教育数字化转型中的政策工具选择及运用

陈良雨 段旭萍

摘要：教育数字化转型是在教育领域中，伴随数字技术的驱动，教育目标、教育方式、教育结果等的转变过程，以及在此基础上引发的各种教育关系的重塑过程。其与政策工具的内在逻辑表现在，在人才需求导向、伦理风险防范以及教育标准制定方面，政策工具能够为教育数字化转型的顺利推进提供保障。在推进教育数字化转型过程中，罗斯维尔和泽维尔德的政策工具分类为教育数字化转型问题探究提供了分析框架。其中，在市场需求层面，强化“信息服务”类政策工具运用，从宏观上推动国家级教育数据开放平台的建立。在伦理风险层面，突出“公共服务”类政策工具运用，实现由多元主体协同参与的教育伦理监管体系。在教育标准层面，推进“示范工程”类政策工具运用，将经验学习嵌入教育标准建设实践中。

关键词：教育数字化转型；政策工具；伦理风险；教育标准

中图分类号：G434 文献标识码：A

* 本文系国家社会科学基金青年项目“人工智能应用背景下政府数据开放能力提升路径研究”（项目编号：20CZZ034）研究成果。

大数据、云计算、人工智能等现代信息技术在社会发展中的深入推进，宣告数字时代的来临。在数字时代，社会也将呈现出“数字化转型”的特征。如在市场领域，企业将诸如物联网、大数据、人工智能等技术应用于企业的生产管理、组织运营和研发创新等环节，来实现企业的数字化转型[1]。在城市治理领域，全国多个省级政府逐渐推动城市治理的数字化转型，如广东出台《关于加快数字化发展的意见》，旨在将广东建设成数字化发展的高地；上海出台《关于全面推进上海城市数字化转型的意见》，探索超大城市的数字化发展新思路等[2]，整个社会的数字化转型特征逐渐显现。那么，教育领域呢？教育领域是否也表现出数字化转型的趋势？在以政府主导、学校主体以及社会力量多元参与的教育治理格局中，既然政府发挥着政策指导、宏观引领的作用，那又应该在教育数字化转型中行使怎样的职能呢？这些问题关乎教育领域的数字化转型的进程与效果，又涉及政府有效应对教育数字化转型的策略与路径。因此，对教育数字化转型中的核心主体——“政府”进行研究，也体现出数字时代教育治理现代化的题中之义。

从当前的研究来看，涉及教育数字化转型中的政府研究相对稀缺。学者们主要聚焦于数字化时代政府对教育发展的功能研究上，从宏观上探讨政府在教育数字化进程中的角色和作用。如在基础教育阶段的数字教材建设上，面对行政部门缺位和安全机制不健全等问题，政府需要发挥在数字教材的顶层设计、分级审查、统一管理等方面发挥规制功能，以保障数字教材的质量[3]。如在数字时代，高等教育治理离不开政府在大数据智能化的运行机制、使用边界以及运用规则等方面的规范，以防范大数据智能化在高等教育治理中产生的负面效应[4]。如在数据赋能教育的实践过程中，数据依赖或数据之上的问题容易引发资源和权力的错配，这也需要政府提供相应的制度环境[5]。再如数字化人才生态建设，也需要政府在内的多方共建，从而探索分层分类的数字人才培养能力框架等[6]。以上研究体现出学者们对教育数字化转型过程中政府功能的关切，也从不同的角度提出了政府应对教育数字化转型的具有启发性的思考。然而，从实践来看，为了有效适应并推动教育数字化转型，政府到底应该采取怎样的手段和方式来实现该目标，这是当前还有待进一步探索的地方。因此，本文在上述相关文献基础之上，以政策工具为重点对象，探讨教育数字化转型为什么需要政策工具？教育数字化转型应该选择哪些政策工具？这些政策工具又应该如何应用等，以期为教育数字化转型中的政府责任践行和功能发挥提供思考方向。

