。现代契约理论把契约分为完全契约与不完全契约两种，前者是指契约双方可以完全了解存续期内所有可能发生的事件，并且签订双方不存在违约的情况；后者是指由于人只具有有限理性，对信息的掌握是不充分、不对称的，再加上所处环境复杂多变，这就决定契约签订双方无法完全了解所有内容，因此现实中所签订的契约很多都是不完全的，施瓦茨（1994）认为不完全契约会导致无效率。为解决这一问题，威廉姆森（1996）提出需要针对不同契约的交易成本制订恰当的治理结构。

（三）制度变迁理论

新制度经济学派将制度定义为一种在各种政治、经济关系中构造人际关系的正式与非正式的规则。制度变迁是指不同制度之间相互替代的过程，这一过程的主要驱动力是降低成本、提高收益。在进行制度变革时，以往的制度体系和价值追求是后续新制度设计与选择的关键制约因素，惯性的力量会使旧的制度不断自我强化，并成为在制度变迁过程中的“路径依赖槽”，除非新制度的预期收益明显大于改革成本，否则很难摆脱原有制度的束缚。

二、职业教育产教融合困境的制度经济学分析

职业教育作为一种类型教育，在人才培养模式上与普通教育有着本质的区别，开展产教融合应当也必须成为职业教育的基本办学模式。但从实践层面来看，企业主体地位缺失、校企合作层次较低、校企合作不规范等问题却长期制约着我国职业教育质量的全面提升。这一问题涉及领域较广，在对其进行归因分析时需要扩展研究视角，除了教育层面还可从经济层面进行分析。

（一）委托代理导致利益诉求难统一

职业教育开展产教融合过程中涉及多个利益相关主体，包含多重委托代理关系，但由于参与各方的利益诉求并不统一，合作过程中的利益博弈最终导致委托方与代理方效用目标发生偏离。例如，在地方政府、学校和企业三者构成的双重委托代理关系中，地方政府承担着合理配置公共资源、保障教育供给的责任，并作为委托方委托学校开展职业教育。职业学校作为政府的代理方在办学过程中为了培养适应市场需要的高技能人才，又委托最接近市场一线的企业通过校企合作的方式参与人才培养。在上述三方代理链条中，政府是作为公共利益的代表，通过政策制定、执行与管理来实现公共利益最大化。职业院校作为公共事业部门，以培养高素质技能人才服务社会的方式实现公共利益，在这一点上与政府效用目标存在高度一致性。但由于职业院校受政府的直接领导，在资金、人事等方面依赖于政府，因此，在政策执行过程中，职业院校会出于自身风险最小化、避免承担风险责任的目的，更加关注校企合作的象征意义，而缺乏大刀阔斧改革的勇气与权力[3]。企业作为独立核算的市场经济主体，其参与校企合作的原因一方面是因为对高质量技能人才有强烈需求这一利益交叉点，但更重要的是企业以追求经济利益最大化为目标，在合作过程中企业往往希望以最小的投入获取最大的利益，最终偏离教育目标。

（二）有限理性导致企业主体地位难落实

与古典和新古典经济学派的 “完全理性人”假设不同，新制度经济学派认为，人们信息加工能力有限，因此人们没有办法在穷尽所有选择之后再做出最优决策，即人是有限理性的。回到产教融合问题上，由于校企双方无法完全了解彼此全部真实信息，也无法完全预测合作过程中可能会面临的所有状况，特别是突发状况，从而一方面导致在缺少外部激励情况下很难激发企业参与职业教育的积极性，即便参与也多是从短期利益出发，难以成为职业教育的重要主体[4]；另一方面，职业院校已经引进的合作项目也常常会因为市场的诸多不确定性而出现夭折、违约等情况，如基于订单培养的合作模式，一旦市场环境发生变化导致企业用工需求减少，那么双方的合作项目可能就此中断。

