政策文本分析视角下档案工作数字转型内涵研究

谢鹏鑫 谭必勇

摘  要：档案工作数字转型是档案事业发展的必然选择，同时也是档案部门融入“数字中国”建设的重要举措。然而在实际工作中，“数字转型”的定义尚未明确，其工作范畴仍有完善空间。为促进档案工作数字转型进一步发展，文章采取政策文本分析方法，通过以档案事业发展规划等政策文本为研究对象，同时参考国外档案部门数字转型相关政策，并关注国内其他部门在数字中国建设中的工作诉求，进而丰富现阶段对档案工作“数字转型”内涵的认识。经过分析，本文认为档案工作数字转型应该包括工作对象转型、工作内容转型与工作理念转型三个部分。文章将关注重点转向“数字转型”本身，对其内涵外延进行详细分析，能够为未来数字转型的推进工作提供一定的参考。

关键词：数字转型；档案信息化；政策工具；档案事业发展

Abstract： Digital transformation of archival work is an inevitable choice for archival development undertaking， and it is also an important measure for archival departments to integrate into the construction of “Digital China”. However， in the actual work， the definition of “Digital Transformation” is not clear， and its work scope still needs to be improved. In order to promote the further development of the digital transformation of archival work， this paper adopts the method of policy text analysis， taking the archives development plan and related policies as the research object. Meanwhile， this paper refers to foreign policies related to the digital transformation of archival work and take attention to the demands made by other domestic departments on archival work during the construction of Digital China， to enrich the understanding of archival work “Digital Transformation”. Based on the analysis， this paper holds that the digital transformation of archival work should include three parts： the transformation of the working object， the transformation of working content， and the transformation of the working idea. This article's focus shifts to the “Digital Transformation” itself， the connotation of the extension of a detailed analysis of the future digital transformation to provide some reference to advance the work.

Keywords：  Digital transformation; Archival informationization; Policy tool; Archives work development

2021年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《“十四五”全国档案事业发展规划》（以下简称《规划》），明确指出，“新一代信息技术广泛应用，档案工作环境、对象、内容发生巨大变化，迫切要求创新档案工作理念、方法、模式，加快全面数字转型和智能升级”，并将“档案工作基本实现数字转型”作为“十四五”时期“档案信息化建设再上新台阶”发展目标的重要内涵之一。[1]相对于“档案治理”，首次进入全国档案事业发展规划文本的“数字转型”一词并未引起学界的特别重视。

“数字转型”可以理解为“数字技术在人类生活的各个方面引起或影响的变化”，[2]其在不同的时期有不同的表现形式。需要注意的是，《规划》并未对“数字转型”的内涵做出明确规定，中央与地方的认识是否一致，档案工作“数字转型”与“数字中国”建设有何关联等，这些内容有待进一步探讨。

在当前研究中，较多学者认为档案工作“数字转型”的本质是转轨，即以數字单轨形式实施电子文件与电子档案管理。[3]其相关研究可以分为两个方向：一是对前端的文件档案的数字转型进行研讨，其重点在于电子文件（档案）的单套制管理[4]、单轨制运行[5]的概念、可行性与实现路径，以及文件管理活动的框架研究[6]、国外管理经验[7]等；二是针对档案管理活动的研究分析，在《规划》出台后讨论热度逐渐增加，其中既有针对数字转型的国内[8]、国外[9]的案例分析，也有基于《规划》等政策文本，开展国家电子档案管理体系[10]、数字档案资源主要业务流程构建方向[11]、数字转型实现路径[12]与任务要求[13]等主题的研究。

通过研读相关文献发现，理论研究一般认为现阶段档案“数字转型”的侧重点在于资源对象和工作流程的数字化。虽然已有较多文献涉及“十四五”期间的档案工作数字转型，但其侧重点在提出档案工作的发展建议，尚未有文献针对“数字转型”本身进行详细分析。政策文本作为政策工具的一部分，对政府实现既定政策目标具有重要作用，[14]是“数字转型”建设的重要依据。因此本文从政策分析视角出发，以《规划》等文件为研究对象，以期探究新时期档案工作数字转型的具体内涵。

