公共文化服务政策层级协同的几点思考

李少惠　袁阁臣　王婷

〔摘要〕我国公共文化服务发展的显著成效得益于各级政府出台相关政策、合力高效履职，其中，政策层级协同是保证政策效力、行政效能的关键。理论研究与实践归纳表明，公共文化服务政策层级协同主要在于各级政策主体与其政策视野相协同、政策目标同向且切合其政策视野、政策工具切合目标和主体职能等三个维度。对照分析发现，近十年来各级公共文化服务政策聚焦高质量发展力度较小，地方政策中部分措施具体化不够、回应公众文化需求不足。优化政策层级协同需要各级政策适应高质量发展要求调适政策目标，注重发展高品质规范性文化和公共数字文化，提高公众文化认同；切合政府职能逐级细化分解政策，健全政策目标分级体系，增强地方政策可操作性，审慎实施政策“原文”转发或转述；聚焦满足公民文化需求优化政策工具组合，提升政策激励能级，精准运用政策工具，加强供给体系的查漏补缺。

〔关键词〕公共文化服务，政策层级协同，政策目标，政策工具

〔中图分类号〕C912.82 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2023）02-0095-10

公共文化服务是人民对美好生活向往的重要内容，新时代以来我国公共文化服务取得长足发展，设施网络日臻完善，人才队伍不断充实，服务活动日益丰富。从中央到区县的各级政府公共文化服务政策发挥了实化国家文化发展战略、培育和回应公众文化需求、引导和规制服务供给的重要作用，政策层级协同更是构建体系合力、提升政策效力的关键。随着党的二十大开启以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴新征程，公共文化服务发展成为推进文化自信自强、铸就社会主义文化新辉煌的重要内容，亟需厘清政策层级协同维度、现状及优化路径。

一、公共文化服务政策层级协同的三个维度

公共文化服务政策是政府履行公共文化服务职责、管理公共文化事务的重要抓手，是政府為协调并保障公众公平享受公共文化权益而制定的有关服务供给及体系建设的法律法规、规划计划及办法措施等总称〔1〕。公共文化服务最初进入国家政策议题，是为回归保障公民文化权益的本源，后续铺开的公共文化服务体系建设均以文化权利为逻辑起点进行行政叙事。2016年颁布的《公共文化服务保障法》更为政府管理文化事务、保障公众文化权益提供了法律保障，也明确了各级政府责任。因公共文化服务涉及内容广、辐射范围大、关联主体多，其政策制定和实施需要横向多部门、纵向多层级协作。通常情况下，对应政策制定和执行主体的政府层级是涵盖执政党和国家机构总体之和的广义政府基于纵向权责划分形成的具有特定政治、法律关系的等级结构与层次〔2〕。相应地，公共文化服务政策体系就包括中央、省市、地市（区）、县（旗）等不同层级政府出台的相关政策，如法律、法规、决定、条例、规划、通知、意见、办法等有普遍效力的规范性文件，在直辖市区、县合为一级。政策要素主要包括发布时间、主体、目标、工具等，各层级政策及其要素相互联动、协同一致方能充分释放功效〔3〕，且协同主要体现于核心要素维度。

（一）各级政策主体与其政策视野相协同

各级政府执政理念和服务对象决定其政策的视野、客体范畴。其一，中央层级公共文化服务政策包括中共中央和国务院及其办公厅、全国人大及其常委会、文化和旅游部等机构颁布的政策性文件和法律法规等，构成公共文化服务顶层制度体系，规定全局性、根本性和最重要的事项和要求。其二，本文所指的省市级政策包括省、自治区和直辖市的党委、人大、政府及其职能部门出台的公共文化服务相关政策，致力落实中央政策理念、原则、任务、措施及要求，结合实际拟定促进本区域文化发展、满足公众文化需求举措、调整本区域基本公共文化服务实施标准，为下级政府发展公共文化配置资金资源、明确标准要求，其政策视野为省市行政区域，客体对象为本区域居民，在纵向层级中发挥承上启下功能。其三，根据《公共文化服务保障法》精神，区县级政府是公共文化服务体系中具体承担服务供给的主体，其政策重心在于落实上级政策要求、实现相关理念与原则、承接和实施项目、提供并改进服务、传承发展优秀地方特色文化、满足公众文化需求。在政策表达上需形成实施细则，项目化、清单化明确服务内容，健全操作规程，政策视野为基层执行，客体范围缩小至区县居民。也就是说，中央、省市、区县的公共文化服务政策视野分别为宏观、区域和基层，层级越低政策客体范畴越小，视野越微观、越具体，政策层级协同须适应这一规律和要求，突出中央政策的导向和规范效力、省市政策的承上启下效力、区县政策的落实和执行效力。

从现行政策体系看，着眼宏观的中央政策涵盖公共文化各个方面，服务保障、“三馆一站”、广播电视、信息资源、鼓励社会力量、非遗保护等作为政策主题得到不同程度体现，政策文种中“规划”和“意见”占比约50.7%，“办法”约占11.7%，意味着需要地方分解的比重较大，尤其是关于提高认识、明确目标、实施重点任务、强化保障等内容多属总体性和原则性规定，要求地方结合实际具体化。对此，着眼中观的省市政策应结合自身文化传统、城乡结构、资源禀赋等调适形成区域政策，基本方面应与中央政策相一致，但各方面内容当有侧重，目标要求应更具体，重点任务需明确内容、周期和责任主体等。

