我国养老保险制度的现状、问题和对策

马嘉昕

一、引言

随着老龄人口的不断增长，目前还不够完善的养老保险体系正受到越来越大的冲击。梳理我国养老保险制度的发展历程，有助于理清养老保险制度的问题，促进养老保险制度改革，加快实现共同富裕。

二、我国养老保险制度的发展历程

养老保险，也就是所谓的“老龄保险”。目前为止，我国养老保险制度的发展大概经历了三个阶段。

第一阶段为初建、发展和停滞阶段（1949—1976年）。新中国成立前，我国没有系统的养老保险制度。1951年，我国的第一个养老保险体系得到建立，企业、事业单位需根据全国统一的保险要求向劳动者提供个人的退休金制度，实行“现收现付”的方式，由政府统一管理。1969年，养老保险制度开始失去社会统筹功能，同时工会在“文化大革命”期间解散，国有企业开始负责养老金制度的运作。总之，在我国的养老保险体系中，第一个阶段是以法律为基础，以“现收现付”的方式进行的，并由此开启了具有中国特色的养老保险模式。

第二阶段为恢复、巩固和摸索阶段（1977—1996年）。1978年，国务院颁布《关于工人退休、退职的暂行办法》，将退休人员按照工龄的不同比例，实行差异养老金办法，这标志着养老保险制度开始恢复。1982年，养老金制度已经成为国有企业的沉重负担，各级政府开始承担向国家雇员支付养老金的责任。1995年，企业和个人共同承担为内核的“统账结合”模式开始实行，这就形成了养老金双轨制度。总体来看，第二阶段的养老保险制度以恢复为主，同时加强了执行力度，同时西方国家的养老保障体系多元化、社会化，这对我国养老保险体制改革具有一定的借鉴意义。

第三阶段为改革、深化和完善阶段（1997年至今）。1997年，国家开始实行统一的社会和个人账户，社会层面实行现收现付制，个人层面实行基金积累制，实行个人账户的有关业务。2000年，国务院表示政府有责任填补个人账户的赤字。2013年，人社部确定养老金双轨制并轨方案。十四五规划指出，要启动全国统一的企业职工基本养老保险，统一基金的收支管理。至此，养老金双轨制开始正式并轨。

三、我国养老保险制度的发展现状

我国现行的养老保险体系具体分为三大支柱。第一支柱是以国家为主体的基本保障体系，主要有城镇职工和城乡居民的基本养老保险制度；第二个支柱是以单位和公司为基础的养老金制度，其中包括对企业年金和职业年金；第三支柱即是引导式的个人养老金制度。

目前，我国养老保险制度体系建设取得了一定突破。党的十八大以来，国家开展了养老保险顶层设计，出台了养老保险制度改革总体方案，实施了机关事业单位养老保险制度改革，养老保险覆盖范围也持续扩大，截至2022年6月底，养老保险参保人数达10.4亿人，加快实现围绕全民覆盖、人人享有社会保障的目标。同时，我国的养老保险基金的收入和支出都在不断增长，并且在一定程度上收入超过了支出。资金的充裕保证了我国的养老金能够及时、足额地得到保障百姓生活，同时也保证了我国城镇职工的基本养老保险体系的健康发展。

社会养老保障体系目前在中国基本上呈现的特征是多元化和碎片化。所谓的系统碎片化，即缺乏有效的统一接口系统，缺乏顶层设计，政治多元化，体系的标准不同，体制的创新乏力等等，这些问题严重地制约着行业的市场发展，企业的技术合作以及工业的迅速发展。

四、我国养老保险制度的问题

我国养老保险制度在改革与深化中不断升级，但仍旧存在一定问题。

1.养老金体系结构不平衡

经验表明，养老第一支柱与第二、三支柱间存在显著负相关关系。第一支柱基础养老金的替代率偏高，则第二支柱和第三支柱就没有发展的动力和空间。事实亦是如此，长期以来，我国养老保险制度存在着“一支独大”的问题，即第一支柱发展较多，第二、三支柱发展水平低下。养老金体系的非均衡性，意味着参保人的养老开支会过度依赖于第一支柱，而高的替代率又导致了企业和个人对国家的依赖性，随着基础养老金水平的不断提高，养老金体系财政承受的压力也日益增大。同时，由于企业年金承担了较大的社会责任，使得企业自发组建企业年金的积极性不高，体制发展缓慢，难以有效地承担第一支柱的资金支出。另外，我国目前缺少第三支柱的个人养老保险制度的法律规章，只有银保监会、财政部、税务机关等部门对其进行了相应的税收优惠，事实上第三支柱是缺少保障的。

