论地方政府的生态治理责任

潘媛

摘要：生态环境的公共性要求政府作为公共利益的守护者在环境管理中应当发挥主导作用。此外，由于生态治理具有系统性和规模性，政府作为最大公共资源的管理者，必须承担生态治理的主要责任。目前，地方政府在生态治理领域的理念和制度实践中存在着许多问题，应当从执行、监管和问责制度优化等多视角严格落实地方政府生态治理责任，从而更高质量推动地方政府生态治理的现代化。

关键词：生态治理；生态责任；地方政府；生态职能

党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体” 总体布局，党的十九大报告提出：生态文明是中华民族永续发展的千年大计；统筹生态系统治理；实行最严格的生态环境保护制度；坚定走生态文明发展的道路。十九届四中全会指出：坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生；实行最严格的生态环境保护制度；严明生态环境保护责任制度；严格落实政府监管责任。

一、政府生态治理责任的内涵

（一）生态治理的界定

生态治理是与经济快速发展带来的污染和环境恶化的增长同步出现的。“生态治理” 一词最早是由中国学者在“环境治理” 的背景下提出来的。在20世纪末，传统的环境管理被提出，主要包括了“源头治理” 或“末端治理”，以实现环境保护和恢复，如污染控制、“三废” 治理以及生态系统的恢复等。[1]在传统的环境保护方面，生态治理一词是指政府机构、公民和社会组织通过正式或非正式的手段、渠道和治理机制来保护自然资源和环境，控制污染，解决环境冲突。朱留才认为，现代生态环境制度是协调和指导政府机构、市场组织、社会组织和个人等利益相关者等，形成生态、环境和资源等自然生态利益与经济、政治、文化和社会等社会生态利益之间，互动的制度、原则、规范、规则和决策程序的总称。[2]世界银行组织为环境治理提供了一个更权威的定义，根据该定义，环境治理是指政府和其他决策者以决策为导向，利用公共机构（地方政府、政府机构）、法律制度，以及利用政府自身对自然资源、环境保护等的决策权的过程，包括由谁做出管理的决定。

（二）政府的生态治理责任内涵

根据以上对生态管理概念的定义，生态管理应是以政府为主导，领导社会组织、公众参与的多元治理活动。政府除了要提高经济发展能力外，在工业化进程中还必须表现出能够提高环境管理能力。这是生态文明时代的题中之义，也是政府治理现代化的重要体现。随着生态文明建设的稳步快速推进，我国政府的生态管理职能已经成为与政府的政治、经济、社会、文化职能并列的职能之一，与传统职能有着深刻的联系。

从本质上讲，政府的责任主要来自于政府系统内的职能要求，而履行这些职能的过程就是实现政府责任的过程。政府的生态环境管理是政府的一项重要职能，也是政府的一项重要责任。地方政府的生态治理责任，就是在责任政府的价值理念下，以实现人与自然的和谐共处为目标，在政治和法律责任制度中，与其机构和职权相一致的义务与职责。地方政府应在生态文明建设过程中，综合运用经济、行政、教育、法律等手段，尽职尽责履行其生态保护的法定职责。从内容上来说，政府的生态治理的职责包括环境保护与恢复、环境综合治理、生态产业发展、生态安全和培育生态文化。

地方政府是其所在区域内的主要生态治理力量，地方政府作为国家行政体系的重要组成部分，在依法开展上级政府协调的环境文明工作的同时，作为地方政府的行政主体和政府的执行机构，要履行地方环境管理的具体职责。

二、地方政府生态治理责任的实践困境

（一）地方政府生态治理理念存在的问题

传统的发展以经济指标为衡量核心，对于生态、环境、资源的污染破坏，地方政府出于经济发展压力和生态履职侥幸懈怠心理，更易被选择性忽视。中央自十八大以来提出一系列生态文明建设的重大战略和决策部署，中央对于经济发展和生态保护的方针和政策有赖于地方各级政府的贯彻执行。在当前新发展阶段，地方政府对于自身生态职能转变的认知理念与實际行动仍存在较大差距。一方面，新发展阶段和新发展理念要求地方政府转变职能，注重公平与效率二者的协调：即统筹经济发展的环境、资源、生态承载力及成本考量；另一方面，出于改革开放四十多年的发展惯性，中央的生态战略部署在地方政府贯彻落实过程中，难免被按照条块分割的部门视角出发，受传统政绩观和行政体制影响，难以将生态要求真正落实在部门职能的重新定位及与其他部门的协调合作上来。