保持政策主体与其视野协同还要求政策与经济社会发展水平相适应。支撑公共文化服务发展的经济社会发展水平是政策形成的前提和背景，决定着政策“福利”水平，其不平衡程度更影响政策弹性和层级协同。我国幅员辽阔，东部地区经济社会发展水平较高，公共文化服务设施齐全，居民文化消费水平较高，多样性、差异化的文化服务需求较多；中部地区经济社会发展慢于东部，公共文化服务设施规模、万人保有量、单位面积“三馆一站”布局量均不及东部。但随着经济社会发展提速，人均文化消费与东部差距逐步缩小，居民公共文化服务需求加快发展，多样化、个性化文化需求也逐渐增多；西部地区经济社会发展与东部差距较大，文化设施建设历史欠账多，广大农村地区仍是基本公共文化服务供给“最后一公里”。鉴于此，着眼全国的中央政策须面对各地的不平衡状况，既要建立“保基本”制度框架，又需要激发地方积极性，涉及资金投入、设施建设、服务保障、需求满足等要求以指导为主，由省市根据自身经济社会发展水平规划实施；各省市应视自身财力、文化设施健全程度、居民普遍文化需求等细化调适政策，既要贯彻中央政策理念和要求、推动公共文化与经济社会大致同步发展，又要为区县留出空间和余地；区县亦应结合自身实际进一步调适政策。各级政策只有与其视野范围的经济社会发展水平相适应才能使纵向协同获得基础，避免政策目标和举措超前或落后于视野范围内的经济社会发展水平而引致不协同问题。

（二）各级政策目标以同向且切合其政策视野而协同

政策目标是其制定者要解决的社会问题或效果预期，决定政策工具选择并提供评估基准〔4〕259。协同理论强调在共同目标下实现从制定到执行全过程的工具、措施等相互支持配合。作为政策体系，不同层级、组成部分的目标追求应内在一致，同向而行。其主要目标见诸公共文化服务政策界定，也与公共文化治理提出的“作为治理对象”和“作为治理工具”的双重使命相契合。作为我国现行效力最高的公共文化服务政策文件，《公共文化服务保障法》对立法目的所作的精炼表述，亦是对整个公共文化服务政策体系目标的高度概括。从内容看，在“加强公共文化服务体系建设、丰富人民精神文化生活、传承中华优秀传统文化、弘扬社会主义核心价值观、增强文化自信、促进中国特色社会主义文化繁荣发展、提高全民族文化素质”表述中，“体系建设”“精神文化生活”“传承传统文化”“社会主义文化繁荣”“提高民族文化素质”等要素组成文化发展目标，“社会主义核心价值观”“增强文化自信”体现文化携带的治理目标。公共文化服务政策致力于实现公共文化可持续发展，促进实体性、规范性和价值性文化繁荣〔5〕。其中，实体性文化主要包括馆站阵地、文化建筑、设施网络、人员配置等公共文化服务体系及要素；规范性文化主要指现代文化服务活动及礼仪、节庆、习俗等传统文化；价值性文化是文化深层次内容，是影响民众精神追求与信仰崇拜的文化元素与内核。公共文化寓内容欣赏与精神塑造于一体，这一目标对应于公共文化治理强调的“作为治理对象”追求的文化发展，“作为治理工具”的公共文化则通过文治教化功能促进政治认同、经济发展、社会整合。政府通过这一软性治理方式使公众在享受公共文化服务之中潜移默化地增强对政府合法性认同，即政治认同；也通过引入市场主体、扩大社会投资、发展民办文化机构促进经济发展；还使公众在享受、参与公共文化生活的同時，自然而然地增进公共理性，达到社会整合的目的〔6〕。因此，公共文化服务政策主要涵盖两方面目标：当政策着眼于文化发展组织内容、拟定条款、完善要素时，其目标便是文化发展；若为彰显文化价值设计重点任务、工作举措、组织保障，其目标侧重于发挥文化的治理作用。

各级政策目标同向要求均以文化发展为主，这缘于公共文化本属于社会主义文化的重要内容，发展公共文化旨在使全体人民共享文化发展成果、提升文化素质，政策的初衷与使命均如此。而且在两重目标中，文化发展是文化治理的依托和基础，实现文化治理功效要依靠文化发展。实体性文化投入、产出能够扩大地方经济投资、带动社会消费、促进经济发展，规范性文化、价值性文化蓬勃发展可以增进文化的凝聚力、向心力，促进政治认同与社会整合功能发挥。当然，政治认同和社会整合功效是对规范性、价值性文化的推动与促进，经济发展会带动实体文化繁荣生长，但均离不开文化发展的主导作用。各级政策只有致力促进文化发展，才能步调一致、不造成政策张力，才能使两重目标都得到实现，达到《公共文化服务保障法》赋予政策体系的目标要求。

