人民法院在行政争议多元化解体系中的角色定位

章 志 远

(华东政法大学 法学院，上海 201620)

一、引言

习近平总书记在党的二十大报告中指出：“公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线。深化司法体制综合配套改革，全面准确落实司法责任制，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”[1]作为我国司法制度重要组成内容的行政诉讼制度，三十多年来在化解行政争议、监督权力行使、保障权利享有、维护社会稳定方面发挥了积极作用，彰显了中国特色社会主义制度的显著优势。坚持和发展新时代“枫桥经验”、不断健全社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，是中国共产党完善社会治理体系的重要步骤。这其中，衔接顺畅、协调有序的行政争议多元化解体系建设更是新时代加强和创新社会治理的关键环节。

作为政法机关组成部门的人民法院，在维护社会公平正义、保障人民合法权益方面发挥着特殊的“压舱石”作用。人民法院行政审判工作的底色是依法对行政案件独立行使审判权，努力让人民群众在每一个行政案件中都能感受到公平正义。“如果司法这道防线缺乏公信力，社会公正就会受到普遍质疑，社会和谐稳定就难以保障。”[2]98因此，依法审判是人民法院在行政争议多元化解体系中的本色形象。“党的领导是社会主义法治的根本保证，坚持党的领导是我国社会主义司法制度的根本特征和政治优势。”[2]147在中国特色党政体制中，司法是治国理政的重要环节，必须将党的领导贯彻到行政审判活动全过程各方面，筑牢行政审判的政治方向。行政争议多元化解作为党的政策主张和社会治理策略，理应融贯在各个国家机关的正常履职活动之中。“行政诉讼本质是一种国家权力结构的设计，行政诉讼的存在及其运作无时不涉及权力的配置、冲突及协调”，为了谋求运作良好的行政诉讼，必须将行政诉讼置于“宏观的权力结构图景”和“微观的具体权力运作”中进行考察[3]。可见，人民法院在坚守依法审判初心的同时，还必须积极拓展司法服务和治理功能，主动融入行政争议多元化解体系的建设进程之中。

2019年2月，最高人民法院印发《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要(2019—2023)》，明确提出“完善‘诉源治理’机制，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动从源头上减少诉讼增量”的多元解纠机制改革任务。2021年2月，中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，强调要坚持和发展新时代“枫桥经验”，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量。

为了进一步推进人民法院行政争议多元化解工作，充分发挥行政审判职能作用，最高人民法院于2022年1月20日发布《关于进一步推进行政争议多元化解工作的意见》(法发〔2021〕36号，以下简称“意见”)，系统总结了近年来各地法院在多元化解行政争议、促进诉源治理方面的实践经验，为中国特色行政审判制度优势转化为治理效能提供了全新的规范依据，是对2014年修订的行政诉讼法的一次重要补充。“意见”聚焦法治政府建设关键环节、坚持法律功能与政治功能并重思维，摹绘了人民法院在行政争议多元化解体系建设全流程中的脸谱，是迄今为止最权威、最完整、最具体的一份直接指导人民法院如何推进行政争议多元化解的司法文件。本文以行政争议预防、诉前和诉后的过程论为发展脉络，以人民法院依法审判职能和延伸服务职能为观察视角，结合近年来人民法院行政审判实践成效，系统阐释“意见”背后的基本法理、规范意蕴和基本考量，推动“意见”得到更好贯彻实施，促进“司法能力提升取向”[4]的人民法院改革行稳致远，进一步拓展新时代中国特色行政审判制度的发展空间。