（二）地方政府部门的生态职责划分不清晰

分权改革后，中央与地区之间、地区与地区之间的治理权力划分和界定得到了明确，逐步形成了权力分割的治理体系。在这样的制度下，任何一个单位都会同时面临着来自“条” 和“块” 的上级机构或部门的双重领导，而任何一种社会事务又同时受条块两类行政体系的管理。[3]在我国现行行政体制下，部门的行政职责同构现象在中央及地方政府均同样存在。由于缺乏一种体制机制，地方政府在现有的体制框架内，考虑到各省、市、区的环境实际情况，明确各自领域的环境责任，导致各级地方政府不能科学有效地管理环境和生态问题。各个相关的地方政府部门的环境责任之间的关系是交织在一起的，界限也是模糊的。在我国现行的生态治理体制下，地方政府负责环境保护的主要领域包括：生态环保、农业林草、规划建设、自然资源等。这是因为生态和环境保护部门的主要功能不是保护生态，而是通过开发和利用自然资源产生经济和社会效益。所以，不可避免倾向于从部门利益出发忽视生态责任，在环境保护方面的不作为和拖延管理，或者纵容工厂污染甚至干涉生态环境立法的实施。我国的经济发展至今，政府的生态治理责任已绝非单个部门生态责任的简单相加，生态文明和生态治理的目标要求系统性、整体性极强的生态治理事项由于实践中政府职能条块的人为分割，这不仅不利于生态环境的整体协调，也不利于自然资源的整体性和综合保护与利用，更会造成生态环保部门在发改、自然资源部门等权力较为集中的部门行使职权时面临有责无权的现实困境。

（三）地方政府生态监管及问责不力

环境监督是指依法享有环境监督权的各类行为主体，运用各种法律、行政、经济等手段，对被监督者危害环境的行为进行控制和管理，也是控制和管理监督者的权力和行为的运行[4]。地方政府在生态治理过程中能否真正达到依法科学治理的目的，最关键的就是生态监管。现实中绝大多数生态污染损害案例都是源于地方政府生态监管不力。新修订的《环境保护法》尽管也强调了地方政府对于环境资源和生态的监督管理职责，但生态权责划分不清晰不科学带来的监管不力在实践中十分突出。一方面，生态治理涉及多部门众多职责，地方政府横向的职能部门之间尚未形成顺畅的生态执法、监督管理的协调机制；另一方面，纵向来看生态执法监管主体受制于各级地方政府，人事及财政权皆来自政府，生态执法及监管职能作用难以有效发挥。

三、地方政府切实承担好生态治理责任的路径

绿色生态的概念包括环境保护考虑公众意见，解决人们的关切，确保人们公平地获得生态系统权利和使用自然资源的权利。它明确指出，各级地方政府要切实承担起建设绿色环境的责任，正确处理好人与自然的关系、环境保护与经济发展的关系，不能为了少数人的利益而破坏广大群众的生态环境，也不能只从局部区域利益出发谋求短视的发展。要在新发展理念指引下，提供优质生态资源环境公共产品、服务，凝聚生态价值共识，强力承担生态治理的重任。

（一）地方政府应准确定位生态治理责任

2021年7月29日至30日，青海省委第十三届十次全体会议通过《中共青海省委关于加快把青藏高原打造成为全国乃至国际生态文明高地的行动方案》，目标是创建一个国家甚至整个国际的生态文明：到2025年，青海特色的生态文明体系将进一步完善，生态文明山区建设将取得系统性突破；到2035年，全面建成具有青海特色的生态文明体系，基本实现人与自然和谐相处的现代化，建立生态文明高地；到21世纪中叶，具有青海特色的生态文明体系将得到整合和深化，一个更完整、更先进、更有影响力、更美丽的生态文明形态将全面建成。立足省情国情发展要求，地方政府要明确自身生态治理责任：第一，生态绿色产业发展责任。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》指出：“从根本上缓解经济发展与资源环境之间的矛盾，必须构建科技含量高、资源消耗低、环境污染少的产业结构，加快推动生产方式绿色化，大幅提高经济绿色化程度，有效降低发展的资源环境代价。” 地方政府要结合区域生态资源特色，推动“绿色” 产业的发展，如节能环保、清洁生产、清洁能源、基础设施的环境改善和环境服务，以生态产业制造生态产品，以生态产品满足生态需求，才能创造新的绿色价值。要持续释放区域生态及环境、资源的特色优势，逐步实现绿色转型升级。第二，生态保护修复责任。目前，绿色发展的出发点是生态的保护和恢复，而保护和恢复生态环境的责任被认为是在绿色发展概念中地方政府所需要实行的环境责任。地方政府需要从保护和恢复单一的要素转向全面保护和系统恢复多个整体要素，全面统筹达到系统治理的最佳效果。第三，环境综合治理责任。绿色发展的出发点是综合生态治理，综合生态治理的责任在于提供环境产品的绿色发展理念下，遵守地方政府的环境责任。