各级政策目标切合其视野，要求在以文化发展为主的前提下，文化发展治理及其子目标分布与各级政策应涵盖的重点方面、主体的经济社会发展水平、受众期待等相符。中央政策处于全国公共文化服务制度体系顶层，其重中之重是为地方拟定人财物资源的生产及分配规则，统筹公共文化服务体系建设区域和部门分工，发展实体性文化；从制度及模式设计上衔接落实国家文化发展战略，系统部署公共文化服务的文治教化功能，确保公共文化服务始终沿着中国特色社会主义方向发展，故价值性文化发展亦是重要目标。省市政策主体在公共文化服务体系中属于承上启下的中坚力量，承接中央文化事业预算转移支付并按分税制配套地方资金，布局本区域文化项目建设，推动文化服务体系向基层延伸，故发展实体性文化是其政策重心；作为中华民族文化发展历史长河中稳定的地理单元，肩负适应居民需求融合地方文化特色创新公共文化服务的重任，发展规范性文化亦是省市政策重要目标。区县政府则要承接上级投入并结合辖区人口分布特征布局文化设施，实施场馆、所、站建设，完善服务供给阵地，发展实体性文化自然是重点；作为培育特色文化的基础单元，要按国家、省市关于公共文化服务指导标准公布公共文化服务目录并组织实施，满足居民文化服务需求，发展规范性文化亦是重要目标。而为居民提供文化服务又最终落地社区，并与社区治理紧密结合、一体布置，发挥文化的社会整合作用也是应有之义。因此，文化治理在地方政策中比重应高于中央政策，在下级政策中比重应高于上级政策。

（三）各级政策工具以切合政策目标、主体职能而协同

政策工具是实现特定政策目标而采用的一系列机制、方法和措施〔7〕13，应与政策要素特别是政策目标和主体职能相匹配〔8〕。公共文化服务政策工具丰富，依不同标准可分为不同类型，对应公共文化服务涵盖的供给、需求两条主线，按学界运用较多的Rothwell和Zegveld理论将政策工具分为供给型、环境型和需求型三类〔9〕83-104，可较贴切梳理各级政策在工具运用方面的协同要求及实践情况。扼要言之，供给型工具通过人财物等生产要素投入推动公共文化服务发展，包括资金预算、人才培养、设施建设、项目布局、技术支持等；环境型工具致力搭建公共文化服务生产、供给、消费的良好环境，促进体系建设，包括规划制定、税收优惠、补贴补助、法规管制和策略性措施等；需求型工具主要从文化需求和社会参与等方面发力，拉动公共文化服务发展，包括政府购买、市场培育、社会参与、海外（民间）交流等。

政策工具运用应切合其设定目标，或者说特定目标需匹配适合工具，因为每类工具都有其针对性效力。对照前述公共文化服务政策各项目标内容，发展实体性文化要用供给型工具组织人财物等资源，推动设施建设和项目实施；培育规范性文化需在识别、评估公众需求的基础上，拟定发展规划、明确政策举措、培养专业人才、扩大服务供给，需求型、环境型工具针对性较强；彰显价值文化要求规划引导、优化策略、法规管制等，适宜运用环境型工具。文化治理目标亦有其工具偏好规律，现行政策中有关促进政治认同要求多以规划、法律、条例等加以明确，并策略性地融入具体文化服务，说明更偏好环境型工具。以公共文化推动经济发展的努力主要见诸实施重点文化项目扩大投资，通过税惠、补贴等方式激励社会力量开发文旅项目刺激消费，即运用供给型、环境型工具较多。而整合社会的意图往往要通过识别、培育、满足公民公共文化需求来实现，使公民在接受文化熏陶和洗礼中增进公共精神、提升文明素养，即需求型工具用武之地更大。各级政策只有根据目标合理选择和组合工具方能促进层级协同、形成体系效力。

政策工具设计要适合政策主体职能，这缘于政府职能对应的权限和资源不同，其工作重心和方式也不同，运用政策工具的侧重和效力也就有差异，特别是政府层级越高，其职能越综合、层级越低其职能越具体，赋予政策工具选择针对性要求。其一，中央政府统筹、指导、协调公共文化服务体系建设，主导预算安排与资源分配，供给型工具用武之地较大。用好资金分配手段可以引导资金流向供给薄弱、需求旺盛环节，推动省市和区县政策调准靶向、聚焦关键、构建合力；用好设施建设抓手，科学规划建设路径、补充数字网络项目，可引导各级政策优势互补、避免重复建设。此外，中央政府部署文化政策促进政治认同功能需落脚于完善公共文化发展规划，丰富将政治意志纳入文化服务内容的策略，并将负面清单纳入法规管制，需要用好环境型工具。其二，省市需结合自身财力和文化特色制定实施本区域文化服务标准，推进规范性文化发展。分阶段分年度拟定文化服务供给和优秀地方文化传承等规划，明确服务项目、文化设施、标准要求，完善相关考核评价制度，夯实策略举措，需发挥中央转移支付叠加本级预算优势，丰富激励文化服务创新和扩大供给的金融、税收、补贴等经济配套措施，这些均依赖环境型工具。其三，区县要落实中央和省市政策要求，实施服务指导标准，提供馆场、流动、数字文化服务网络，并在回应公众需求过程中谋求社会整合功效。在共建文化设施、有效管理运行等方面，需运用供给型工具组织资金扶持、技术支持和人才培养等。而在明确服务项目并组织生产与供给、保障公民服务便利可及方面，要根据公众需求实施服务购买，健全公众文化需求征询反馈和公众参与考评制度，须协同用好需求型工具。

综上，政策主体即政府层级和政策目标、工具三个维度关系反映出公共文化服务政策纵向协同的内在规律与要求，体现各级政府发展公共文化服务相关职能权责与政策要素的匹配关系（见图1），为审视各层级政策协同现状、持续完善和创新政策赋予新的理论视角和依据。