1 研究方法与研究思路

本文使用政策文本分析的综合分析法，通过文本的定量分析与定性分析相结合，[15]对档案工作“数字转型”的政策文本进行解读，从而概括出“数字转型”的具体内涵。

在政策搜集阶段，一是从档案局官网检索中央及省级档案事业发展规划，共找到22份规划文件；二是在北大法宝等法律专业数据库中，使用“档案+数字转型/数字化转型”等检索词，析出相关政策文本，截至2022年4月12日共采集了52份政策文本；三是国外档案馆网站有关档案工作“数字转型”的典型政策文本，本文共选取了美、英、澳三国的7份典型政策文本。

2 研究内容及分析结果

2.1 聚焦突破：各地档案事业十四五规划政策文本分析。“数字转型”在《规划》的“主要任务”中并没有做出专门规定，仅在档案资源体系建设中提到“档案资源数字转型”，[16]但从广义来看，信息化保障机制、数字檔案馆建设等都与“数字转型”工作有关。与此相关的是，黑龙江、江西等地的“十四五档案事业发展规划”都将上述内容直接纳入“数字转型”栏目下，而湖南省、安徽省“档案事业发展规划”则将有关内容归入“数字赋能”。由此可见，中央与地方在“数字转型”的认识上存在一定的差异。

表1 中央及地方档案事业发展规划政策文本编码示例

表2 档案事业发展规划政策文本词频分析（“数字/数字化/信息化/智慧化转型”）

为系统分析中央及地方对“数字转型”工作的认识，本文以档案事业发展规划为分析对象，进行编码分析，共得到175个分析单元。为全面认识档案工作“数字转型”，本次分析以人工采集方式为主，且使用“数字”“信息”等词语作为关键词，辅助筛选政策文本条目，并通过人工数据清洗，得到最终分析对象，并根据政策文本内容确定分词标准。具体编码情况与词频分析结果见表1、表2和表3。

从上述内容来看，对于数字转型工作来说，“档案馆”是工作主体，“企业”“机关”等是参与主体，“电子文件”“数字资源”和“数字档案馆（室）”是重要工作对象，做好“安全”和“保障”工作、改善“档案管理”“业务流程”，做好“利用”“服务”环节是普遍认识。但从词频数量及其比例来看，现阶段“数字转型”更加侧重于档案资源体系建设和归档、存档等基础业务。

表3 档案事业发展规划政策文本词频分析（仅“数字转型”）

表3中“档案数字化”等相关术语的比例更高，可以表明，狭义上的“数字转型”更偏向资源建设及相关工作。而从具体内容来看，各地市的工作任务可以总结为三个方面：一是细化工作对象，将档案数据纳入数字转型工作中，建立区域性档案数据中心[20]或全省档案数据共享中心[21]等；二是强调数字赋能，要打造“智慧档案馆”，[22]拓展智慧档案应用场景[23]；三是优化管理服务，比如“互联网＋监管”手段，探索档案数字治理新模式[24]等。

综合上述内容可以发现，目前档案部门对“数字转型”的认识比较全面，但在工作内容上更加偏向资源建设和基础业务流程，尽管不少档案部门提出加强利用服务与管理业务“智能化”，但这些内容还没有成为档案部门“数字转型”的共识，仍需进一步发展。

2.2.循序渐进：历年“发展规划”中数字转型相关文本分析。“数字转型”是档案信息化建设的重要内容，其作为《规划》的专业术语出现时间较短，但是其在实践领域已有较多应用。以“全国档案事业发展规划”为例，《“十五”计划》专门提出“信息化建设”的工作任务，关注电子文件的归档工作、档案数字化及电子档案的安全保障，同时探索电子档案的管理活动[25]；《“十一五”规划》延续《“十五”计划》的工作思路，同时提出利用互联网发展档案信息利用服务等更进一步的工作想法[26]；随着工作实践的发展，《“十二五”规划》在档案安全管理和利用服务上提出更具体的工作要求，并开始探索“数字档案馆”建设，[27]而在此期间业界认为的“数字转型”，其主要内容是档案“数字化”[28]；随着信息技术的发展，档案信息化工作进入新的阶段，《“十三五”规划》在档案资源建设和管理方式信息化上持续发力，不仅将“数字档案馆”建设与“数字中国”相挂钩，而且希望促进大数据、智慧管理、智能楼宇管理等技术的使用。[29]实现档案管理“单套制”“单轨制”转变，使档案信息化向“互联网+档案”发展是此阶段“数字转型”的工作实质[30]；现阶段实行的《规划》不仅专门提及档案信息化建设的保障机制，同时从体制机制、组织架构、方式流程、手段工具等角度[31]提出全方位、系统性的“数字转型”。