二、作为行政争议源头预防参与者的人民法院

习近平总书记指出：“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。我国有14亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负！”[5]如果单就数量而言，我国法院受理的行政诉讼案件远少于民事诉讼案件，并无急迫的调控诉讼增量压力。不过，行政争议的发生往往具有复杂的经济社会发展背景，需要在监督行政机关依法行使职权与保护公民、法人和其他组织合法权益之间反复进行权衡，后续处理特别是司法处理成本高昂。为此，推动更多法治力量向引导和疏导端用力，尽量从源头上预防行政争议发生，就成为实现行政争议诉源治理的首要任务。(1)有研究者立足纠纷化解过程论，对“诉源治理”提出“源头预防为先”“非诉机制挺前”“法院裁判终局”的三维解读观点。参见薛永毅：《“诉源治理”的三维解读》，《人民法院报》2019年8月11日，第2版。近十年来，我国法治政府建设已经取得很大进展，但单兵突进居多、整体协同甚少，“行政自制”[6]的发展进路较为明显。身处新发展阶段，高质量法治政府建设不仅需要依靠行政系统自上而下的强力推动，而且需要进一步健全行政权力制约和监督体系，充分发挥司法机关等外生力量的倒逼作用，提高法治政府建设的整体性、系统性和融贯性。“意见”聚焦法治政府建设的关键环节和重点领域，通过依法行政外部助力者和司法治理功能拓展者的角色形塑，为人民法院积极参与行政争议的源头预防提供了明确的规范指引。

(一)依法行政的外部助力者

行政机关及其工作人员依法行政能力的提升，既需要自身的主观努力，也离不开来自外部的助力。作为全面依法治国的重点任务和主体工程，法治政府建设具有示范带动作用，要率先取得突破。“法治政府建设还有一些难啃的硬骨头，依法行政观念不牢固、行政决策合法性审查走形式等问题还没有根本解决。要用法治给行政权力定规矩、划界限，规范行政决策程序，健全政府守信践诺机制，提高依法行政水平。”[5]2014年修订的行政诉讼法第一条虽然删除了“维护和监督行政机关依法行使职权”中的“维护”二字，但并非司法支持、促进依法行政理念的摒弃。作为国家政治权力有机组成部分的司法权，不仅需要充分履行法定的监督职责，同时还需要直面行政审判活动的政治属性。“一个政治功能缺失或弱化的法院，实际上既无政治地位，更无力担当实现法治的重任，还势必影响其一般司法功能的发挥。”[7]事实上，“监督和支持并举”在人民法院“五五改革纲要”、最高人民法院年度工作报告等重要场合被频繁提及。人民法院对行政机关依法行政的支持，实质上就是行政审判活动政治性的充分体现。“意见”围绕依法行政制度体系、行政决策制度体系和行政执法工作体系的健全，将各地法院一些行之有效的实践探索予以固化，明确了从行政立法、行政决策和行政执法全过程的源头预防行政争议发生的基本原则，有利于人民法院更好担负起依法行政外部助力者的角色。

就规则层面的源头预防而言，“意见”提出，通过府院联席会商、提供咨询意见、加强规范性文件的一并审查等方式，助推提升行政法规、规章和其他规范性文件的系统性、整体性、协同性，从制度源头上预防和减少行政争议发生。这种司法提前介入行政规范性文件制定过程予以合法性把关的做法，是“法治促进型府院互动”[8]的典型样态。例如，上海市高级人民法院与上海市法治政府建设工作领导小组办公室、上海市人民检察院于2018年1月共同签署《关于本市建立行政规范性文件审查衔接工作机制的指导意见》，在全国率先建立法院事前建言和事后监督相结合的规范性文件审查衔接工作机制，取得了明显的源头预防行政争议发生的成效，后为《上海市行政规范性文件管理规定》明确认可。

就决策层面的源头预防而言，“意见”提出，对事关群众切身利益、可能引发影响社会稳定问题的重大改革措施出台、重大政策制定或调整、重大工程项目建设、重大活动举办、重大敏感事件处置等事项，人民法院应从行政审判角度提前介入，通过参与论证、提供法律咨询意见等方式，为重大行政决策的科学化、民主化和法治化提供有力服务。重大行政决策关乎社会公共利益，一旦出现决策失误，就容易引发群体性行政争议。例如，自2013年浙江长兴“撤县设区”风波以来，行政区划调整问题日渐敏感。(2)参见刘俊：《撤县设区？长兴不高兴》，《南方周末》2013年5月16日，第A1版。在早些时候，曾发生“向尧、羊石两村五千名群众诉四川省人民政府行政区划调整行政纠纷案”，鉴于该案自身的敏感性，最终不得不通过案外协调的行政方式得以化解。参见陈更：《5000 群众状告省政府——四川向尧、羊石两村群众与四川省政府区划调整行政纠纷一案代理纪实》，《中国律师》2002年第7期。按照《重大行政决策程序暂行条例》的规定，作出重大行政决策应当遵循民主决策、依法决策原则，充分听取各方面意见，严格遵守法定权限，依法履行法定程序，保证决策内容符合法律、法规和规章等规定。这些原则性规定为人民法院服务重大行政决策提供了依据，“意见”则起到了民主决策、依法决策全过程具体化的功效。