一、教育数字化转型

在探讨教育数字化转型之前，首先需要理解数字化转型的内涵。关于数字化转型，目前学界尚未形成统一认识。在Vial看来，数字化转型就是通过信息技术、计算技术、通信技术等使实体属性产生重大变革的过程，其中包含目标、手段、变革范围和程度、预期结果等[7]。该界定将数字化转型理解为由现代信息科技、计算科技等引发实体对象属性的转变过程，且在这一过程中产生变革目标、手段、结果等全方位的变化。Tobias等认为数字化转型是由数字技术引发的变革，其在企业运营、业务流程、价值创造等方面发挥作用[8]。与此相似，George Westerman也认为数字化转型在企业管理中就是企业利用技术来提升自身的运营效率和运营业绩的过程[9]，二者都强调了数字化转型对于企业管理绩效方面的应用价值。有的学者认为，数字化转型体现在信息技术应用创新和数据资源持续增长基础上的经济、社会和政府的变革与重塑[10]，这一理解突出数字化转型对于社会关系格局的影响力，尤其在信息技术与数据资源的合力作用下经济、社会与政府之间关系网络的调整与变化。综上所述，数字化转型可以理解为在数字技术的驱动下，组织在管理目标、方式、结果等方面的转变过程，以及在此基础上引发的社会关系格局的重塑过程。

那么，教育数字化转型则是在教育领域中，伴随数字技术的驱动，教育目标、教育方式、教育结果等的转变过程，以及在此基础上引发的各种教育关系的重塑过程。其一，教育数字化转型的核心动力在于数字技术，并依靠数字技术来驱动教育领域各个层面的转变，使现代信息科技、计算科技、通信科技等嵌入教育场景中，从而呈现出“数字”教育的样态。其二，教育数字化转型是教育领域的系统性、全方位的转变过程，在这一过程中，数字技术将与教学目标、教学方式、教学过程、教学评价等相融合，以突出数字技术在教育领域中所带来的“红利”，实现数字技术在促进教学相长中的應用价值。其三，教育数字化转型不仅仅涉及单独的教育领域，还牵涉相关领域如经济、社会、政府等领域，诸如政府层面对学校数字化教育的督导，经济与社会领域对数字化时代人才综合素养的需求等，进而重塑教育与经济、社会和政府在治理场域中的关系格局。因此，教育数字化转型一方面体现在教育领域内部由于数字技术融入所带来的各个层面的转变，另一方面则是涉及与教育相关领域的关系调整与重塑。

二、教育数字化转型与政策工具选择的内在逻辑

教育数字化转型作为由数字技术带来的系统性、整体性的转变过程，不仅表现在教育领域内生转型动力的促进作用，还离不开外生驱动力的牵引，其中最典型的表现就是政府政策工具的功能发挥。那么，为什么教育数字化转型需要辅以政策工具选择呢？其中，在人才需求导向、伦理风险防范以及教育标准制定方面，政策工具选择能够为教育数字化转型的顺利推进提供保障。

首先，教育数字化转型需要与人才供给的环境需求相适应，而政策工具选择在人才“适需服务”上为教育数字化转型提供支持。教育数字化转型虽然体现出一种由传统向现代教育形态的变迁，但其功能始终要聚焦于人才培养这一核心目标上。在数字技术推动教育范式由“供给驱动”向“需求驱动”这一转变过程中，“适需服务”将是未来教育系统的基本特征，因而注意力也应当配置到人才市场需求、国家战略需求、人类发展需求上，从而适应数字时代经济社会发展的需要[11]。教育数字化转型的时代使命之一就是要服务于人才需求导向，提升数字时代人才供给的“数字素养”，这也是教育数字化转型与数字经济发展相适应的地方。然而，在人才需求导向方面，如何将教育数字化转型与人才需求有机衔接起来呢？单靠学校的单一力量往往难以有效实现这一目标，这就需要选择一定的政策工具来发挥辅助功能。其中，在人才培养、人才基础设施建设、人才资金投入与相关服务上，政策工具能够发挥对人才事业的推动力[12]。而教育数字化转型在人才的“适需服务”上，就是需要政府选择相应的政策工具来为其提供相应的管理与服务，诸如市场对“数字素养”人才的信息服务需求、学校数字化转型与经济社会脱节问题的规制等。尤其在教育数字化转型推进的初期，数字技术在教育教学中的应用范围和程度到底应该怎样限定？数字技术服务于人才培养的重心又在哪里？是否有产生了一定的不利影响？又应该怎样应对或规避不利影响？这些问题在数字化转型的早期阶段也会使学校陷入迷茫，这也是政府能够通过政策工具来为其服务的重要方面。

