高校业财融合下财政专项资金管理研究
——以S 高校为例

孙 娜

（作者单位：枣庄学院）

一、高校财政专项资金管理运行现状

（一）S 高校经费情况简介

S 高校为省属公办全日制普通本科院校，单位性质为财政全额拨款高校，高校收入来源主要是财政拨款收入及学宿费收入，资金支付制度为全国推行的预算管理一体化国库集中支付制度。S 高校经费收入近年来主要来源有三种：一是财政拨款收入，分为教育经费基本拨款和教育经费项目拨款。教育经费基本拨款维持高校运行，如人员经费和公用经费。教育经费项目拨款为有专门用途的财政资金，如高水平应用型大学建设、中央支持地方高校发展专项、设备采购、图书购置、维修工程等，即为本文所指的财政专项资金。二是事业收入，分为教育事业收入和科研事业收入。三是其他收入，分为捐赠收入、租金收入和服务社会预算收入等。

S 高校2019—2021 年的总收入分别为46 742.49 万元、48 727.05 万元、57 575.88 万元，财政拨款收入分别为25 905.05 万 元、26 349.84 万 元、33 363.20 万 元，财政拨款收入占总收入的比例分别为55.40%、54.08%、57.95%。2019—2021 年S 高校财政专项资金收入分别为3 466.48 万元、3 447.74 万元、6 874.20 万元，占财政拨款收入的比例分别为13.38%、13.08%、20.60%。

由以上数据可知，S 高校的经费来源主要为财政拨款收入，财政专项资金占财政拨款收入的比例逐年增加，财政专项资金对S 高校的发展建设起了重要作用，为让高校财政专项资金发挥其最大的效益，使其成为高校发展的有力推手，提升优化财政专项资金的管理水平尤为重要。

（二）S 高校财政专项资金业务流程

S 高校财政专项资金管理涉及多个部门，通常涉及部门有财务处、审计处、项目实施单位、业务主管部门和纪委（如图1）。S 高校设立项目动态备选库，根据当年财政专项资金额度，按轻重缓急从项目备选库中选取合适的项目，学校党委制订项目预算方案。

图1 S 高校财政专项资金管理机构

S 高校财政专项资金管理由财务处牵头，组织管理工作。项目实施单位准备申报材料，填写项目申报书，编制可行性研究分析报告，报送给项目业务主管部门审核；项目业务主管部门汇总整合申报的项目进行评审，根据学校五年发展规划和具体工作需求，实施项目预算绩效管理工作，组织开展项目绩效自评，编制项目绩效评估报告报送财务处审核，财务处对项目业务主管部门提交的项目申请报告、绩效评估报告进行审核，财务处统一审核后报学校党委审定，纳入学校动态项目库进行管理[1]。当年财政资金安排的预算实施项目原则上只能从学校的项目库中选取。财务处负责财政专项资金的预算编制、核算、执行进度的监督和通报、绩效评价等工作。审计处对财政专项资金的使用管理和预算绩效管理进行审计监督，发现违纪违法问题及时移交有关部门。纪委监察处对财政专项资金的管理和使用情况进行纪律监督检查，依法查处违法违纪使用财政专项资金的单位和个人并责令整改。S 高校财务处在财政专项资金的业务流程中仍然只是局限于传统的会计核算，对业务过程的实际把控和过程管理参与度不高，缺少对财政专项资金整个业务流程的监督和控制。

二、高校财政专项资金管理存在的问题

（一）资金申报预算编制不科学、业财分离、执行效益低

高校财政专项资金管理大多数由项目实施单位准备申报材料，填写项目申报书，编制可行性研究分析报告，报送给项目业务主管部门审核。由于项目申报人员不是专业的财务人员，对财务制度和政策了解不多，业务部门申报专项资金时从自身需求考虑，为使其在项目开展时有充分的资金保障，编制的预算比较粗放，对于开支是否合理合规不够重视，财务部门则从专业角度出发，为避免日后财政部门对专项资金的审计出现问题，财务部门希望项目申报人员交给他们的是更加准确、精细化的预算草案。业务部门和财务部门从不同的角度考虑问题，导致预算编制出现你拉我扯的博弈局面，影响财政专项资金的执行[2]。

