城市规划视角下的中心城区山体保护与利用研究

文／孙冰冰 青岛城市学院建筑学院 山东青岛 266000

张 龙 威海味岛食品有限公司 山东威海 264200

1.基本情况

1.1 李沧区山体基本情况

李沧区全区面积99.09 平方公里，共有9 座山体，分别为烟墩山、楼山、坊子街山、河南庄山、牛毛山、青台山、双峰山（含枣儿山）、老虎山、卧龙山（含百果山）,山体占地面积18.9 平方公里，约占全区总占地面积的20%，丰富的山体资源对改善全区生态环境、提升城市品质、丰富城市景观起到重要的作用。

按照2016年国务院批准的《青岛市城市总体规划（2011-2020年）》，李沧山体大致可分为两类，一类为山体公园，此类城市总规确定为城市绿地，如烟墩山、楼山、坊子街山、牛毛山、河南庄山等；另一类为山体林地，此类城市总规确定为山体林地等城市非建设用地，如卧龙山、老虎山、双峰山。山体公园改造为周边居民提供了休憩、健身环境。

2016年国家修编制定了《公园设计规范》（GB511 92-2016）。规范对山体公园规划设计，建设标准内容，保护利用要求提出明确意见。但对老虎山、卧龙山、双峰山等城市总规确定的山体林地，相对缺少保护、利用的要求和标准，如何处理公众利益需要、社区经济发展与山体环境保护的关系，成为亟需解决的难题。本次研究以老虎山、卧龙山、双峰山山体林地为例，探讨李沧区山体利用和保护问题。

1.2 李沧区山体林地现状情况

（1）老虎山：位于金水路以北、黑龙江路以西、文昌路以东、十梅庵路李沧城阳区界以南，由9 个山头组成，又称九顶山，主峰海拔162 米，李沧区占地面积约362公顷，城阳区占地面积约66公顷，其中李沧区涉及东大村、李家庵、石沟、下王埠、文昌阁、十梅庵、南岭、湾头、大枣园、上王埠、桃园等11 个社区。山体周边蚕食较为严重，在虎山北麓、西麓、东麓等都有不同程度蚕食，其中虎山北麓湾头社区别墅，占地0.8 公顷，西麓大枣园、石沟社区仓库、厂房、老年公寓，十梅庵公园管理用房以及东麓规划唐山路以北李家庵社区现状仓库、厂房等，山体破坏较为严重。山体周边分布南岭墓地、桃园墓地、东大村墓地、文昌阁怀念堂、石沟东南山公墓以及80 余个散乱坟墓。

（2）卧龙山：卧龙山（含百果山）位于天水路以北、青银高速以东，滨海公路以西，山势为东西走向，横亘李沧、城阳、崂山三区之间，最高峰海拔高度428 米。其中李沧区占地面积约928 公顷、城阳区占地约1284 公顷、崂山区占地约75 公顷。李沧区主要涉及东王埠、上王埠、桃园、麦坡、佛耳崖、长涧、戴家、毕家、北王、南王、杨家、苏家等11 个社区用地。山体西麓蚕食较为严重，桃园社区东部及东北部，历史上沿山脚分布现状仓库、厂房、采石场等。山体周边分布毕家墓地、上臧怀念堂。另存有两处现状厂房。

（3）双峰山：双峰山位于巨峰路以东、枣山路以北、铜川路以西，横亘于李沧崂山区之间，主峰海拔高度153米，其中李沧区占地面积约276 公顷、崂山区占地面积184 公顷。李沧区主要涉及东李、郑庄、庄子、刘家下河、毛公地、王家下河等6 个社区。山体周边蚕食较为严重，部分山体、植被遭到一定程度破坏，主要集中在山体东部、东北部及西南部，如庄子社区、刘家下河社区。山体周边分布枣儿山怀念堂、庄子社区怀念堂、毛公地社区怀念堂、李家上流墓地。另存有一处现状厂房。象耳山为双峰山一部分，2017年改造完成后，快速成为居民打卡的“网红”公园。

2.国内城市先进经验做法

2.1 法规政策层面

为了加强山体保护，改善生态环境，促进社会经济可持续发展，武汉、恩施、三亚、济南、烟台等城市先后制定了山体保护办法或条例。为进一步加强青岛市城市山体绿地保护管理，青岛市人大常委会结合我市山头公园整治实施情况做出《关于加强我市城市山体绿地保护管理的决定》，初步确定了青岛山体绿地的保护范围、保护原则和保护办法，并要求市政府相关部门制定具体措施，并认真落实。