其次，教育数字化转型伴随着伦理风险问题的产生，而政策工具选择在伦理风险防范上为教育数字化转型提供保障。“转型”意味着整体性、系统性的变迁，这一变迁必然带来新旧事物的对立与冲突，进而产生风险。数字化转型过程中，伦理风险成为当前关注的重点之一。公民个人的信息控制权由于互联网的虚拟与开放特征而弱化，从而导致个人信息泄露的概率增加，数据泄露、隐私曝光已经成为数字化转型过程中所诟病的伦理风险[13]。这种涉及个人信息或隐私的泄露风险同样存在于教育数字化转型过程中，诸如学习软件或学习平台对学生或教师个人信息的“非法获取”和滥用、学生或教师个人资料信息的“非法使用”或恶意泄露等。这些风险伴随于数字技术融入教育的过程中，甚至诱发违法和犯罪的行为。因而，教育数字化转型中存在的伦理风险问题及其负面影响，也是不可回避的问题。由于智能技术的伦理风险不仅涉及用户和受众，还涉及学术组织和国家，因而更是需要有针对性地采取各种风险防范工具[14]，这就为政府利用相应政策工具来应对伦理风险提供了治理空间。在教育数字化转型过程中，除了学校自身要积极采取相应的伦理风险应对措施外，还离不开政府在规范、指导等方面的政策工具的功能发挥，如对师生信息数据的保护、对非法获取和滥用师生隐私数据的监管以及相应规则的设立等。政府政策工具使用对于教育数字化转型而言，其伦理风险防范功能与作用是单一学校主体难以发挥的。

最后，教育数字化转型需要教育标准来保障秩序，而政策工具選择在教育标准制定上为教育数字化转型提供支撑。教育标准对于教育活动而言，能够起到规范操作、行为引导与统一认识等作用，保障教育活动的规范与秩序。近年来，我国在教育活动中愈发重视教育标准化建设问题。2018年教育部颁布的《教育部关于完善教育标准化工作的指导意见》中指出，要“加快教育现代化、建设教育强国，必须增强标准意识和标准观念，形成可观察、可量化、可比较、可评估的工作机制，充分发挥标准的支撑和引领作用”[15]。由此可见，教育标准已经成为推动我国教育现代化的重要驱动力。而教育数字化转型作为一个教育领域全方位、系统性的转型过程，同样需要相应的标准来引导和规范，但实际情况是，教育标准的制定存在缺失。以在线教育为例，虽然我国对在线教育课程和在线教育机构有相对明确的遴选和审查依据，但审查结果主要用于课程评优与机构备案，并产生标准形式不够规范、标准制定主体单一等问题[16]。这是教育数字化转型所面临标准制定缺失的表现之一，从而使得制定怎样的教育标准来规范教育数字化转型成为亟待解决的问题。而标准化又是现代国家在公共服务中的重要政策工具，其在保障公共服务质量、水平等方面的作用日益突出[17]。因此，针对教育数字化转型所面对的标准制定问题，政府能够发挥政策工具的作用，通过相应的标准制定来为教育数字化转型过程提供明确的规范指南。因此，政策工具在教育标准制定上为教育数字化转型提供支撑，这也是教育数字化转型与政策工具的重要内在逻辑。

三、教育数字化转型中的政策工具选择

政策工具与教育数字化转型在人才需求导向、伦理风险防范以及教育标准制定方面具有内在逻辑，这使得教育数字化转型过程可以借助政策工具的牵引力来为其提供一定的保障与支持。由于政策工具在类型上具有多样性，那么，要推进教育数字化转型应该选择怎样的政策工具呢？尽管在学界以往研究中，学者们基于不同的研究视角，按照不同的依据对政策工具进行分类，但罗斯维尔（Rothwell）和泽维尔德（Zegveld）的政策工具分类相比较而言更具广泛认可。罗斯维尔（Rothwell）和泽维尔德（Zegveld）根据主体行动逻辑不同，将政策工具分为供给型、环境型和需求型三种[18]。供给型政策工具是政府通过“资金投入、科技信息支持、教育培训、基础设施建设和公共服务五个方面”来促进发展的方式手段的总称；环境型政策工具是政府通过“目标规划、策略性措施、法规管制、金融税收、考核评估”来营造良好发展环境的方式手段的总称；需求型政策工具是政府通过“政府采购、服务外包、示范工程”降低外部因素干扰和影响的方式手段的总称[19]。本文将采用这一政策工具分析框架来对教育数字化转型问题展开分析与讨论。