调研发现，财政专项资金执行时都是高校业务部门组织实施的，财务部门只是承担会计核算和资金支付的角色，并没有参与项目的招标采购、合同签订、验收等业务流程环节，高校业务部门和财务部门缺乏沟通，一些高校为避免财政专项资金被收回，重复采购专用设备、材料无处存放，还有的高校突击花钱、为花钱而验收，造成财政专项资金的使用效益大打折扣。

（二）专项资金内部监督力量薄弱，监督机制不完善

《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》明确要求，各级各部门要对财政专项资金进行有效的监督，及时纠正执行偏差。高校的内部监督部门主要涉及财务处、审计处、纪委监察处等部门，调研发现财务处负责对高校所有的经费开支进行审核，财务人员依据财经法规和上级文件对财政专项资金开支的合法、合规性进行审核，对财政专项资金开支的合理性和真实性难以辨别。高校审计部门的人员配备不足，配备的人员专业性不高，不能提出专业、直击要害的审计意见，可想而知出具的审计报告也差强人意；审计部门对财政专项资金的审计是事后审计，即使在审计过程中发现开支有问题，财政专项资金已经列支，审计效果微弱。审计监督过程中发现违法违纪情况移交给纪委监察处，纪委监察处也只是采取形式化地补材料或者财务部门调账等措施进行整改，即便问题得到了整改，由于部门之间缺乏有效的沟通，对财政专项资金监督过程中发现的问题会反复出现，如同监督缺位。此外，高校管理层对内部监督管理工作不够重视，缺少相关的内部监管制度规范专项资金的使用，没有建立有力的监督机制，对财政专项资金的使用风险无法有效控制，一定程度上影响了财政专项资金的科学管理。

（三）项目绩效考核体系不完善，考评缺乏有效性

省财政厅文件要求，高校要对财政专项资金开展绩效自评，填写《省级预算项目支出绩效自评表》和《绩效自评工作情况总结》上报主管部门审核。现实情况是，高校根据“谁用款、谁评价”的原则由财务部门牵头组织业务主管部门和项目实施单位开展绩效自评。调研发现高校对财政专项资金的绩效考核大都处在起步阶段，考评机制不完善，有的高校虽已出台绩效考评制度，也是处在试运行阶段。绩效考评的工作意识不强烈，各业务部门往往是“不推不动、一推才动”的工作状态，考评绩效目标设置不科学，过于笼统和随意，设置的绩效考评指标主观性指标大于量化指标，绩效考评工作存在应付上级主管部门的情况，工作流于形式，绩效考评结果参考意义不大。即便有的高校建立了良好的财政专项资金绩效考评机制，但是绩效评价结果没有得到有效的应用，没有相应的问责或激励机制，没有将评价结果与业务部门的下年度预算安排和资金分配直接挂钩，对财政专项资金使用科学规范的部门和项目负责人没有相应的激励措施，财政专项资金的绩效评价的激励和约束作用不明显，不利于财政专项资金的长期健康发展。此外，财政专项资金的绩效考评没有在一定范围内公开，高校大都将绩效评结果呈现给上级主管部门、校管理层、审计纪委监察处，作为监督核心的主体力量教职工和学生了解甚少，没有发挥好群众的监督作用，财政专项资金绩效考评缺乏有效性。

三、业财融合下提升财政专项资金管理的措施

（一）强化项目库建设，推进预算科学化管理

高校要加强和规范项目库的建设与管理工作，单位在申请专项资金项目时要结合学校发展需求，围绕学校中长期发展规划及重点工作，组织好项目的申报及论证评审工作。为确保财政专项资金能够有序推进，高校要加强项目库的滚动管理，做好项目的储备和动态管理工作。必要时可以组织第三方评审机构对申报项目的可行性和必要性进行充分论证，遵循适度原则选取合适项目，将财政资金花在刀刃上。