二、公共文化服务政策层级协同的不足

党的十八大以来，公共文化服务走过了提速发展的十年，层级协同在政策支撑和引导发展进程中不断改进。审视其协同现状，厘清成效与不足，对展望未来政策发展，助力建成社会主义文化强国，从而为实现第二个百年奋斗目标凝聚精神力量具有重要意义。鉴于此，本文放眼全国并立足资料可及性，以“北大法宝”和政府官网为搜集平台，检索2012—2022年6月期间中央层级75份、C市（省级）46份、N区25份，合计共146份公共文化服务政策文件，借助Nvivo12软件，从“政策体系”“层级与目标”“层级、目标与工具”等角度进行深入的编码分析，阅研政策文本，剖析层级协同中的不足。

（一）推动公共文化服务高质量发展的力度尚小

整体来看，过去十年的公共文化服务政策主要追求文化发展，兼顾促进治理，二者呈“一主一次”结构分布。其中，文化发展的编码维度占比58.90%，文化治理占比41.10%（见表1）。

文化发展是政策的基础目标，实体性文化发展占比最高，达42.35%，规范性文化、价值性文化发展分别占33.74%、23.91%。现行政策对公共图书馆、文化馆、博物馆及乡村文化站等“三馆一站”及硬件设施、人员配置的相关规定均属实体性文化范畴，一者因其是公共文化服务基础要素，是公众文化享受和评价的物质客体，是发展规范性、价值性文化的依托；二者因其可直观展示政府文化政绩，促进官员政治晋升。在规范性文化方面，“书报影戏曲”等基本公共文化服务获得了长足发展，随着基本公共文化服务标准化、均等化加快向城乡特别是农村地区普及推广，但文化服务的推陈出新比较薄弱，新的服务项目、活动、业态等在政策中体现不多，目标要求及配套指标不够明确。此外，属于规范性文化的地方习俗文化发展也参差不齐，各地提供的服务项目中真正蕴含地方文化特色的较少。价值性文化彰显文化“公共性”，是所有政策的导向与原则，在目标体系中不可或缺。在文化治理目标组成中，促进经济发展占比40.52%，充分体现了文化的经济属性，文化设施建设拉动投资、文化活动活跃消费均受到政策重视。促进社会整合占比33.22%，表明公共文化服务通过丰富公众精神世界稳定社会秩序的政策意图较为明显。促进政治认同占比26.26%，这既缘于政策对应表述不在于多，更以含蓄的原则把握、项目和服务嵌入设计为主，编码分析体现的维度数就较少；也缘于国家治理结构转型一定程度弱化了对公共文化服务政治功能的依赖。

公共文化服务政策以文化发展为主要目标，是文化发展战略的内在要求。我国幅员辽阔、人口基数庞大，公众文化需求量大面广，须要大力发展实体性文化，建立相对完善的公共文化服务体系。过去十年，这一体系加快发展并以提供基本公共文化服务为主，较高質量的非基本公共文化服务发展却相对不足。2021年国家出台《关于推动公共文化服务高质量发展的意见》后①，C市和N区原文转发，尚未细化发展目标、重点工作和举措等，未形成地方的操作性专项政策，推动作用较小。

实现公共文化服务发展需综合运用各种政策工具。现行政策体系运用供给型、环境型、需求型工具呈“双强一弱”结构特征，供给型政策工具占38.73%，环境型政策工具占33.51%，二者差别不大；需求型政策工具占比27.76%，相对较弱。在供给型工具的组成部分中，设施建设、资金投入、人才培养、技术支持分别占27.92%、25.74%、24.55%、21.78%，分布比较均衡。引导政策较好突出了公共文化服务供给侧改革要求，人财物和技术等资源破解无场地、无资金、无人才等现实困境，不断完善硬件设备及网络设施，完善公共文化服务体系，推动公共文化服务标准化、均等化发展。而技术支持占比偏低与过去十年互联网、大数据、云计算等信息技术的飞速发展形成了对比，表明公共文化领域的数据技术应用特别是数字文化发展还较薄弱。梳理发现，政策内容对公共数字文化资源库群的规划较多，推动数字文化服务培育、供给的具体措施还较少，鲜有关于具体服务项目、活动、业态发展要求和部署的表述。环境型工具各部分权重差异较大，策略举措占39.36%，说明政策措施比较丰富，技术性、细节性机制较多，行动力度较大。规划占27.69%，表明其发展目标、实现路径、评价指标等内容较多，分领域、条块发展规划比较全面，但也存在规划挤占其他内容的可能。法规保障和经济配套分别占19.22%、13.73%，前者占比反映相关法律法规数目、内容完善等现状，与公共文化服务法治建设起步较晚有关，未来需要补充；经济配套运用最少，相应的资金补助、税收优惠、融资服务等措施还不丰富，这可能是由于最需要激励的是市场、社会主体参与高质量服务供给，若以财政保障基本服务为主，激励的空间和效用也就有限。在需求型工具构成中，购买服务占40.06%，体现政府引进社会、市场力量提供服务的力度较大，如2015年各级政府接续出台向社会购买公共文化服务的意见或方案，有效回应了公众需求、促进了服务升级，购买服务成为重要的需求工具；需求培育占31.22%，连同购买服务一度成为回应公共文化服务效能质疑的创新之举，相关指导思想、实施原则等指向已经明晰；评估反馈和对外交流占比均为14%左右，前者作为获取公众真实感知的重要途径，但福利逻辑、行政文化和公众响应不足引致运用不够，后者包括国际、地区间文化交流，或多存在于省市以上政府层面，或以政府礼节性、民间自发性为主，都未形成常态化机制。

由上可知，过去十年的公共文化服务政策着力健全公共文化服务体系、推动实体性文化发展，促进高质量公共文化服务发展的力度相对较小，规范性文化创新、优秀地方文化传承、数字文化发展等目标还不突出，相应的激励措施也较薄弱，“高质量”靶向有待进一步增强。