在需求型政策工具基础之上突出供给型政策工具的选择，来应对教育数字化转型中的“适需服务”。从当前涉及教育数字化转型中“适需服务”的政策工具来看，其选择方向主要表现为需求型政策工具。如《上海市教育信息化2.0行动计划（2018-2022）》中有明确指示要“立足于智能时代人才培养需求，探索面向未来的新时代教育信息化应用标杆学校建设、管理、运行模式”[20]。该行动计划就是要培育出适应数字时代的标杆学校，并通过管理与运行模式探索来提升人才培养的效能。《上海市教育数字化转型实施方案 （2021-2023）》旨在推进教育数字化转型试点区建设，并将上海建设成为全国教育数字化转型标杆城市[21]。上海市的相关政策凸显出需求型政策工具中的“示范工程”效应，即教育数字化转型过程中学校人才培养与市场需求有效衔接的成功案例和经验，则成为教育数字化转型中“适需服务”标杆和模范。政府可以借助其示范效应进行试点并在时机成熟时推广经验，从而建立适应市场需求的教育数字化转型的“示范工程”。

尽管需求型政策工具选择体现了教育数字化转型中地方政府的教育治理创新，但从教育数字化转型的初期来看，供给型政策工具选择的作用更是不可或缺。从供给型政策工具角度来看，在教育数字化这项重大工程推进的初期，由于市场导向性因素不足等方面条件的限制，理应需要政府在加强宏观研判、明晰人才需求结构的基础上通过供给型政策工具为教育数字化转型所需的人才培养提供相应的资源支持。教育数字化向更高层次转型过程中，需要进一步关注教育信息生态系统中的信息流通，以使教育信息生态系统中各要素环节有机链接[22]。以信息资源供给为例，由于学校与市场主体面临信息不对称性问题，在数字时代学校到底应该进行怎样的数字化改革来培养适应市场需求的人才？以及市场主体的人才需求信息如何有效反馈到学校以促进其数字化转型？这是现实中政策工具选择有待进一步强化的地方。而政府是数据最大的生产者和拥有者，政府数据占整个社会数据的80%以上[23]。在这一层面上，政府应如何发挥桥梁作用，将市场人才需求的信息与学校共享，推动学校在数字化转型过程中将人才培养这一核心重任与市场需求紧密联系，以防止为了数字化转型而导致人才培养与市场需求脱节的问题。这也是教育数字化转型过程中，政策工具选择的重要方向之一。

第二，在环境型政策工具基础之上辅以供给型政策工具，来防范教育数字化转型中的伦理风险问题。由于教育数字化转型涉及现代信息科技的应用，这也就牵引出相应的伦理风险问题。目前在教育数字化转型的伦理风险应对上，主要通过环境型政策工具来对伦理问题进行规范。环境型政策工具中的策略性措施、法规管制等都指向政府的监管功能，即需要政府采取相应的政策措施对教育数字化转型过程进行监督、管理，并对教育数据滥用、隐私信息泄露并造成重大负面社会影响的行为进行惩戒。因为算法伦理问题、数据伦理问题在教育领域内，不仅存在偏见、侵权等风险，还可能引发新的教育不平等问题[24]，这就需要政府发挥监管作用来维护良好的发展环境。如中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强科技伦理治理的意见》，就体现出为营造良好的科技伦理环境进行的法规管制。尽管该类政策工具能够为教育数字化转型中的伦理风险防范提供一定的指导，但仍然还需要进一步对教育领域中数据安全管理、师生及相关主体个人教育数据及隐私保护等进行明确的政策规定，以此明晰相关主体的行动边界。