从上述内容可以发现，档案工作“数字转型”这一概念是建立在过往“数字化”“信息化”工作的基础上。档案信息化建设是“数字转型”的逻辑起点，档案资源数字化是“数字转型”的前提条件，实现业务管理和利用服务的数字化是“数字转型”的重要内容。档案工作的“数字转型”是一个不断发展的概念，与技术发展和实践水平相挂钩，其实质在于工作手段、工作模式乃至工作理念的转化。

2.3 同频共振：国内其他类型政策文本内容分析。除“全国档案事业发展规划”外，我国多项政策法规也涉及或保障数字转型工作的开展。比如，《全国档案信息化建设实施纲要》从宏观视角描绘数字转型蓝图，《电子档案管理系统基本功能规定》《数字档案馆建设指南》等文件则对专项工作着墨。2020年修订的《档案法》专门增设了“档案信息化建设”章节，明确了电子档案的法律地位，保障数字转型工作的开展。

各地方也结合自身实际情况对“数字转型”任务提出规划。比如浙江省根据数字浙江的建设需求，针对档案领域的数字转型任务，推出《2021年档案工作数字化转型重点任务清单》，并总结出《关于新时代全面推进档案工作数字化转型的意见》等政策文本，从档案资源智能转型、档案工作整体智治等角度提出解决之策，其中还提及档案部门参与数字乡村、未来社区建设，引导基层数字建档的工作措施；上海市为全面推进数字转型工作，制定《上海市档案事业数字化转型工作方案》，从“强化档案治理体系建设”“聚焦档案资源体系建设”等角度对数字转型工作进行剖析。值得注意的是，该方案还专门提出“建立‘互联网+档案思维”，从思维转型角度探索档案事业数字治理新模式。[32]

我国香港地区则将“数字转型”称为“数码化转型”，并围绕“电子档案管理系统”“保存数码档案”和“历史档案大规模数码化项目”展开“数码化转型路线图”。[33]我国台湾地区对“数字转型”的称呼是“数位转型”，要求从“档案知识挖掘”“档案应用行销”“档案资讯系统环境”“电子档案管理政策”四个方面开展工作，提出“持续提供小型电子公文档案整合系统”等方法解决基层政府的应用难题。[34]此外，我国台湾地区也积极提倡在档案工作中运用人工智能、物联网等智慧技术。[35]

由于我国港澳台地区的工作术语与其他地区存在区别，为方便结果呈现，本文在词频分析前根据文本内容总结主题词，再进行统计。可以发现，各地档案部门对通过“科技创新”“系统对接”等方法促进档案工作“數字转型”，持有较为一致的看法。

综上所述，“数字转型”工作是国内档案工作的共识，由于实践情况的不同，各地区对“数字转型”的认识和工作侧重点也各有不同。此外，结合自身实际情况，出台专门性的政策文本是促进档案工作“数字转型”的有益经验，中央及地方其他省份也可以在未来工作中借鉴成熟案例，推出具体的工作方案。

2.4 他山之石：国外档案部门数字转型相关政策分析。“数字转型”同样是国外档案部门的工作重点，各国对档案工作“数字转型”的认识同样处于渐进的状态。本文以美英澳为例，选取其中部分代表性政策进行论述。