（二）地方政策中部分目标和措施具体化不够

应然地看，公共文化服务政策层级协同要求上级政策目标下级秉持贯彻、上级明确任务下级细化分解，地方政府应结合职能选择组合政策工具，使上下级政策目标衔接、工具互补。但从协同实践来看，常常会出现地方政策部分目标和措施具体化不够的问题。

从编码分析看，各级政策目标同构度高，均为以文化发展为主，但主次目标对比存在差异，越往地方层级治理目标的占比越高（见表2）。中央政策目标中文化发展占62.52%，主题直接体现文化发展目标的政策达35份，导向十分鲜明，这可能是因为文化作为五位一体布局的重要内容，中央深化文化体制改革行动不少落脚于发展公共文化领域，文化治理目标则多策略性地体现在文本内容中。C市政策的文化发展占比56.35%，与中央政策相比，治理权重有所增加，政府履行公共文化服务职能更注重兼顾发挥治理作用、丰富社会效益。下延至N区政策，文化发展与治理目标占比几乎趋同，这既囿于人财物受制约而治理事务繁琐，又缘于公共文化服务通过扩大文化认同规制行为的功能集中在基层，政策力求“一举两得”效果。尽管各级政策目标方向及其结构总体协同，但在内容衔接上地方政策一定程度存在细化不够的问题。主要表现为有的政策“总体目标”表述较为宏观，具体展开不足，缺乏系统的指标要求，下级政策也未做对应的细化分解工作；对省市政策明确的“目标任务”“重点工作”等，区县政策存在对应本行政区域面积、经济社会发展水平、地区文化特色等调适细化不到位现象，一定程度弱化了地方政策效力。

再看政策工具，每一类均不同程度用于各级政策，比较而言，中央政策与N区政策工具偏好基本相同，供给型工具运用最多、需求型工具最少，C市政策则运用环境型工具最多。中央政策工具偏好依次为供给型—环境型—需求型。供给型占42.5%，与其统筹体系建设、服务标准、资源分配等职能相符；环境型占32.2%，可满足其制定规划、策略和经济保障等职能需要；需求型占比较低，但与原则性、框架性明确满足需求、保障供给相关要求相适应，这是因为政策规划、要求及配套措施多由地方政府具体实施。C市政策工具偏好呈环境型—供给型—需求型序次。环境型占40.3%，体现政府着重为公共文化服务发展提供良好环境，切合省市分解落实中央政策、完善规划法规、强化配套保障、部署服务创新等工作要求；供给型占34.8%，集中在解决资源短板、历史欠账等方面，如针对乡镇文化站建设简单、人才和技术保障不足等问题明确系列举措；需求型工具占比24.9%，多属供给规则、满足公众需求的原则性表述，不少内容原文沿用上级政策文本，尤其是引入社会力量、培育地方文化等举措不够具体，满足公众文化需求的细则有待进一步健全。N区政策体量较小，对应市级政策存在不少缺项，一些单项政策并无配套的操作性文件；工具选择偏好呈供给型、环境型，分别占比37.2%、33.5%，重心系于服务供给体系建设和优化环境。事实上，区县并无法规制定权限，文化发展可规划内容相对简单，经济配套规模不大，环境型工具的运用空间和有效依赖并不显著；地处管辖与服务居民一线，识别、生产、提供公众所需服务更加重要，需求型工具运用空间大，应围绕政府采购、市场培育、社会参与等要点细化工作措施，尤须结合本地文化特色、民族居民需求创新服务供给办法，形成发展新服务、向社会力量购买等具体措施，N区现行政策尚有不足。

由上可见，中央政策工具运用切合其目标与政府职能要求。但地方政策目标、措施分解明确不够，缺少细化指标。C市政策较好运用环境型工具规划辖区公共文化发展蓝图、路径策略和经济配套，但衔接供需、保障服务内容還不够，政策原文转述不少，供下级选用的方案不多，承上启下功效有待增强。N区政策“据需供给”的工具运用略显宏观，具体化、项目化、清单化沿承上位政策不到位，引致一定的纵向协同摩擦。

（三）地方政策回应公众文化需求不足

公共文化服务政策层级协同优于目标同向且切合政策视野，存在地方政策具体化不够、工具选择未啮合政府职能等问题。剖析协同现状还需进一步审视实现文化发展与治理两重特定目标的工具选择是否适宜，能否构建纵向合力、提升政策体系效力。

文化发展是各级公共文化服务政策的主要目标，中央和C市政策对此运用供给型工具多、需求型工具少，C市政策的对比度尤其突出，其需求型工具偏少影响中央政策需求理念向下传导分解和本区域文化发展；N区政策工具在偏好供给型同时提高了需求型工具占比，较好回应了社会文化发展需求。中央政策中供给型、环境型、需求型工具对文化发展的作用力分别为40.2%、32.19%、27.61%，这与以文化发展为主，特别是实体性、价值性文化对工具的偏好是相符的，也真实反映了中央政府出台相关纲领、规划、法规等高效力政策，系统搭建公共文化发展体制四梁八柱，构建根本性、全面性和内生性发展动力。C市政策工具的权重分布差异度最显著。供给型工具达到58.39%，推力作用很大，环境型政策工具比重与中央政策持平，需求型政策工具占比低至9.31%。这表明C市追求文化发展目标主要依赖供给型、较少依赖需求型工具。对比整个政策体系的工具分布可以推断，C市集中力量健全公共文化服务体系，既在场馆设施及网路设备上弥补历史欠账，也一定程度存在超越经济财力强调硬件体系建设的问题，调研发现政策明确的建设任务不少被延期或搁置；在回应公众需求、丰富服务内容、提高服务质量等方面举措还不够。与中央和C市政策相比，N区推动文化发展的供给型工具占46.02%，不同的是需求型工具占28.32%，成为次优选项。公共文化服务政策最终落地区县，完善供给体系旨在满足公众享受文化成果的需求，在上位政策鼓励和本级财力约束下，区县应收集和识别公众需求，大力引入市场、社会力量合作提供服务，相关配套政策可以成为主导工具。