就执法层面的源头预防而言，“意见”提出，定期对行政诉讼案件高发领域、矛盾问题突出领域进行排查梳理，充分运用司法建议、行政审判白皮书等形式，及时对行政执法中的普遍性、倾向性、趋势性问题提出预警及治理建议。人民法院通过审理大量行政案件，能够深度掌握特定地区和具体领域一段时期的执法状况，将这些共性问题和改进建议及时发送行政机关，能够同时起到“亡羊补牢”和“未雨绸缪”的作用。对司法建议的实证观察显示，法院试图通过“推进政府职能转变”“促进公共政策调整”“敦促预防”三种方式参与社会治理进程[9]。上海市三级法院自2004年开始，在全国率先向地方政府发送行政审判白皮书，注重“统分结合”“虚实结合”“针对性和可接受性结合”“法理结合”，走出了一条优化司法环境、促进依法行政和增进良性互动的特色之路。(3)参见上海市高级人民法院：《优化司法环境 增进良性互动 不断深入推动行政审判“白皮书”工作》，最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》2009年第5集，中国法制出版社2010年版，第78-80页。

(二)司法治理功能的拓展者

作为创新社会治理理念在社会矛盾预防和化解领域的具体体现，诉源治理契合了我国新时代政法工作“维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业”的任务定位。行政争议的诉源治理，体现了人民法院行政审判工作向社会治理功能的积极拓展，具有“坚持党对人民法院工作绝对领导的政治逻辑”“人民法院纾解行政审判工作面临困境的现实逻辑”“中国特色行政审判模式时代变迁的制度逻辑”[10]。在源头预防行政争议方面，人民法院不仅需要外靠助力推进行政机关依法行政，还需要内靠主动拓展行政审判服务功能，实现“止矛盾纠纷于未发”的理想状态。“意见”围绕人民法院在社会治理体系中业务指导作用的发挥、人民法院内部风险防范机制的完善和行政审判与普法宣传的统筹结合，为行政审判拓展司法治理功能提供了基本遵循。

在助推诉源治理工作更好融入社会治理体系方面，“意见”提出，要积极参与党委政府牵头的一站式社会矛盾纠纷调处化解中心建设，健全诉讼服务与公共法律服务等领域的工作对接机制，拓宽与政府及其职能部门的对接途径。充分发挥人民法院的业务指导作用，做好协同疏导工作，促进行政纠纷通过行政程序提前得以解决。一站式社会矛盾纠纷调处化解中心是党委政府主导的社会治理工作平台，具有集成性、系统性、权威性等显著优势。此前，最高人民法院印发了《关于建设一站式多元解纷机制一站式诉讼服务中心的意见》《关于深化人民法院一站式多元解纷机制建设推动矛盾纠纷源头化解的实施意见》，都将“主动融入党委和政府领导的诉源治理机制建设”列为首要的工作要求。在这个多组织、多部门参与的工作平台中，人民法院要充分发挥审判专业优势，实现诉讼服务与政府公共法律服务的有效对接，努力形成“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的行政争议解决格局。