（1）《三亚市山体保护条例》要点概括：

①将山体保护纳入城市总体规划，制定相关政策措施，建立考核机制，保障山体保护经费投入。

②建立了山体保护协调领导小组，协调处理跨区、跨部门的山体保护问题和重大事项。

③明确了重点保护山体名录、保护范围及保护范围内禁建行为。明确责任单位，制定重点保护山体名录，划定其山体保护范围。

④山体损害预防和修复治理职责清晰、责任明确、可操作性强。提出区政府对本辖区重点保护山体名录的保护范围内已有建设项目、矿山、建筑物、构筑物和设施，制定相应的清理整顿和修复治理计划。

⑤破坏山体违法建设行为法律责任明确、威慑性强。保护山体名录保护范围内九类违法建设行为的法律责任进行了逐项明确规定。

（2）《济南市山体保护办法》要点概括：

①明确山体保护监督管理责任单位。提出国土资源主管部门和相关部门按照各自职责，共同做好山体保护相关工作。

②将重要交通沿线两侧的山体及对城市生态、景观或者居民生活具有重要影响的山体列入重点保护名录中。将对城市生态、景观或者居民生活具有重要影响的山体，应列入重点保护名录。

③明确山体保护规划编制及相关管控措施。提出市自然资源和规划主管部门编制山体保护规划，并按程序批准公布后实施。

④明确山体保护规划主要内容，包含山体现状，保护原则、目标和主要任务，重点保护名录及保护控制线，一般保护名录及山体保护范围，管控措施。

表1 国内部分地区颁布的文件

表2 国内部分地区颁布的山体保护相关规划

⑤明确在山体范围内的禁止建设行为。

2.2 规划技术层面

济南、三亚、北京、威海等城市相继编制了相关山体保护规划或者专项规划。

为保护浅山区生态保护和规划管控，北京市2020年制定了《浅山区保护规划（2017-2035）》，主要确定了以下内容：

（1）以建筑高度明确浅山定义和范围。规划统筹考虑地形地貌特点和城乡治理要求，以乡镇（街道）为基本单元，结合城镇开发边界细化形成了浅山区保护规划范围。

（2）划定红线，明确线内线外管控要求。

（3）划定生态修复区，因地制宜分类选取生态修复技术。

（4）细化建设管控要求，推进城乡建设与浅山区自然风貌融合协调。保护规划提出新建建筑高度原则上不应超过18 米。

（5）规划创新性地提出了山脚线保护要求。

（6）关注当地居民，多措并举实现绿色富民。针对浅山区的人口年龄结构和人口综合素质的实际特点，从就业角度进行积极引导，提出“从靠山吃山转向养山致富”的总体要求，在开展生态保育、发展生态旅游和推进城镇化过程中积极培育就业功能，引导浅山区居民从事绿化造林、林木养护等工作，实现稳定就业。

3.李沧山体利用保护存在的问题

经现状调研和走访座谈，并学习借鉴省内外部分城市先进做法和经验，李沧区山体保护利用还存在以下问题。

3.1 山体保护、开发利用缺少法规、技术支撑

（1）缺少上层面法规依据。《青岛市城乡规划条例》第十条规定“本市特定区域（含中心城区山体）应当编制特定区域规划，按照法律法规的规定报批”。目前青岛山体保护依据仅限于《青岛市风貌保护条例》（2014年11月1日起实施）中第二十七条“在山体绿线范围内，禁止建设非供公共游憩的建筑物，禁止开山、采石、采砂、取土、筑坟等破坏山体的活动，严格限制人造景观和永久性设施的建设”。保护条例对城市山体的保护利用提出禁止、限制行为，但对保护利用的具体要求，实施建议缺少法规依据。

（2）缺少专业技术支撑。一是尚未编制青岛山体保护利用专项规划。《青岛市风貌保护规划》（2018年1月1日起实施），将青岛中心城区77 处山体纳入规划保护对象，并对山体进行分类，划定山体周边风貌协调区，控制山体周边建筑高度。保护规划更关注城市风貌保护，但对山体保护、利用缺少具体技术指导细则。二是山体保护控制线的划定未完成或绿线划定时间较早，不能满足山体保护利用的要求。青岛市于2003年、2010年分两批次划定565 处绿线范围，但仍有部分山体绿线范围尚未划定，同时由于时间较长，现部分规划已调整为建设用地，且已建成使用，已不能指导山体保护和利用工作。

3.2 山体保护多部门职能交叉，职责界定不清

山体保护利用涉及自然资源和规划、发展改革、公安、民政、生态环境、住房城乡建设、农业农村、文化和旅游、应急管理、林业等10 多个部门。针对破坏山体等行为，《城乡规划法》、新修订《土地管理法》、《森林法》等法律法规均提出了查处、处罚措施。分析对照上述国家法律条文，存在具体操作的障碍。一是相关法律法规规定交叉、重叠。某些破坏山体行为，涉及同时违反多部法律法规，一个违法行为可能对应多个管理部门，致使城市综合执法、林业、自然资源等管理部门对违法行为的查处存在多头并管、职能交叉。按照《行政处罚法》“一事不二罚”原则，易造成违法行为查处产生推诿扯皮的问题，谁也该管，谁也不管。二是现行法律法规未授权相关部门针对破坏山体行为查处强制执行，相关部门只能将违法问题移送法院裁定，法院裁定判决强制执行后再次移交地方执法部门执行，但对后期执行情况缺乏监管，也缺少相应的法律依据，造成法院判决无法履行到位。执法周期长、执行不到位，致使破坏山体行为不能得到及时打击遏制。