（三）资产专用性导致校企合作难深入

资产专用性是指在不损害其生产效用的前提下，改变资产生产用途的可得性。专用性程度高的资产挪作他用将会大大贬值，专用性资产的存在很大程度上限制了投入方的自由进出，否则将会产生大量交易成本。校企合作过程会产生诸多专用性资产，从企业角度而言，企业要深入参与到产教融合就需要为职业院校提供适合实践性教学的软硬件设施，甚至需要量身打造实习课程。职业院校则需要为此修订人才培养方案、教学计划，开发合作项目课程，调整人员组织架构等。而面对未来的不确定性，校企双方在合作之初就在进行心理博弈，企业担心投资不能为自己带来预期收益情况下，结束合作时前期投入将会变成自身的沉没成本，职业院校则担心未来市场变动或者企业自身经营问题导致项目中断，相关学生无法按计划完成培养，影响后续招生。博弈的结果最终导致双方都不肯进行专用性资产投入，从而使校企合作始终停留在较浅层次，难以深入[5]。

（四）路径依赖导致职业教育改革难突破

由于“路径依赖槽”的存在，导致在制度变迁过程中旧制度会对新制度的设计产生惯性影响。人们对职业教育性质与地位在认识上的偏差，使得职业教育人才培养模式始终存在参照普通教育办学的思维惯性，尽管职业院校对实训教学的关注度不断上升，实训课程比例逐年增加，但在实训形式、内容以及校企合作模式上均未见到质的突破，安排学生去企业见习实习、邀请企业人员到校开展讲座等浅层次合作依然是当前校企合作的主要形式。在现有模式依然存在短期效益的前提下，考虑到实训资金投入巨大和实训路径突破的风险，职业教育改革大部分只是在原有基础上的修缮。很多体制框架依然没有取得有效突破，如职业院校的混合所有制改革、我国教育市场的准入规则、竞争交易规则以及退出机制的确立等问题仍运行在原有轨道之上。

（五）机会主义倾向导致产教融合质量难提高

追求自身利益最大化是市场主体在交易当中永恒的目标。由于存在信息不对称，这就为交易双方投机行为创造了条件，其中又可以划分为事前机会主义行为和事后机会主义行为。

在职业院校和企业签约之前，为了达成更有利于自身的交易条件，双方都有隐瞒自身不利信息的倾向，而且这种隐瞒信息的行为又很难被对方察觉。例如，企业对自身的设备、技术、工作环境、工作强度与难度等真实情况都十分了解，但为了获得校企合作中的廉价实习生或政策红利，很多企业多会夸大自身的优势信息而隐藏或淡化不利信息。与此相对，职业院校对自身的办学质量和学生情况都更为了解，但在对企业宣讲时却会重点强调曾经取得的办学成绩，不足之处避重就轻。这种事前信息不对称造成的机会主义行为往往使校企双方在互相甄选阶段出现偏差，甚至发生逆向选择。典型的，相较于技术密集型企业，劳动密集型企业为了获得补充廉价劳动力的机会，会对职业院校洽谈校企合作表现得更加积极。在信息不对称情况下，职业院校很难判断企业的优劣，结果往往会选择态度更加积极的劳动密集型企业，最终导致产教融合领域充斥着大量低端的合作企业与项目[6]。

在校企合作签约后，由于契约条款的不完备以及监督成本问题，交易双方也会利用不对称信息做出有利于己方的行为。例如缩减合作过程中的资源投入，缩短企业培训时长，主要根据自身生产需要来安排学生实习而非考虑人才培养的客观规律。另外针对职业院校新人才培养方案的修订、课程设计、教学组织和人才评价等方面，由于缺乏激励，企业履约参与的积极性也不高。从职业院校的角度来分析，由于主客观原因，学校很难按照合作预期对学生形成有效约束，导致出现学生未完成实习提前离职、工作态度懒散、损坏机器设备等问题，损害企业利益，挫伤了企业后续投资的积极性。

三、新制度经济学视域下职业教育产教融合的对策建议

（一）明晰产权与责任划分，理顺校企政三方利益诉求

在校企合作过程中，权责不明晰会造成产教融合委托代理链条中的优势一方，利用权力形成制度扭曲来保护自身特殊利益，发生损害公平交易的行为。因此，明确委托代理双方权责，有利于减少“合谋”“寻租”等情况的发生。这就需要，在责任划分上，一方面明确各方主体责任，建立问责制度，加强产教融合制度建设，重点制定和完善以明晰责任归属为导向的产教融合问责制度，通过法律化、制度化形式实现产教融合各方行为方式和绩效产出符合公共利益；另一方面，建立有效的监督评估机制，重点考核学校是否按照标准选择产教融合企业，产教融合的具体开展上是否真正有利于学生发展、是否适应市场需求，产教融合效果是否符合预期等。在产权划分上，要在深入挖掘“引教入企”“引企入教”理念基础上，探索组建以职业学校和企业作为投资方的独立产业学院、教学工厂等产学合作组织[7]，形成共同投入、收益共享的利益共同体，通过内部化方式缩短委托代理链条，减少双方可能的机会主义行为，理顺企业、职业院校和政府三方利益关系，实现激励相容。