在完善人民法院内部风险防范机制方面，“意见”提出，在出台重大司法解释和司法政策、办理重大敏感行政案件时，坚持把风险评估作为前置环节，完善风险处置预案，积极预防突发性、群体性事件发生，确保第一时间有效控制事态，努力将矛盾问题消解于萌芽阶段。“在许多情况下，诉讼表面上排除了冲突所引起的社会障碍，但并不能消除主体的心理对抗。不仅如此，诉讼中的对立地位有时还增加了彼此间的对立情绪，由个别事实所引起的冲突，经过诉讼后反而扩展或衍变为主体间后续长期的对抗。”[11]41诉讼双方当事人地位和利益诉求之间的悬殊，增加了行政诉讼中衍生案件发生的可能。为最大限度将行政争议化解在源头、化解在诉前，人民法院应当将风险防控思维贯彻到行政审判业务活动的各个方面，在行政审判全过程中消解潜在的矛盾激化风险。

在统筹结合行政审判与普法宣传方面，“意见”提出，充分运用司法解释公布、裁判文书上网、典型案例发布、巡回审判、庭审公开、法治专题讲座等形式，宣讲行政法律知识，引导广大群众自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。法治社会的核心要义在于“公权力运作系统之外的社会生活的法治化”，包括“社会成员自我约束的法治化”“社会成员之间关系的法治化”“社会管理者与被管理者关系的法治化”[12]。全民守法是法治社会的基础工程。起诉权是公民、法人和其他组织行政诉权的核心组成部分，是否依法维权、理性维权和诚信维权，不仅是全民守法的重要标志，而且是落实普法责任制的重要目标。2017年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》，为人民法院统筹结合行政审判与普法宣传提供了规范依据。人民法院行政审判活动拥有丰富多样的释法宣教资源，完全能够转化为营造全民守法良好社会氛围、促进基层社会治理从被动式化讼止争向主动式少讼无讼的转变。2021年7月，最高人民法院在《关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》实施一周年之际，发布首批15个行政机关负责人出庭应诉典型案例，全方位展示了行政机关负责人出庭应诉制度在倒逼官员守法、促进官民沟通实现行政争议实质性解决方面的良好成效[13]。

三、作为行政争议前端化解引导者的人民法院

在政府主导型的经济社会发展模式之下，化解社会矛盾纠纷是政府职能的题中应有之义。官民之间纠纷的行政解决，是多元纠纷解决体系的重要组成部分。近年来，党和国家高度重视通过行政手段化解行政争议及相关的民事争议，“发挥行政复议化解行政争议主渠道作用”“发挥行政裁决化解民事纠纷的分流阀作用”“依法加强行政调解”“推进信访法治化改革”等一系列重大改革举措的推出，使得很大一部分社会矛盾纠纷得以解决在萌芽状态，大大缓解了人民法院“案多人少”的现实压力。自2020年以来，全国法院一审行政案件数量在经过五年快速增长之后开始出现回落之势，行政争议前端化解效果初步显现。“政法工作要自觉维护党的政策和国家法律的权威性，确保党的政策和国家法律得到统一正确实施，不能把两者对立起来、割裂开来。”[2]43“意见”聚焦人民法院在行政争议前端化解中的角色定位，分别从程序引导和指导协调两个方面作出规定，较好地处理了司法守正与机制创新之间的关系，使人民法院能够同时兼顾依法履职与政策执行。

(一)诉前分流的程序引导者

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”紧随其后修订的《行政诉讼法》第五十一条规定了登记立案制度，《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》明确规定“对符合法律规定的起诉，人民法院应当当场予以登记立案”。因此，认真把握好案件的“入口关”，按照自愿、合法的原则做好具体行政争议化解方式的引导，就成为法院在登记立案之时必须努力完成的诉源治理任务。“意见”分别通过非诉讼方式和诉前调解方式的程序引导，塑造了人民法院在登记立案前的诉前分流者角色。