3.3 现状及历史遗留问题较多，处置较为复杂

（1）山体周边存在私搭乱建、毁林建墓、开山采石等问题，受到不同程度侵蚀破坏。造成此类问题有历史原因，如卧龙山青银路东侧采石场、仓库，也有近期人为因素，如老虎山北麓湾头社区别墅。

（2）山体利用无序，配套设施建设滞后。社区、村民靠山吃山思想仍然存在，保护意思薄弱，就近利用社区土地违法建设、违规开垦现象时有发生。配套建设相对滞后，如卧龙山天水路以北区域，仅存部分消防救援道路，休憩、健身空间几乎没有，无法满足周边群众休闲健身需要。

（3）重防火、轻护山。山林防火，政府各部门高度重视，社区严格落实林长制责任目标，于山体及周边建有自己护林防火及配套用房，同时为解决生活问题，不少社区还于护林用房旁开荒种菜，做好山林防火的同时，对山体造成了破坏。同时防火育林期间，禁止无关人员进山，降低了周边群众休闲、游玩的参与度。

（4）部分山体林地建有高压走廊，存在高压线杆，存在安全隐患，且影响山体景观。如卧龙山长涧社区南侧高压线杆，老虎山山顶高压线杆。另受开山采石、修路等影响，部分区域山体破坏严重，时常发生山体滑坡等自然灾害。给社会生产、生活带来一定安全隐患。

4.山体保护与利用策略——以青岛市为例

（1）学习借鉴成都、三亚、济南等城市做法，在市人大《关于加强我市山体绿地保护管理的决定》的基础上，尽快研究制定《青岛市山体保护利用管理办法》。一是明确山体保护利用的原则，在生态保护基础上，实现资源利用；二是确定山体保护责任主体、主管单位，明确各部门职能分工，建立山体保护网格化管理体系。建议学习借鉴林长制、河长制经验做法，建立山长制管理体系；三是对山体进行分类，明确山体范围内禁止建设行为和限制建设行为、建设内容、建设规模。为全市山体保护利用提供上层面法规依据。

（2）完善青岛山体保护技术成果。一是结合国土空间规划编制《青岛市山体保护利用专项规划》。对全市山体保护利用现状进行详细调查，结合山体类别，以及高度、坡度等现状用地情况，针对性的提出保护措施，并对山体整治修复、发展利用提出意见建议。二是按照市人大山体保护管理决定有关要求，尽快完成山体绿线划定工作，并开展绿线确界定桩工作，设立明显的绿地界限标志，请社会各界参与对绿地的保护和监督，严肃查处侵占或变相破坏、使用山头绿地的行为。

（3）下大力气妥善解决历史遗留问题。一是结合山头公园整治行动，排查山体范围内私搭乱建、毁林开荒等问题，依法拆除违法建筑，植树复林，合理利用历史遗留建筑。二是深入排查山头公园内坟头、墓地及违规建设的陵园、怀念堂等，采用集中安放、生态化安置等方式对现有坟头、墓碑进行处置。三是尽可能对山体范围内废弃矿坑、采石场，以近自然的方式进行修复，对具备回填条件的矿坑（点），尽可能进行回填修复，以最大限度地恢复原有山体形态。四是对山体绿地范围内历史遗留的合法土地、建筑进行全面排查甄别，与权属单位协商，采用置换、异地安置的方式逐步外迁，修复后恢复林地功能。

（4）提升山头公园精细化管理水平。一是遴选高水平设计单位编制山头公园整治方案，为山头公园整治实施提供科学依据。二是在山体保护的基础上，加快环山路、防火通道建设，增强市政基础设施支撑保障能力，提升山体防灾、减灾水平和能力。三是加大山体绿地现有各项设施的管理、维护力度，提升山体绿地休憩健身娱乐的服务水平和能力。四是利用无人机巡航、信息技术等手段，加强对山体植被和违法建设情况进行监管，对发现私搭乱建问题，严肃查处，绝不姑息。

结语：

山体是城市重要的生态、景观和绿色资源，城市规划和开发建设中必须同步筹划山体的保护与利用，政策层面提供法规支撑和技术支撑，管理方面明确部门职责，妥善解决历史遗留问题，通过山头公园的整治及精细化管理，形成体系化的山体保护利用与发展的共生机制，塑造富有特色的青岛城市山体景观风貌。