（二）地方政府要严格生态问责

近年来，我国生态问责制建设取得了显著成就。2014年修改《中华人民共和国环境保护法》，对生态责任追究做出了法律强化。此后又相继出台了《关于加快推进生态文明建设的意见》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《中国共产党问责条例》等相关政策法规。这些基于各种监管目标的规章制度，为中国的环境责任建设提供了直接指导。同时，在中央政府相关政策的指导下，自2015年起，全国各地的地方政府层面都出台并实施了环境问责条例。除了制度层面，生态问责范围在问责实践中也逐渐明确，对地方党政机构成员应当追究的责任情形作出了明确划分，对于党政机构“有关领导成员”“政府有关工作部门领导成员” 和“党政领导干部利用职务影响” 的生态追责情形则具体划分了监管监督、司法干预、相关政策法规执行不力、环境生态监测数据造假编造等共十七个具体案例，可以归类为构成党和国家机构主要成员环境责任追究的综合监管体系。此外，生态问责力度不断加大，生态问责制的规范效应得到显现。十八大以来我国生态治理领域“党政同责”“一岗双责”“终身追责” 的严格制度正在从认识层面到稳步落实。因此，地方政府在建设生态文明新高地的新发展起点上，继续落实生态文明建设，应着力解决以下几个问题：

1.创新生态问责模式

落实生态问责制，虽然各级地方党委和政府是实施环境问责制的主要行为者，但这绝不意味着他们是问责制的唯一行为者，需要党政机构共同携手。在各级党政系统内，要建立以党委和政府双重互动为基础，以党委为核心，地方各级人大、政府、党委和司法机关协同工作的聯合问责机制。

2.在全社会范围内，形成科学、有序的公众参与生态问责的机制

广大公众是环境责任的重要参与者，是中国生态文明建设的强大推动力。没有公民的积极参与，环境问责制的实践将失去其社会基础。地方党委和政府机构需要通过建立全面、便捷的环境问责平台，为公众参与和反馈环境问责提供有效渠道，积极推动环境管理能力的系统提升，确保公众参与热情的提高。

3.落实生态治理责任清单

作为生态问责根本领导核心的地方各级党委，应当及时做好对被问责的各级机构，例如，政府部门、企业和环境保护机构应形成各机构的环境管理责任清单，包括落实其环境责任，及时分配责任，明确环境管理措施并逐级落实。为此，应根据不同机构的特点，编写环境管理责任清单，并逐步向民众推广，从而为环境管理责任的预防作用奠定科学基础。

4.建构生态问责的科学评估机制

《中华人民共和国环境保护法》明确规定了建立“考核评价制度” 的实际要求，但这种评估机制主要涉及环境状况和环境影响领域。随着国家环境管理责任的明确和环境问责制的推行，这种评估机制应该得到扩展和深化，即从生态影响评估转向生态责任的评估，形成更加科学的评估机制。

四、结束语

在国家治理能力现代化和生态文明建设迈入新时代的当前，实现地方政府生态治理能力的现代化，需要不断强化政府的环境管理职能，建立与生态文明建设相适应的负责任的政府，最大限度地发挥政府的生态建设职能，用制度的力量来为人民兑现生态保护的承诺。

参考文献：

[1]    朱旭峰，王笑歌.论“环境治理公平”[J].中国行政管理， 2007，（9）：107-111.

[2]    朱留财，张雯，陈兰，吴雅玲.以生态环境制度体系创新推进生态文明治理制度转型[J].环境保护，2015，43（11）：22-25.

[3]    金太军.论区域生态治理的中国挑战与西方经验[J].国外社会科学，2015，（5）：4-12.

[4]    周伟.地方政府生态环境监管：困境阐述与消解路径[J].青海社会科学，2019，（1）：38-44.