非诉讼方式能否获得实际利用、能否最终化解已经发生的行政争议，主要取决于起诉人自身的意愿和非诉讼方式本身的公信力。在行政复议法并未确立行政复议强行前置原则，以及行政调解、行政裁决、行政自我纠错等非诉讼方式尚无国家统一立法的当下，人民法院并无权力硬性将行政争议引向这些诉讼之外的通道寻求解决。“意见”仅在立案登记制规定的基础上，增加了某些情形下法院主动分析研判、解释疏导的义务，既不违反诉权保障的基本要求，又能够为当事人提供更好的诉讼服务。具体来说，法院在了解起诉人个案真实诉求、评估诉讼存在风险、对比不同非诉讼方式优劣的基础上，可以引导起诉人选择行政先行处理、行政复议方式解决行政争议，或者通过人民调解、行政调解、商事调解、行业调解、行政裁决、劳动仲裁、商事仲裁等程序依法先行解决与行政争议相关的民事纠纷。可见，当行政争议已经摆在法院面前时，“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”理念的贯彻只能寄望于法院的专业优势和主动释明，其最终实现则有赖起诉人的自愿配合和其他方式的公正实施。

2014年修订的《行政诉讼法》第六十条规定，人民法院对于行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件，可以在审理过程中进行调解。虽然受到“有损法院中立形象，往往拖延立案时间，不符合立案登记制精神”[14]的诟病，但诉前调解近年来在一些地方的行政争议化解中不断得到推广。“意见”在最高人民法院《关于进一步完善委派调解机制的指导意见》《关于人民法院深化“分调裁审”机制改革的意见》相关文件规定的基础上，将法定可以调解案件的行政争议情形“提前”到诉前进行。与非诉讼方式前端化解的程序引导一样，人民法院对行政争议诉前调解仅起到向依法设立的调解组织引导的作用，既非在登记立案之前强行植入调解程序，也非由法院直接出面组织调解。就“意见”所列举的可进行诉前调解的具体行政争议情形而言，大致包括六种类型：一是客观上难以通过诉讼途径解决的行政争议；二是行政争议解决有赖于背后深层次对立关系化解的；三是行政争议解决依据明确、调解难度不大的；四是行政争议复杂、可能影响社会稳定的；五是行政争议解决能够预防未来类似纠纷发生的；六是行政争议涉及专门知识、由专业机构解决更合适的。在安徽省实质性化解行政争议十大典型案例中，案例七“某酒店诉合肥市人民政府行政收费案”就是通过诉前调解方式得以化解的[15]。

(二)前端化解的指导协调者

在诉讼法学理上，纠纷解决包括当事人之间的“合意性解决”和诉讼程序中的“决定性解决”。“无论是单纯地谋求纠纷的平息，还是积极地追求权利的实现和法律的普及，只要审判外的纠纷处理机关想更充分地发挥其解决纠纷的功能，以第三者的判断为基础，通过其能动的说服来促使当事者达成合意就是普遍存在的现象。”[16]不过，这两种不同的纠纷解决体系之间并非不可融贯。就行政争议的前端化解而言，人民法院不仅在程序上扮演了诉前分流引导者的角色，还在实体上发挥着积极的指导协调作用。

“意见”对通过诉前调解或其他非诉讼机制解决行政争议过程中人民法院“指导协调”的角色定位，是出于“行政争议实质化解”的现实考虑。作为法定“解决行政争议”目的“升级版”“加强版”的实质性解决行政争议，近年来频繁出现在最高人民法院的司法解释、司法文件、工作报告和裁判文书中，成为新时代人民法院行政审判工作的重要指导思想。行政争议的实质化解，意味着从表面行政争议的处理拓展到对相关争议的一揽子解决、从程序性终结延伸到对起诉人正当诉求的切实有效保护[17]。鉴于人民法院具有公正化解行政争议的先天专业优势，除了在行政争议前端化解中充当积极的程序引导者之外，还应当在行政争议实质化解目标引领下加强对非诉讼解纠力量的法律指引和业务指导。“意见”所罗列的具体指导事项包括四类：一是充分了解行政争议形成的背景；二是正确确定争议当事人、争议行政行为以及争议焦点，促使当事人围绕争议焦点配合调解工作；三是在对被诉行政行为合法性进行初步判断的前提下，促进当事人达成一致意见；四是引导当事人自动、及时履行调解协议。这些前端化解指导协调工作的开展，在坚持人民法院依法、独立、公正行使审判权原则的基础上，有助于促成行政争议在诉前能够获得实质性化解。