2.养老保险制度可持续性问题

当前，我国的社会保险体系尚无可持续发展的资金征收和社会保险体系，其可持续性问题应引起人们的重视。我国人口老龄化迅速，至2035年，60岁以上的人口将会达到四亿，占总人口的30%。到2050年左右，老年人口的规模和比重、老年抚养比将逐步趋于高峰。从我国基本养老金制度的收入状况看，人口老龄化导致养老金领取者数量增加，同时也导致了领取退休金的最低年限仅为15年，即可领取退休金，这就大大增加了领取退休金的压力。同时，在老年收入方面，缴费基础的不完备和企业缴费的缴费率高导致了基本的养老金缴费不足。有研究发现，受新冠肺炎疫情冲击以及相关政策的影响，2020年我国城镇职工基本养老保险基金当期收入大幅减少，收不抵支，当期结余为负，这更是凸显了我国城镇职工基本养老保险基金的可持续性问题。

3.养老保险断缴现象突出

养老保险制度提升了人们的幸福感和归属感，但是养老保险断缴问题仍旧突出。人社部研究所长金维刚曾表示，最近几年每年都有3000多万人中断养老保险缴费。断缴的原因主要包括以下三点：一是养老保险费率较高。过重的缴费负担既影响企业竞争力，也影响个人当期工资收入。目前部分企业为了降低成本，存在通过降低缴费基数规避责任的现象。二是最低缴费年限短。目前我国基本养老保险最低缴费年限为15年，因此不少个人选择在缴费满15年之后停止缴费，加剧断缴现象。三是养老金无法满足预期。由于部分政策限制，养老金的标准并不太高，达不到百姓的预期，导致断缴现象持续出现。此外，双轨制的养老抚恤金制度中的差别待遇也导致了参加保险和缴纳保险费的负面激励。因此，退休保障制度陷入了一个恶性循环，这个恶性循环的特点是收费高、覆盖率低。

4.延迟退休问题

“十四五”规划中明确指出，要按照小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾等原则，逐步延迟法定退休年龄。在宏观层面上，延迟退休本是应对老龄化社会、减轻养老金负担的一项有效措施，也是人口期望寿命明显延长、健康水平提升条件下，提高劳动力效率的一项基本举措，但是在微观层面上，民众极力反对延迟退休。

延迟退休之所以受到社会各界的争议，其首要原因在于就业问题。2022—2035年，我国将面对最大的退休潮，每年会有超过2000万人退休；但是我国每年新增的潜在劳动力供给只有1700～1800万，也就是说，我国每年都会减少300～500万劳动年龄人口，这也意味着每年相应期间将吞噬掉300～500万的就业岗位，就业问题将直接影响到民众缴纳养老金的能力以及积极性。同时，一方面退休人数增加，会直接导致领取养老金的人数增多；另一方面新增加的就业人数比退休人数少，则缴纳养老金的人数会不断下降，这将极大地增加养老金压力。其次，面对退休年龄，不同行业的劳动者有着不同的期望，同时弹性的退休政策肯定会相继出台，养老金给付则会顺势产生两极分化的现象。最后，从企业缴纳养老保险金的角度看，延迟退休对于企业而言会支付更多的资金用于缴纳员工的养老保险，提高企业成本，加重了企业负担，在目前GDP增速放缓的背景下，一定程度上对于实体经济发展是不利的。

五、我国养老保险制度改革对策

面对我国养老保险制度运行中不可避免的问题，养老保险制度的改革与深化势在必行。

1.促进利益公平分配，加快养老保险全面覆盖

“十四五”时期，应继续加强社会保障制度的公平性，坚持“公平”的底线，争取全民享有基本的社会保险待遇，要继续地完善社会保障体系，将重点放在灵活就业、新职工、边缘化和贫困人口等方面上。

2.建立社会保障与经济社会发展相适应的动态机制

家庭结构、人口预期寿命、老年人的依赖性、经济增长率、税收增长率以及其他因素将会继续地发生变化。在五年计划的第十四个期间，引入一项推迟退休年龄的计划是适当的，并在此基础上，应确立弹性的养老金制度，开展指数型养老金率的调节。

3.积极地应对人口老龄化，加快完善养老保障体系

在“十四五”期间，我国应在全国范围内，全面贯彻全国基本养老保险制度，使缴费基数、缴费标准和缴费单位达到协调一致。要使我国的养老金制度得到更好发展，必须在财政上保持一定的可持续性，并在多层面上推动我国的养老金制度，建立多层次、多元化的养老服务体系，要进一步加强以社区为中心的养老服务体系，要把养老与健康相融合，提高医疗服务的素质和水平。

六、结语

养老保险制度事关国家长治久安，优化养老保险制度是能够满足人民群众多层次的养老保障需求的必要路径。面对当前养老保险制度存在的一系列问题，需要政府主导，加快顶层设计，尽快实现全覆盖，需要企业与个人积极参与配合。只有这样，才能充分发挥我国养老保险制度的保障功能以及制度优势，促进共同富裕。