（二）完善产教融合法律体系，发挥行业协会作用，落实企业主体地位

针对校企合作过程中可能出现的各种无法预知和规避的交易风险，政府相关部门应当通过增加制度供给的方式来降低不确定性。一方面，进一步完善校企合作法律法规、规范市场交易秩序。由于职业教育产教融合不仅是教育问题，还是经济问题，因此除职业教育领域的法律法规，公司法等相关法律条款也应进行修订。针对企业、职业院校和学生在校企合作过程中的权利与义务进行约定，明确校企合作准入与退出机制、违约惩罚、纠纷处理等内容，通过法律干预弥补有限理性下不完全契约带来的无效率。另一方面，政府可牵头制定有关校企合作的标准化合约，并根据不断出现的新情况、新问题每年组织修订。

借鉴德国双元制职业教育成功的重要经验，引入代表行业企业整体利益的中间性组织——行业协会，参与校企合作。作为企业代表，可以帮助企业与职业院校进行沟通，协调合作争端，发挥中介功能与指导作用，帮助企业节省交易成本，提升企业参与职业教育的积极性。另外，行业协会还可以接受委托开展针对产教融合的质量评价与认证，分流部分政府职能，有效提升企业在职业教育发展中的主体地位。

（三）优化产教融合治理结构，补贴专用性资产投入

由于校企双方在合作过程中都有可能采取机会主义行为，因此必须形成政府、行业协会、职业学校以及企业多元主体的治理结构，构建职业院校与企业间可信承诺关系，推进职业教育产教融合契约治理现代化。首先，就出现违约、失信等行为的职业院校或企业强化惩罚治理措施，例如建立校企合作失信名单等；其次，构建合理的校企合作成本分担机制，充分发挥政府宏观调控作用，对产教融合中发生的成本特别是专用性资产进行补贴，如政府可以通过税费减免与抵扣、职业教育专项基金补贴、投融资支持等方式实施直接性补贴，也可以利用制度与设施配套等方式降低企业参与产教融合的制度性交易成本，实现间接性补贴。

（四）扩大产教融合校企双方自主权，拓展合作方式，减轻路径依赖

激发企业和学校在校企合作当中的内驱力对于实现职业教育产教融合的高质量发展至关重要。这就需要在厘清各方参与主体权力边界的基础上赋予职业学校和企业更多自主权。在复杂交易中，非正式的治理关系在某些情况下比正式的制度更能有效促进契约的有效执行[8]。因此在校企合作中，可以采取在合作协议中添加条款降低契约风险，如允许企业人员进入职业学校董事会或领导层挂职等。另外，在常规合作形式基础上应深化校企合作层次，在校企合作中进一步嵌入技术创新、就业创业等新内容，从而使得校企合作关系更加巩固，缓解潜在的各类风险。

（五）搭建校企公共服务平台，减少信息不对称下的机会主义行为

为缓解校企合作前后的信息不对称，减少逆向选择和道德风险等机会主义行为发生，可以利用互联网搭建校企信息服务平台，用于公示职业院校和企业有关师资、人才培养方案、技术设备以及企业经营状况等方面的基本信息。校企双方可以发布与查看合作需求，确保企业与职业院校之间信息透明和通畅，形成校企合作网络地图。此外，政府部门还可筛选出一些优秀企业给予“教育型企业”荣誉身份，并在公共服务平台进行公示，作为后续职业教育校企合作的专有对象，被筛选进入的企业还可以获得相应奖励，例如免费使用院校资源、优先招聘优秀毕业生等，通过这种方式提高机会主义行为成本，降低企业机会主义行为发生的可能性。