四、作为行政争议诉非衔接规范者的人民法院

在行政争议多元化解体系的构建中，诉非衔接、调裁对接是重点任务和关键环节。只有在诉讼方式与非诉讼方式之间建立起实质性对接机制，才能弥补法律规范供给不足的缺陷、防止出现人民法院的角色冲突，进而形成立体式的行政争议多元化解图景。“意见”在严格遵循行政诉讼法及相关司法解释的基础上，围绕诉讼与非诉讼机制之间的无缝隙对接，作出了一系列具有创新性的制度安排，形塑了人民法院诉前调解程序规范者和诉讼案件裁判引领者的鲜明形象。

(一)诉前调解的程序规范者

相比较民事争议诉前调解的规范性不断得到加强而言，行政争议诉前调解一直面临形式合法性质疑。(4)2020年1月，最高人民法院印发《民事诉讼繁简分流改革试点实施办法》，其中，“优化司法确认程序”是排在首位的改革措施，此举将有效激活实践中的委派调解机制，发挥其在民事争议诉源治理中的应有作用。2021年12月，十三届全国人大常委会第三十二次会议对《民事诉讼法》进行了修订，包括“优化司法确认程序”在内的改革试点成果最终为法律明确认可。其中，第二百零一条规定：“经依法设立的调解组织调解达成调解协议，申请司法确认的，由双方当事人自调解协议生效之日起三十日内，共同向下列人民法院提出：(一)人民法院邀请调解组织开展先行调解的，向作出邀请的人民法院提出；(二)调解组织自行开展调解的，向当事人住所地、标的物所在地、调解组织所在地的基层人民法院提出；调解协议所涉纠纷应当由中级人民法院管辖的，向相应的中级人民法院提出。”2021年5月，最高人民法院印发《关于推进行政诉讼程序繁简分流改革的意见》，首次明确了以诉前调解为中心的行政争议诉前分流机制，将诉前调解的范围扩大到“行政诉讼法规定可以调解的案件、行政相对人要求和解的案件，或者通过和解方式处理更有利于实质性化解行政争议的案件”，并规定“经诉前调解达成和解协议，当事人共同申请司法确认的，人民法院可以依法确认和解协议效力，出具行政诉前调解书”。“意见”从正反两个方面对诉前调解的相关程序作出了补强式规定，既能够促成运用诉前调解方式及时化解行政争议，又能够适时将行政争议导入诉讼程序寻求解决。

就促成诉前调解的程序性规定而言，“意见”主要设计了诉前调解与诉前证据保全的衔接机制、诉前调解协议的司法确认机制。证据保全是行政诉讼证据制度的重要内容，能够防止出现证据灭失、切实保障当事人合法权益。基于诉前调解和诉讼方式共有的行政争议化解目标，“意见”将行政诉讼中的证据保全“前移”到诉前调解程序之中，规定在诉前调解过程中证据可能灭失或者以后难以取得，当事人申请保全证据的，人民法院应当依法裁定予以证据保全。但该证据与待证事实无关联、对证明待证事实无意义，或者其他无保全必要的，人民法院裁定不予保全。《行政诉讼法》第九十四条将生效行政调解书置于与行政判决、行政裁定同等重要的地位，宣告了依法调解结案的正当性。“意见”在总结行政审判实践经验、参酌已有司法文件规定精神的基础上，将行政诉讼中的调解“前移”到诉前程序之中，再次为行政诉前调解书提供了明确的规范依据，增强了诉前调解的形式合法性。值得关注的是，“意见”在正面赋予当事人申请司法确认调解协议权利的同时，保留了“人民法院应当依照《行政诉讼法》第六十条规定进行审查”的权力，确保行政诉前调解书内容的合法性。与《民事诉讼法》第二百零二条有关“一方当事人拒绝履行或者未全部履行有效调解协议裁定的，对方当事人可以向人民法院申请执行”的规定相比，“意见”并未确立行政诉前调解书可作为申请强制执行的名义，个中体现出行政争议化解与民事争议化解性质的不同，恪守了行政争议前端化解的节制性。

