政府还贷公路存量债务重组问题评析

蒋桂芹

摘 要：政府还贷公路是我国收费公路的主体，公益性强，盈利性弱，债务问题由来已久。近年来，按照国家有关地方政府隐性债券风险化解要求，山西、吉林、甘肃等省陆续启动政府还贷公路存量债务重组，采用的一些措施变相突破了现行收费公路管理政策，已引起社会关注和质疑。文章针对地方政府普遍采用的债务重组措施，结合现行收费公路管理政策要求，客观评价债务重组实践中存在的问题，从有效化解政府还贷公路存量债务风险，促进政府还贷公路健康发展出发，提出政策调整优化建议。

关键词：政府还贷公路 债务重组 问题评析

中图分类号：F503

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2023）04-050-02

一、引言

“贷款修路，收费还贷”政策实行30多年来，债务资金对我国公路跨越式发展起到了至关重要的作用。政府还贷公路是我国收费公路的主体，政府还贷公路债务主要由省级交通运输主管部门或其所属事业单位通过银行贷款的方式举借，还有相当一部分由各类交通融资平台公司举借。政府还贷公路虽然看起来收益稳健，但多数公路的通行费收入无法覆盖还本付息支出需要，且随着通车里程的不断增加，存量债务困境日益凸显。2015年，中央对全国地方政府债务进行甄别，基于“严控一类债务规模”的原则，政府还贷公路债务绝大多数被甄别为政府或有债务，政府不承担直接偿还责任，继续由举债主体负责偿还。2017年，中共中央、国务院印发《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》，政府还贷公路债务普遍被认定为地方政府隐性债务，要求在5～10年内化解完毕。在此背景下，地方政府不得不通过深化交通投融资体制改革，探索通过债务重组方式完成交通政府隐性债务风险化解，破解政府还贷公路存量债务偿还问题。但是，由于政府还贷公路收益现状未改变、政府收费公路管理政策也未作调整，在政府还贷公路债务重组实践中难免会遇到一些问题，值得我们关注和探讨。

二、债务重组措施

从近年来实践情况看，所谓政府还贷公路存量债务重组，就是将政府还贷公路存量债务及相应资产整体划转给现有或新组建的国有交通企业，直接将交通政府隐性债务转化为企业经营性债务，偿债主体由交通行政事业单位转变为国有交通企业，在此基础上，通过与債权人银行协商以融资再安排银团贷款置换存量债务，拉长还款期限，延长收费年限，必要时还需要地方政府向债务承接交通国有企业注入资金或资产资源，确保项目未来现金流能够覆盖债务本息偿还。

1.资产债务整体划转，改变偿债主体。按照“债随资走、资债一体”原则，将政府还贷公路债务及相应资产整体划转给国有交通企业，交通政府隐性债务转化为企业债务，债务偿还主体变更为国有交通企业。如：吉林省将省交通运输厅承担偿还责任的政府还贷高速公路债务整体打包，直接划转给省级交通平台公司；山西省通过高速公路投融资管理体制改革，整合省交通运输厅承担偿还责任的政府还贷高速公路和省高速集团等省级交通企业运营管理的经营性高速公路，组建新的省级高速公路平台公司，政府还贷高速公路债务偿还主体变更为新组建的国有交通企业。

2.拉长还款期限，平滑债务偿还压力。政府还贷公路盈利能力弱，随着通车里程的快速增长，债务余额逐年攀升，收支缺口不断扩大，其中还本付息是政府还贷公路收入支出的“大头”，占比超过80%。整体看，政府还贷公路通行费收入在支付养护、运营管理等刚性支出后，仅能偿还债务利息，无力偿还债务本金，尤其是西部一些省份情况更不乐观。在此情形下，各地通常采用“借新还旧”方式缓解。但是，2014年国发43号文出台后，交通投融资平台不得代为政府融资，“借新还旧”路径被堵，政府还贷公路债务偿还陷入困境。通过拉长还款期限至少20年以上，能够有效平滑债务承接主体国有交通企业的短期偿债压力。如：甘肃还款期限统一延长至30年，平均每年还本支出下降约200亿元，利息支出下降约15亿。同时，各省还根据通行费收入当期较低、未来逐渐增长的特点，普遍采取前低后高的阶梯型还本安排。

3.延长收费年限，解决债务期限错配。长期以来，期限错配一直是政府还贷公路债务融资面临的突出问题，长回收周期对应短债务期限，导致收费公路项目在车流量培育期便处收不抵支状态，不得不通过“借新还旧”保障债务偿还，由此带来的“息转本”问题导致债务本金的不断增大，还债压力不断累积，从而陷入恶性循环。通过延长收费年限，不仅能够减轻政府还贷公路债务承接主体企业的偿债压力，也能够满足融资再安排贷款期限要求，彻底解决收费公路债务期限错配问题，结束“息转本”、还债压力不断累积的局面，确保按期结息还款，一次性完成交通政府隐性债务风险化解。