美国国家档案馆曾推出《2018—2022战略规划》，从“实现利用”“与用户建立联系”“最大化NARA对国家的价值”“通过职工建设未来”四个方向规划战略目标，[36]并做出“到2022年12月31日，不再接收模拟格式的永久或临时记录的传输，只接收电子格式记录及其元数据”的规定，以强制手段倒逼各机构全面“数字转型”[37]；现阶段战略延续上一阶段战略规划的基本思路，同时进一步强调公众参与，比如要求加强对欠发达社区（Underserved Communities）的记录编目工作，以此维护其公民权利。[38]

面对数字转型的现实需求，英国国家档案馆提出《档案激励2015—2019》规划，[39]从部门合作、服务更新、建立数字档案馆等内容解决这一挑战；随后公布的《2017数字化战略》[40]进一步提出制造“颠覆性数字档案”（Disruptive Digital Archive），从数字档案馆能力建设、提供数字利用等角度引领数字转型；现阶段则强调加强数字参与、数字获取与数字保存工作，要将档案馆融入公民的数字社区，同时还为公众的数字参与提供数字工具包支持。[41]

为支持政府数字转型工作，澳大利亚国家档案馆提出《数字连续性2020政策》，提出“各机构间拥有符合短期或长久管理需求且能够互相操作的信息、系统和工作流程”等要求。[42]为促进档案馆数字转型工作，澳大利亚国家档案馆推出《数据和数字战略方向2022—2025》，从“当代档案服务”“领导信息治理、政策和实践”等六个重点领域巩固其在数字时代的领导能力和创新能力。[43]

总的来说，国外档案部门数字转型同样围绕“建设数字化馆藏”“实现档案馆业务流程数字化”和“服务数字化”三个目标。[44]而这些档案馆采取的强制性“单轨制”、提供工具包等手段，可以为我国“数字转型”提供经验参考。

2.5 着眼诉求：国内其他部门对档案工作数字转型的要求。参与数字中国建设是档案工作数字转型的重要战略目标。在数字政府、数字经济或数字社会的建设过程中，也分别表达了其对档案部门的工作诉求。在档案工作“数字转型”的推进过程中，这些诉求也可以成为档案部门的下一阶段工作的着眼点，同时能够发挥档案资源在数字中国建设中的作用。

政务服务是档案馆融入数字政府建设的重要渠道，其重点在于促进数据开放，打造互联互通、跨区域或跨部门的信息服务平台。2022年6月国务院出台的《关于加强数字政府建设的指导意见》文件就提及电子档案的建设。学界和业界对档案融入电子政务等内容已有较为丰富的研究，因此本文重点对数字经济、数字社会领域档案工作诉求进行分析。

档案是经济发展的重要资源。总体来看，数字经济建设要求档案工作至少做好三方面工作。一是丰富档案工作对象种类，在公共资源管理等更多环节中发挥档案价值。比如“建立树木数字档案，并向社会公开树木信息”。[45]二是维护市场顺利运营，通过信用档案、电子档案系统等维护市场秩序。比如“建成公共资源交易电子档案系统”，[46]服务公共资源交易全流程电子化，而这也与全国统一大市场的建设需求相呼应。三是保障经济建设活动，其重点在依靠区块链[47]等技术建设安全、便捷、共享的人事档案管理体系，维护人事档案的正常流动，保障人力市场秩序。

档案工作融入数字社会建设的重点在于拓展档案服务范畴，一方面要求积极探索档案服务在公共管理与社会工作中的价值，比如“汇聚基层实时数据，建立‘房、车、人、物数字档案，为基层管理提供数据保障”。[48]在针对弱势群体的救助服务中，则可以“建立家庭数字档案”，[49]推动对特定群体的精准服务管理，或者在建立社会救助数字化服务平台中“建立统一的救助对象档案数据库，在不同部门之间共享救助信息，确保救助对象基础数据的统一性，避免‘多头补助和漏补，减轻基层工作量”。[50]另一方面档案部门作为公共文化服务机构，可以成为国家文化大数据体系的文化“供给侧”，助推传统文化产业转型升级和文化强国建设。[51]