就行政争议及时导入诉讼过程的程序性规定而言，“意见”主要设计了裁定驳回当事人司法确认调解协议申请和诉前调解终止情况报告移交人民法院机制。人民法院对诉前调解协议是否符合法律规定的审查，既是行政争议多元化解体系构建坚持以司法为中心理念的具体体现，也是行政审判活动坚持以人民为中心司法理念的延伸要求。“意见”列举的应当裁定驳回申请确认调解协议的具体情形包括：不符合《行政诉讼法》第六十条规定的可以调解的行政案件范围的；违背当事人自愿原则的；违反法律、行政法规或者地方性法规强制性规定的；违背公序良俗的；损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的；内容不明确，无法确认和执行的。当人民法院作出驳回确认申请裁定时，当事人可以就争议事项所涉行政行为依法提起行政诉讼。行政争议诉前调解应当遵循自愿、合法原则，一旦出现背离情形影响当事人诉权正当行使时，诉前调解组织就应当及时采取终止调解的止损措施，将行政争议导入法院行政诉讼程序之中。

“意见”列举的应当及时终止诉前调解的具体情形包括：当事人存在虚假调解、恶意拖延，或者其他没有实质解决纠纷意愿的；当事人坚持通过诉讼途径解决纠纷的；纠纷的处理涉及法律适用分歧的；纠纷本身因诉前调解机制引起，或者当事人因其他原因对诉前调解组织及相关调解人员的能力、资格以及公正性产生合理怀疑的；通过诉前调解机制处理，超过一个月未取得实质进展，或者三个月未解决的。这些情形或违背了当事人行政争议解决方式的选择自由，或违反了行政争议解决自身正当化的内在要求，或阻碍了行政诉讼立案登记制的正常实施，应当通过诉前调解转入诉讼程序衔接机制加以解决。“意见”规定对于终止调解的案件，诉前调解组织应当出具调解情况报告，写明案件基本情况、当事人的调解意见、未能成功化解的原因、证据交换和质证等情况，一并移交人民法院依法登记立案。对于诉非衔接过程中的起诉期限是否依法予以扣除、诉前调解过程中无争议事实的认定以及当事人不诚信调解查证属实的惩罚机制等问题，“意见”一并作出了具有可操作性的规定，从程序规范层面保障了诉讼与非诉讼行政争议化解方式之间的有序衔接。

(二)诉讼案件的裁判引领者

我国当下行政争议实质性化解还存在过分倚重协调化解的路径偏好，人民法院作出实体裁判结案的比例逐渐呈现萎缩态势，这无疑是行政审判制度发展中的一大隐忧。从理论上来说，行政诉讼中的判决与协调本身并无明显高下优劣之分，但案件事实的全面查清、法律规范的精准适用、裁判文书的主动公开和裁判内容的是非断定特质，还是决定了判决方式在行政争议实质性化解中的主导地位。诉讼机制的社会价值除了通过解决社会冲突得以展示外，还在于为“抑制后续冲突的发生提供一种常规性手段”[11]17。只有通过裁判方式的大胆适用，才能实现面向未来社会的“规则之治”，最终实现行政争议的诉源治理。以充分展现行政裁判引领功能的变更判决、撤销判决的适用为例，一些典型案件的裁判理由确立了具有普遍适用价值的新规则，成为行政争议诉源治理的“利器”。在“陈超诉济南市城市公共客运管理服务中心行政处罚案”中，法院以“作为新业态经济形式的网约车社会危害性较小、行政处罚未遵循比例原则”为由，作出撤销被告行政处罚决定的判决，为新产业、新业态经济发展确立了包容审慎监管原则。(5)参见《最高人民法院公报》2018年第2期。在“深圳市依斯美实业发展有限公司不服深圳市市场监督管理局福田监管局行政处罚决定、深圳市市场监督管理局行政复议决定案”中，法院以“不考虑相对人经济承受能力的罚款处罚，已背离了行政处罚法关于实施行政处罚应当坚持处罚与教育相结合规定”为由，作出变更被诉10万元罚款决定为罚款1万元的判决，进一步丰富了行政处罚基本原则的内涵。(6)参见广东省深圳市中级人民法院行政判决书(2020)粤03行终18号。“意见”在完善诉非实质性衔接机制的同时，进一步重申了法院裁判在行政诉讼程序中的中心地位。