公共文化服務发展经历了由政治逻辑到行政逻辑、治理逻辑的转变。文化治理以协商凝聚精神共识，增进公众政治认同、民族自信和家国情怀，从而减少冲突、促进社会和谐。各级政策实现这一目标的工具选择并不相同，中央、N区政策都偏好供给型，且中央政策工具分布更均衡，N区的需求型占比位居第二；C市政策工具偏好次序为环境型、供给型，与其政府职能基本相符（见表3）。

中央政策实现文化治理的工具分布与实现文化发展的趋同，但曲线更为平滑。表明中央政策注重从顶层部署文化的治理工作，既扩大投入完善供给体系支撑，又全面规划文化守正创新，将民族文化精髓、社会主义核心价值观从文化内容和形式上向地方铺展，以保持公共性，还在鼓励地方创新文化服务与业态、满足公众文化需求上指方向、明原则、定调子、搭渠道，其工具选择是恰当的。C市政策实现文化治理作用倚重环境型工具，贡献比为34.44%。该市在分解中央任务上注重构建将文化融入治理的中观环境，细化工作措施和考评体系，承上启下规划公共文化的柔性整合策略，引导区县将地方历史文化融入标准化文化服务活动，丰富社会主义文化活力，画大文化同心圆；创新整合内外资源，推动以文化跨界融合、文旅深度融合等方式刺激文化消费，促进了公共文化高质量发展〔10〕。公众对公共文化服务响应度、满意度持续提高，治理目标得到较好实现，其工具运用较为适宜。N区政策实现文化治理作用运用供给型工具为43.94%、需求型工具为28.79%，环境型工具最少。该区重视文化场馆、阵地、设施等供给体系建设，既由于地处西部文化硬件铺设有历史欠账，也在于文化投入属于重点项目投资，有助于经济发展；同时结合民宿、红色、生态旅游等特色文化出台文化扶贫、文化下乡、社区文化发展相关措施，以回应公众需求增进文化认同、促进社会治理。环境型工具较少主要是由于财力薄弱，经济保障、激励措施不多，发展文化主体、调动社会积极性不足，增强其隐性治理作用不够，是政策层级协同最需改进的方面。可见，中央政策实现两重目标的工具选择均较合理；C市政策回应公众文化发展期待、满足服务需求的内容略显单薄；N区政策围绕需求的表述不多，缺乏引导公众反馈需求、评价服务的相关机制，尚未出台引入市场和社会力量参与供给，鼓励其敏锐感知公众需求、针对性推出服务的具体办法。也就是说，地方政策应进一步聚焦精准满足公众文化需求。

总之，过去十年的公共文化服务政策与公众文化期盼仍有一定距离：一是推动公共文化服务高质量发展力度较小，政策相对单一。二是地方政策部分具体措施略偏宏观，地方原文转发和转述上级政策、不具操作性是形成“以文件落实文件”问题的重要原因。在发展规范性文化、满足公众文化需求等方面，承上启下政策向下提供策略较少，区县政策往往局限于上级政策范畴，创新具体举措不多。三是地方政策强化服务供给、满足公民文化需求不足。有关需求的政策总量偏少，区县政策在收集公民文化需求、扩展供给渠道、提高受众满意度等方面细化不系统，没有围绕提升公民文化认同释放其治理功效。

三、公共文化服务政策层级协同优化

各级公共文化服务政策内在协同要求根据经济社会发展水平科学设定政策目标，围绕目标和文化行政职能优化政策工具，精准回应公众不断发展的文化需求。随着党的二十大全面部署铸就社会主义文化新辉煌的历史篇章，公共文化服务发展需要推出更多增强人民精神力量的优秀作品，创新实施文化惠民工程，加快高质量发展、满足公众文化新需求比任何时期都迫切。相关政策体系在优化发展中应进一步突出纵向协同，提高体系效力。