从上述内容可以发现，数字经济、数字社会建设下的档案工作主体并不局限于档案馆，其工作开展往往需要与多个部门或多个主体合作。因此在数字转型的过程中，档案馆应通过多种途径引导各相关行业档案工作的有序开展。

3 研究结论

3.1 凝聚共识：新时期档案工作数字转型的概念辨析。综合政策文本分析结果来看，现阶段我国档案部门对档案工作“数字转型”的认识集中在工作对象转型与工作内容转型，即加强档案资源体系建设与业务管理、利用服务等工作。但“档案信息和档案管理流程的数字化仅是其发展的量变阶段”，[52]档案工作数字转型还应该“树立起数字化观念和数字化思维”，[53]做到工作理念上的转变，才能够“调整组织结构及创造使用价值”，[54]实现档案工作价值的优化。

因此，本文认为档案工作数字转型应该是全方位、系统性重塑的过程，[55]依靠数字技术、数字工具与数字思维重塑档案工作范式，主动参与数字时代各项建设工作并积极拓展档案工作的工作边界，实现工作对象、工作内容和工作理念的转型升级，其目标在于促进档案管理与服务能力优化，保障社会公众的数字参与，最终实现档案工作的智慧化、智能化。

3.2 迭代更新：新时期档案公众数字转型的工作要求。从《规划》及相关政策文本可以得出，现阶段档案工作“数字转型”围绕档案资源体系及安全体系、档案利用服务工作、信息化发展保障体系、业务流程管理与信息系统建设（包括“数字档案馆（室）建设”与“档案信息资源共享平台”）等方面进行。结合文本分析结果来看，新时期档案事业数字转型的工作要求可以分为工作内容与工作环境两个方面，其在保障公众数字参与、提升档案价值等方面还需要进一步拓展。

3.2.1 工作内容的多环节拓展。第一，使资源体系得到进一步发展，既要将档案数据纳入工作对象内，尝试建立区域性档案数据中心，促进数据层面信息服务共通共享，也要注意资源体系的多样化，主动关注公共资源电子档案、档案文化大数据等资源建设需求。

第二，在业务管理中引入治理理念，在档案工作“数字转型”过程中加强公众的社会参与，以此完善档案工作“数字转型”的实际成果。为实现这一目标，则可以考虑开展志愿者项目，[56]提供数字参与辅助工具包等活动。

第三，对利用服务的内容进行拓展，档案部门应主动作为，不仅要“打造全覆盖平台提供数字服务”，[57]更应该深入基层，在“后精准扶贫时代”持续关注弱势群体的服务需求，依靠档案部门的数字服务能力，为推进县域社会治理能力和治理体系现代化提供档案支撑。[58]

3.2.2 工作环境的多方面保障。在法律法规方面，档案部门需要发挥其在档案工作的引领作用，一是可以针对“十四五”期间或更大时间范围内“数字转型”的工作需求，出台规划方针或实施方案，促进档案工作“数字转型”的良性发展；二是针对不同行业、不同部门的工作需求，通过发布工作指南等多种手段，引导其档案工作“数字转型”的有序进行。

在数字能力方面，从现实需求来看，档案部门需要组织专门化的数字能力培训，或是编写符合现阶段工作需求的数字能力教材等，提高档案工作人员的数字能力与数字意识，以适应“数字转型”的工作任务；从长远来看，开设档案学专业的高校应该进一步探索具有数字能力、数字意识的档案人才培养方案。

在技术设施方面，既要大胆引入人工智能、区块链、大数据等新兴数字技术，同时也要在数字环境下探索基础设施、信息系统等新发展。其中，针对基层或中小微企业的技术能力弱，数字转型难问题，档案部门可以联合科研单位或企业，推出小型或微型信息服务系统等解决方案，瑞云数据打造的中小微企業档案公共服务平台则是这一思路的有力证据。[59]

*本文系国家社科基金一般项目“国家大数据战略背景下档案数据治理体系构建研究”（项目批准号：19BTQ097）的阶段性成果。

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（作者单位：1.武汉大学信息管理学院 谢鹏鑫，；2.山东大学历史文化学院 谭必勇，， 来稿日期：2022-12-20）