4.实施优惠利率，设定宽限期，安排财政补贴等。在政府还贷公路存量债务重组中，债权人银行普遍对各省设定宽限期，即在债务重组后的前2到5年只还息不还本，以减轻还债压力。同时，给予各省融资再安排贷款利率优惠支持，如：山西中短期债务平均利率从6.9%降低到5.4%。此外，由于政府还贷公路收益较弱，在实施贷款期限延长、给予优惠利率和本金偿还宽限后项目通行费收入仍不能覆盖债务本息的，省级财政将给予补助安排。如：吉林省争取省财政补贴1230亿元，其中前5年每年34亿元。

三、存在问题分析

政府还贷公路存量债务重组，除了国家有关政府隐性债务风险化解政策推动外，“借新还旧”难以为继以及预计长达10年的还贷高峰开始，承担偿债责任的交通行政事业性融资平台诉求非常高，债权人银行也很有积极性。但是，从行业管理政策等角度看，现阶段实施的政府还贷公路存量债务重组存在很多问题。

1.延长收费年限与现行收费公路政策不符。《收费公路管理条例》是我国收费公路最重要的一部法规，明确规定政府还贷公路收费期限东部地区最长不得超过15年，中西部最长不得超过20年；经营性公路东部地区最长不得超过25年，中西部最长不得超过30年。延长还款期限同时匹配延长收费期限至少20年以上是较为普遍的做法，从而使得债务重组政府还贷公路项目对应的收费期限最长可达40年以上，整体突破了现有《条例》规定的收费期限。其中多数政府还贷公路项目的剩余收费期限已不足1/3，与《条例》规定“收费时间已超过批准收费期限2/3不得转让收费权”规定也不符。

2.债务及相应资产整体划转与收费公路权益转让相规定不符。通过整体划转政府还贷公路存量债务及对应资产，国有交通企业取得相应收费权益，通行费收入转变为企业收入。本质上看，就是将政府还贷公路收费权益无偿划转给国有交通企业，没有公开招标程序，而是政府直接指定。与现行《收费公路权益转让办法》“不得将政府还贷公路权益无偿划转给企业法人；转让政府还贷公路收费权益应当采用公开招标的方式，公平、公正、公开选择受让方”规定不符，也违反《关于禁止将政府还贷公路违规转让或划转成经营性公路的通知》“禁止以体制调整、资产重组、有利融资等名义，违反《收费公路管理条例》等有关规定，将政府还贷公路转为经营性公路，随意变更政府还贷公路属性”规定。

3.偿债压力转移但债务风险未真正化解。政府还贷公路存量债务风险化解的关键是提高项目整体收益，债务划转和融资再安排只是改变了偿债主体，平滑了偿债压力，但项目收益和债务规模并未发生本质变化，不少省份债务偿还仍然存在较大缺口，需要财政给予补贴支持才能够满足债权人银行融资再安排要求。但近年来，我国财政收入由高速增长转向中低速增长，财政支出呈刚性增长，地方财政收支压力增大，在中央政府表态“打破刚兑”背景下，收费公路债务偿还面临困难时，政府采取行动存在不确定性，即便是政府有支持意愿，也要看政府有没有财力支持。

四、政策调整建议

从政府还贷公路存量債券风险化解情况看，不改变收费公路制度基础，不提高政府还贷公路收益水平，存量债务风险将难以真正化解。

1.政府还贷公路存量债务不再纳入地方政府隐性债务范畴。政府还贷公路是地方政府交通运输主管部门主要利用贷款筹资建设的公路，通行费收入全部存入财政专户，严格实行收支两条线管理，专项用于列支必要的管理、养护费用和偿还贷款。本质上看，政府还贷公路通行费收入属于政府性基金收入，相应债务应界定为由地方政府性基金收入保障偿还的地方政府显性债务，而不应界定为地方政府隐性债务。

2.加快调整收费公路管理制度。2014年国发43号文出台以来，收费公路发展环境发生了深刻变化，其中有关收费公路的收费期限是当时以二级公路为主体的收费公路建设成本、设计流量和收费标准等匡算设置的。自2009年起各地逐步取消政府还贷二级公路收费以来，高速公路成为收费公路主体，建设和管养成本大幅提升，按照现行收费期限和收费标准，大部分收费公路通行费收入不能覆盖管养和还本付息支出，迫切需要结合收费公路发展需要进行调整完善，进一步延长收费期限，优化收费标准，加快推动修订出台《收费公路管理条例》，否则债务风险将不断积聚，可能引发系统性区域性金融风险。

3.充分发挥政府还贷公路“统借统还”机制作用。按照《预算法》及2014年国发43号文规定，地方政府作为主体建设发展收费公路，只能通过发行政府专项债券方式举债，以通行费收入偿还。由此，政府还贷公路建设发展模式已不再适用，但政府还贷公路债务仍在存续期，建议按照“新旧划断”原则，允许省级交通企业根据承接的政府还贷公路债务及资产情况，将其整体视为一个新项目，按照现行收费标准重新测算确定满足还本付息需求的收费期限，发挥“统借统还”机制作用，保障政府还贷公路顺利完成历史使命。

参考文献：

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[2] 韩钢.我国高速公路政府隐性债务问题探析[J].广西经济，2019（02）

[3] 杨志锦.七省份超7000亿高速公路债务置换：项目有收益是关键[N].21世纪经济报道，2020.06.05

（作者单位：交通运输部科学研究院 北京 100029）

（责编：吕尚）