在伦理风险问题的应对上，不仅依靠环境型政策工具的环境营造作用，还离不开政府供给型政策工具的辅助，以提升倫理风险防范的有效性。政府的供给型政策工具能够为教育数字化转型中的伦理风险防范提供公共服务手段，尤其在多元主体参与的情形下，更需要政府发挥搭建平台服务的功能。科技伦理的治理需要政府搭建能够涵盖政策制定者、公司企业、科学技术专家以及普通公民等行动者在内的多元主体协商平台，重建和完善伦理准则并实现由实质性伦理向程序性伦理的转换[25]。那么，教育数字化转型中所涉及的教育伦理风险问题同样需要多元主体的协商参与，共同完善教育伦理准则。这一过程往往涉及政策决策者、学校、家庭、公司企业、科学技术专家等，这就需要政府利用其权威和权力资源，为教育领域的利益相关者搭建协商平台，围绕数据信息、个人隐私以及教育公平等伦理问题展开对话交流，以凸显教育伦理准则重构的“程序性正义”。而在科技伦理治理上多元主体的协同参与过程就需要政府的协调。

第三，在环境型政策工具基础上结合需求型政策工具，来发挥教育数字化转型中标准建设的功能。作为一项培养人才的社会复杂工程，教育所涉及的技术、管理和实践活动等都需要一定的标准进行规范和引导[26]。特别是当今我国正处于教育数字化转型初期，相关产品应用和服务尚处于“野蛮生长”阶段，有关规范标准尚未完善， 缺乏有效监管， 各种问题凸显，尤其是教育信息产品的安全性受到普遍关注[27]。可想而知，如果教育标准问题无法得到合理解决，教育数字化转型的进程必然受阻甚至停滞，难以达成理想效果。我国当前地方政府在教育数字化转型中的愿景设计，为环境型政策工具的选择提供观测点。如安徽省政府先后印发的《安徽省中小学校信息化基本标准》《安徽教育管理公共平台和资源应用平台技术规范》等，其愿景设计就是通过提升师生信息技术应用能力，推动优质教育资源在更大范围内的普惠共享[28]。这类远景设计除了为教育数字化转型提供方向与目标外，还旨在通过标准化建设来规范教育实践行为，促进数字化时代教育的高质量发展。

然而，需求型政策工具在教育标准建设上的作用也不能忽视。在教育标准建设上，不同的地方政府、不同的教育环境，其教育标准建设具有一定的差异性。尤其从经验扩散的角度来看，如果有的地区教育标准建设成绩卓著，就能够为教育标准建设相对滞后地区或者相关地区提供相应的经验借鉴。在此，需求型政策工具选择的价值在于促进“经验学习”。那么，对于地方政府而言，通过相应的政策或措施来激励教育标准建设的相关参与主体进行学习，来结合本土情况从而建立具有本土特色的教育标准，这也能够体现需求型政策工具的现实价值。从目前的情况来看，教育标准建设上的需求型政策工具的选择还有待强化，尤其对于教育数字化转型初期而言，经验学习也是促使教育数字化转型顺利的重要因素之一。

四、教育数字化转型中的政策工具运用

罗斯维尔（Rothwell）和泽维尔德（Zegveld）的供给型、环境型与需求型政策工具分类，为教育数字化转型的推进提供了视角，那么在具体的实践过程中又应当如何有效运用这些政策工具呢？其中，在市场需求层面，强化“信息服务”类政策工具运用，建立国家级教育数据开放平台。在伦理风险层面，突出“公共服务”类政策工具运用，完善由多元主体协同参与的教育伦理监管体系。在教育标准层面，推进“示范工程”类政策工具运用，将经验学习嵌入教育标准建设实践中。

第一，强化“信息服务”类政策工具运用，从宏观上推动国家级教育数据开放平台的建立。2022年3月正式上线启动“国家智慧教育公共服务平台”，在连接不同教育阶段和不同学习平台上发挥了资源共享功能[29]，这体现了智慧教育公共服务的进步。而从市场导向的角度来看，将市场中的人才需求信息与学校教育中的人才供给行动有机结合，仍然需要政府强有力的政策“援助”来实现教育数字化转型中的“适需服务”。目前微观层面需求型政策工具中的“示范工程”已经开始发挥作用，再将供给型政策工具中的“信息服务”结合起来，有利于为教育数字化转型建立不同层级的教育信息服务。这就需要運用“信息服务”政策工具，从宏观上推动国家级教育数据开放平台的建立。以美国的国家级教育数据开放平台为例，其组织方式表现为由披露审查委员会等负责数据开放战略，并承担监督与评估教育数据开放过程的功能，同时由教育技术办公室负责相应的业务推动[30]。这种国家级教育数据平台建设再强调教育数据开放共享的权利时，更加突显教育数据的利用价值。这对于我国的启示在于，一方面有利于为我国建立具有权威性、统筹性的国家级教育数据平台提供相应的政策参考，另一方面也有利于为学校和市场围绕人才供需的信息服务提供良性互动平台。