就诉讼案件裁判引领者的角色使命而言，“意见”提出了两个方面的具体要求：一是进一步加强裁判文书说理，提升说理的准确性、必要性、针对性；二是努力推出更多精品行政裁判文书，为类似纠纷的解决提供更好示范指引。前者体现了裁判过程说理的正当性，后果体现了裁判结果内容的正当性。2018年6月，最高人民法院印发《关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》，提出裁判文书释法说理的目的是“通过阐明裁判结论的形成过程和正当性理由，提高裁判的可接受性，实现法律效果和社会效果的有机统一”，强调“判决变更行政行为的案件、新类型或者可能成为指导性案例的案件等”尤其应当强化释法说理。对于诉前分流不成、进入诉讼程序的案件，人民法院应当按照“意见”的要求依法及时作出具有示范指引作用的判决。最高人民法院新近在“刘彩丽诉广东省英德市人民政府行政复议案”的生效裁判中指出：“‘包工头’作为劳动者，处于违法转包、分包利益链条的最末端，参与并承担着施工现场的具体管理工作，有的还直接参与具体施工；其同样可能存在工作时间、工作地点因工作原因而伤亡的情形。……在工伤保险责任承担方面，承包单位与实际施工人之间虽未直接签订转包合同，但其允许实际施工人利用其资质并挂靠施工，可以视为两者间已经形成事实上的转包关系，承包单位可以作为承担工伤保险责任的单位。”(7)参见最高人民法院行政判决书(2021)最高法行再1号。该案确立的“‘包工头’也是劳动者”“被挂靠单位对‘包工头’的工伤承担工伤保险责任”的基本规则，为今后类似工伤认定纠纷的解决提供了明确指引。在行政争议多元化解体系的构建中，类似这样通过个案公正裁判树立明确法律规则、能够根除行政争议产生土壤的做法值得进一步推广，充分彰显人民法院以公正裁判引领行政争议实质化解的制度优势。

五、结语：在行政争议多元化解中拓展行政审判的发展空间

一部行政审判制度的发展历史，就是当代中国法治建设艰难前行的历史。2014年修订的行政诉讼法已历“七年之痒”，其基本的经验得失已为行政审判实践所检验。身处百年未有之大变局时代，承载化解争议、监督行政和权利保障多重使命的行政诉讼制度，正面临法律属性与政治属性、依法审判与服务大局、法治理想与社会现实、观念重塑与能力提升等多重智识挑战。作为三大诉讼制度之一的行政诉讼在《法治中国建设规划(2020—2025年)》中的“意外缺席”，作为引领行政法学研究和行政法制建设发展的标杆却日益遭受“理论冷遇”，暴露出行政审判制度生存和发展面临的深层次挑战。

近年来，最高人民法院以深入贯彻习近平法治思想为契机，通过发布一系列司法解释、司法文件和典型案例等方式，努力回答行政诉讼制度的时代之问、实践之问和人民之问，个中经验做法值得系统总结提炼，逐渐上升为指导行政审判实践健康发展的基本理念。“司法机关是社会纠纷解决机制中的核心主体，也应是全社会多元纠纷解决机制的引导者和推动者，司法能力亦应体现为司法在引导多元纠纷解决机制方面的能力。”[4]“意见”的发布与实施，有望进一步淬炼人民法院有效配置全社会行政争议解决资源能力、推进诉非衔接、强化诉非融合能力以及对非诉解纠力量进行示范指导能力。从这个意义上来说，行政争议多元化解体系的构建过程，也是行政审判制度在新时代涅槃重生的过程。人民法院在行政争议多元化解体系中“源头预防参与者”“前端化解引导者”“诉非衔接规范者”的角色定位，预示着行政审判制度发展正面临内部深耕与外部拓展、裁判主导与诉非衔接的“二元结构”生长模式，中国特色行政审判制度也将在这一进程中不断汲取新的动力和资源，进而为全面建设法治政府贡献更多司法力量。