（一）适应高质量发展要求调适政策目标

步入社会主义现代化建设新征程，公共文化服务更聚焦增强实现中华民族复兴的精神力量，画出全体人民团结奋斗的最大同心圆。因此，各级政策应深化文化发展，突出高质量发展主线，紧扣新的阶段任务、经济社会发展水平、受众新期待调适政策重心并优化目标设置。其一，丰富发展高品质规范性文化。公共文化服务自2005年提出以来，按照“国家基本公共文化服务指导标准”②持续推进，实体性文化获得长足发展，但规范性文化特别是现代文化服务、地方习俗文化相对薄弱。新征程上，随着经济社会发展水平、公民收入水平和文化素养不断提高，文化设施建设基本完成，以实体性文化为重点，加快创新发展高品质文化服务。地方政策应系统部署公共文化高质量发展，围绕《关于推动公共文化服务高质量发展的意见》出台专项政策，进一步明确高质量服务的内涵、外延和标准，持续更新高质量服务供给清单，细化目标体系、充实工作抓手、强化配套保障；大力发展“城市书房”“文化驿站”“图书馆+”等新型公共阅读空间，科技馆、科普活动室等现代科普阵地，文化礼堂、非遗传习所等大众文艺休闲空间，举办更多文化嘉年华、全民艺术月等文化体验活动；大力挖掘优秀特色文化，将其纳入公共文化范畴，推动公共文化新服务、新产品、新业态繁荣发展，切实满足不同民族、年龄、职业人群的多元文化需求。其二，进一步繁荣公共数字文化。数字文化彰显“数字中国”软实力，赋予数字经济内涵与品位，是实体文化新板块和高质量文化服务重要内容。要适应国家文化数字化战略，以数字化赋能公共文化新业态。在加快构建分级公共数字文化资源库群、数字化平台体系的同时，发展丰富便捷的数字化服务成为重中之重。要加快文化共享工程、数字图书馆、公共电子阅览室、数字展览馆、科普数字空间等惠民工程向基层铺展；引进社会力量发展数字美术馆、文化馆、博物馆，拓展公共数字文化阵地；创新跨网络、跨终端服务业态，丰富微视频、艺术慕课、数字艺术等新型服务，使数字文化服务融入公众生活。其三，提高受众文化认同。要更加重视文化发挥社会主义核心价值观指引、化育社会文明、活跃文化消费等柔性整合和带动作用，以提高公众接受度为切入点，将治理意图嵌入文化内涵与服务品牌。可将红色、民族和社会主义等文化基因融入文化产品，设计成服务内核和文化活动，引导公民培育公共精神，坚定中华文化自信，助力扩大政治认同；推行公共文化服务跨界融合，将“图文博美”等文化服务与旅游、休闲业态叠加，增进公众的文化友好度和认同感，在坚持公共性同时助推经济活跃；加快打通服务网点最后一公里，依托社区提供弘扬社会公德、职业道德、家庭美德的高品质文化服务，更好教化风尚、凝聚民心，达到治理效果。通过以上措施，真正以高质量发展导向衔接各级政策、提升体系合力，保证公共文化发展的时代活力。

（二）切合政府職能逐级细化分解政策

党的二十大报告强调，繁荣发展文化事业要坚持把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一，深化文化体制改革。这无疑要落脚于优化政府文化行政职能、完善公共文化政策，推动地方政策切合行政视野、政府职能、受众需求变化延展分解十分重要。其一，健全政策目标分级体系。中央政策以实化国家文化发展战略、完善公共文化服务发展顶层设计为主，目标确立具有全国性、根本性、综合性特征，除普惠标准外，很多发展目标系原则性、理念性、要求性表述，需要地方政策进行具体分解，省市政策应对照中央政策要求，立足区域经济发展水平、公共文化发展基础科学制定规划，确立目标维度，形成一级、二级、三级甚至更多级目标体系，并纳入政府绩效考核范畴；地市政策则应进一步细化目标考核指标、评分规则、考核权重等，做到要求清晰、指向明确，直辖市政策可统筹目标分解和考核指标设计；区县政策应细化实现目标的措施、项目和重点工作，明确人财物的组织，策划好具体服务供给，确保目标实现。其二，增强地方政策可操作性。政府文化行政职能自上而下沿具体化路径铺展。推动公共文化服务高质量发展，地方承担的具体职能多于中央，区县的执行事务多于省市，地方政策尤其是区县政策须突出操作性。中央政策明确的“工作原则”“重点任务”“配套保障”等，省市政策需具体展开。要明确本区域公共文化服务发展重点领域和方面，制定阶段性目标和实现路径，拟定预算资金、重点项目分配和实施规制；对传承发展优秀地方传统文化、引入社会力量参与服务供给、满足公民高品质文化需求等要求，应制定相关规划、操作规则、具体措施等，发挥好承上启下功能，使区县有章可循。区县政策应立足“具体提供公共文化服务”职责进一步细化政策、强化可操作性，具体化、项目化、清单化列明政策措施并对照实施。尤其要优化满足公众高质量文化需求的系列举措，理顺公民对高质量公共文化服务诉求，包括多元化、个性化、小众化服务，引入市场、社会力量共同供给，连通服务供给效能、公众满意度评估链条，形成环环相扣的工作举措。其三，地方政府要审慎“原文”转发和转述上级政策。作为传达上级政策方式之一，“原文”转发应以要求明确、标准清晰、举措具体的可操作政策为限；部分需要细化的政策应在转发时附上具体的贯彻落实意见，以供下级单位和政府执行；大部分内容尤其是目标、任务、措施需要细化的政策宜按照相关要求单独制定形成可操作性政策。在制定政策方面，上位政策要求本级细化完善的内容亦不宜“原文”转述，而应结合实际展开，确保政策自上而下一体贯之、落到实处。