第二，突出“公共服务”类政策工具运用，实现由多元主体协同参与的教育伦理监管体系。教育数字化转型中的伦理风险应对属于教育治理范畴，多元主体参与不可获取。这种伦理风险应对除了需要政府、学校、教师等治理主体力量之外，还离不开对治理主体间构建起具有约束力的规则[31]。而针对多元教育治理主体参与协商教育伦理准则以及构建教育治理主体间的约束力规则，就需要来自政府明确的政策指引和协调。其中，从供给型公共政策工具的应用来看，政府可以发挥“公共服务”的功能，根据供给型政策工具中“公共服务”的内涵，这包括完善当前的政策法规，明确不同治理主体在教育数字化转型中的作用、地位和职责；确立负责机构，来协调治理主体间的行动关系，并提供相应的配套资源；培养专门人才，提升治理主体适应数字时代的能力和素养等。通过政府的“公共服务”，多元治理主体在数据信息、个人隐私等信息安全方面的伦理意识和责任能够得以增强，同时伴随政府服务资源的供给，其应对伦理风险的治理能力也能够得到提升。在公共服务类政策工具运用中，对多元主体进行协调、整合是应对教育数字化转型中伦理风险的重要举措。

第三，推进“示范工程”类政策工具运用，将经验学习嵌入教育标准建设实践中。教育数字化转型中标准化建设的推进并非一蹴而就，且不同地区、不同教育环境下教育标准也具有多样性和差异性。面对这种情况，“示范工程”类政策工具的运用有助于提供更生动的学习场景。在政策设计上，“示范工程”可以走向两条相衔接的思路。其一，通过支持数字化背景下教育标准的国际学习与合作，一方面以教育数字化转型中教育标准建设相对成功的案例为参照，学习国际上先进的教育标准设计经验；另一方面积极参与国际教育标准的合作，其目的在于通过参与国际对话，来改进完善我国数字化环境中教育标准建设中不足的地方，从而达到“国际示范”学习效果。其二，推进具有中国特色的数字化教育标准化建设的示范基地建设，将国际经验与中国本土特色结合起来，尤其是突出本土适用价值。与此同时，在时机成熟之际，向相关省域推广数字化教育标准化建设的经验，从而实现成功经验的政策扩散。

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作者简介：

陈良雨：副教授，硕士生导师，研究方向为教育治理。

段旭萍：在读硕士，研究方向为教育治理。

The Choice and Application of Policy Tools in the Digital Transformation of Education

Chen Liangyu， Duan Xuping

（School of Public Affairs and Administration， University of Electronic Science and Technology， Chengdu 611731， Sichuan） Abstract：The digital transformation of education is a process of transformation in the field of educational objectives， educational methods， educational results， driven by digital technology. It is also a process of reshaping various educational relations on this basis. Its internal logic with policy tools is that in terms of talents demand orientation， ethical risk prevention and education standard setting， policy tools can provide guarantee for the smooth promotion of digital transformation of education. In the process of promoting the digital transformation of education， Roswell and zevelds classification of policy tools provides an analytical framework for the exploration of the digital transformation of education. Among them， At the level of market demand， we should strengthen the use of policy tools such as “information services” to promote the establishment of a national education data open platform from a macro perspective. At the level of ethical risk， we should highlight the use of “public service” policy tools， and realize the educational ethics supervision system involving multiple subjects. At the level of educational standards， promote the use of policy tools such as“demonstration projects” and embed experience learning into the practice of educational standards construction.

Keywords： digital transformation of education； policy tools； ethical risk； education standard

责任编辑：赵云建