（三）聚焦满足公民文化需求优化政策工具组合

中国式现代化是物质文明和精神文明相协调的现代化，必须大力发展社会主义先进文化、传承中华文明，满足公众日益发展的文化需求。各级政府应紧盯高质量发展目标、立足自身职能、突出需求导向、深化服务创新，聚焦“提质”任务合理组合工具、构建体系合力。其一，提升政策激励能级，扩大公共文化服务供给。前期公共文化投入多用于基础设施建设，激励社会力量参与服务创新和供给的资金补助、税收优惠、融资服务等措施比较匮乏，其效果距离政策预期有一定差距，新产品、新服务、新业态涌现不多。推动公共文化服务高质量发展要加强政策激励“指挥棒”作用，省市及其以下层级政策尤应完善策略举措，丰富配套工具，在结合财力拟定补贴补助、税费减免的基础上，可综合运用文化经营权许可、公益资源配置、政府采购、劳务派遣等具体措施，吸引更多市场、社会主体加入文化服务创新和供给行列，并强化其发展权利保障与责任约束，充分发挥市场洞察和回应社会需求的敏锐性，多措并举创造公共文化服务高质量发展良好环境。其二，精准运用政策工具，激发需求内生活力。扩大环境型工具运用范围、增强供给型工具的针对性，各级政策要加快完善高质量服务认定、筛选、培育、发展系列规划，强化预算保障、经济配套和人才培育，将更多人财物资源用于发展高质量文化服务。要补长需求型工具短板，与供给型工具形成“拉推”组合，凭借现代信息技术建立公民文化需求收集、政府购买、评估反馈、文化交流等信息管理平台，畅通公众表达文化需求、提交供给建议、反馈满意度的渠道，真正把公众需求置于供给前端，使得“智慧型”“一站式”“订单化”公共文化服务触手可及，提升公众的文化获得感与幸福感。其三，强化供给体系查漏补缺，畅通服务供给“最后一公里”。公共文化服务供给侧改革取得了显著成效，文化基础设施和服务网络基本实现六级覆盖，无需再大规模铺排建设文化设施，各级政策推动实体性文化发展的重心应转到供给体系的查漏补缺上。广大欠发达农村仍有不少服务供给空白，城市社区也有体系覆盖漏洞，是新发展阶段完善现代公共文化服务体系的关键。地方政府要从资金投入、设施建设、项目布局、技术支撑等方面综合施策，完善设施网络，更要引导市场、社会力量有效参与村（居）公共文化服务设施布点，扩大薄弱地区的文化服务供给，根据公民需求改善服务品质，以人气品牌文化激活社区内生活力，全面提高公众文化权益保障水平。

诚然，基于公共文化服务政策层级协同理论和过去十年政策实践获得的发展启示或很有限，但无疑为这一领域以史为鉴、继往开来提供了新的视角。走在建设社会主义文化强国、实现社会主义现代化的康庄大道上，公共文化凝聚强大精神力量的使命更加荣光，为此倾心的每一份子都应始终坚信和弘扬中华文化，为推动公共文化服务政策持续完善、加快公共文化服务高质量发展奉献热情和智慧，合力铸就社会主义文化新辉煌。

注释：

①2021年3月，文化和旅游部、国家发展改革委、财政部联合印发《关于推动公共文化服务高质量发展的意见》。

②2015年中办国办印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，以附件形式印发《国家基本公共文化服务指导标准（2015-2020年）》，明确了基本公共文化服务的项目、内容、标准等。

参考文献：

〔1〕胡税根，李 倩.我国公共文化服务政策发展研究〔J〕.华中师范大学学报（人文社会科学版），2015（02）：43-53.

〔2〕何 李.媒介式耦合：中国政府层级与行政级别的辩证关系探析〔J〕.内蒙古社会科学，2017（02）：53-59.

〔3〕何梦婷，刘先瑞，冉从敬.“工具—目标—主体”组配视角下的数据产权治理路径〔J〕.图书馆论坛，2022（03）：43-55.

〔4〕陈振明.公共政策学——政策分析的理论、方法和技术〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2019.

〔5〕张  良.实体性、规范性、信仰性：农村文化的三维性分析——基于湖北、安徽两省八县（区）的实证研究〔J〕.中国农村观察，2010（02）：87-96.

〔6〕吴理财.把治理引入公共文化服务〔J〕.探索与争鸣，2012（06）：51-54.

〔7〕B.盖伊·彼得斯，弗兰斯·Ｋ.Ｍ.冯尼斯潘.公共政策工具：对公共管理工具的评价〔M〕.顾建光，译.北京：中国人民大学出版社，2007.

〔8〕范丽莉，单瑞芳，张 丽.基于政策工具视角的公共文化服务社会化研究〔J〕. 图书馆，2022（08）：34-43.

〔9〕Roy Rothwell，Walter Zegveld. Reindustrialization and Technology〔M〕.London：Longman Group Limited，1985.

〔10〕李少惠，袁阁臣.企业参与公共图书馆跨界融合的动力机制研究——基于公共文化服务供给视角〔J/OL〕.图书馆建设：1-24〔2022-10-16〕.http：//kns.cnki.net/kcms/detail/23.1331.G2.20220825.1710.006.html.

责任编辑 周 荣

〔收稿日期〕2022-10-24

〔基金项目〕国家社会科学基金项目 “乡村振兴战略实施中完善西部农村公共文化服务体系研究”（18BZZ102），甘肃省软科学项目“甘肃文旅融合发展的动力机制及优化路径”（20CX9ZA110）， 甘肃省宣传思想文化人才资助项目“乡村振兴背景下农村公共文化服务高质量发展研究”，主持人李少惠。

〔作者简介〕李少惠（1964-），女，四川隆昌人，蘭州大学管理学院教授、博士生导师，主要研究方向为公共文化服务、文化治理等。

袁阁臣（1978-），男，湖南平江人，兰州大学管理学院博士生，主要研究方向为公共文化服务。

王 婷（1990-），女，陕西榆林人，西北师范大学社会发展与公共管理学院讲师、管理学博士，主要研究方向为文化政策、文化治理。