财政专项资金的预算管理是一个需要多方配合的系统工程，在预算编制时尤其需要业务部门、财务部门密切配合。在编制高校预算时，财务部门应与其他业务部门加强沟通，财务部门通过培训的形式主动给业务部门讲解预算编制中的具体要求和注意事项，了解财政专项资金开支的相关政策，业财融合，增强高校预算和财政项目资金使用的契合度，提高预算编制的科学性和合理性[3]。为确保预算编制讲科学、执行能落地，财务部门与业务部门在推动财政专项资金执行时也应联动起来，在预算执行过程中，财务部门及时和业务部门沟通，了解项目的实施情况，涉及政府采购业务的财政项目要把握关键节点的预算执行进度，定期召开预算执行进度调度会督促业务部门加快预算执行。同时，高校作为预算绩效管理的责任主体，定期分析项目进展、资金使用、绩效目标完成情况，及时纠正预算执行中的问题，确保绩效目标如期实现。

（二）加强专项资金的监督管理，完善绩效评价机制

为有效提升财政专项资金的执行效率，高校要加强内部监督管理，建立健全财政专项资金的监督制度，设置合理的监管职能部门，配备专业的内审人员，通过制度明确职能部门的权责内容，从而保证财政专项资金的使用合法合规[4]。在财政专项资金的管理中，从预算编制、执行到绩效评价，财务部门全程参与，高校应出台相应制度赋予财务部门相应的管理权限和依据，对于不合理的开支行为不予结算。同时，高校审计部门发挥好内审的作用，对财政专项资金项目进行全过程监管，对项目立项评审、预算执行、绩效考核进行全过程监督，尽量避免使用财政专项资金重复购入设备等资源浪费现象发生，最大提升资金的使用效益。

为促进财政专项资金的管理，高校还需完善绩效评价机制，推进落实事前绩效评估。高校业务部门凡新出台重大政策、项目，都要按规定开展事前绩效评估，对政策和项目预算设立的必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等进行论证评估，提高决策的科学性和精准性。同时，业务部门根据工作实际，制定符合本部门工作性质的绩效指标体系，合理设置绩效指标及目标值，提高绩效目标编制质量。此外，加强评价结果应用。对专项资金重点绩效评价，将评价结果与预算安排和资金分配直接挂钩。如对绩效考评为优秀的业务部门，下一年度预算资金安排额度给予一定比例的增加，部门人员的年终绩效相应增加；若绩效考评为不合格的业务部门，应对业务部门的责任人问责，按一定比例削减下一年度预算经费额度，扣减相关人员的年终绩效，充分发挥绩效评价的激励约束导向作用。

（三）利用信息化手段构建信息共享平台，强化财务对业务的管控，实现业财融合

随着科技的发展，高校的信息化建设不断完善，各业务部门根据自身工作需要开发或购买了符合各部门业务特点的信息化系统。不同的信息化系统是由不同的软件公司开发的，业务部门之间的信息化系统不对接现象普遍存在，无法实现数据的共享[5]。然而在财政专项资金的管理中，财务部门和业务部门的沟通联动至关重要，如何加强财务部门和业务部门的融合，高校对各业务部门的信息化系统、财务系统进行整合，利用信息化手段、大数据技术构建一个专项资金信息共享沟通平台[6]，打破财务系统、业务信息化系统间的隔阂，实现业财数据的融通，建立有效的沟通渠道，实现数据及时传递并共享。高校在财政专项资金管理中可充分利用校园信息化平台，根据专项资金的管理流程（项目申报→项目论证评审→项目预算编制→项目预算执行→项目绩效评价），将财务管理系统、合同管理系统、资产管理系统、招投管理系统、内部审计监察系统互通互联。业务部门在各自构建的信息化系统中及时更新传递工作动态数据，财务人员及时掌握业务部门所负责的财政专项资金的工作，及时对接交流，利用专业知识从财务的角度把控业务部门专项资金管理工作中的风险点，规范其业务流程，有效实现业务流、管理信息流、资金流的“三流合一”，实现业务信息和财务信息的高度融合，完成财政专项资金真正意义上的业财一体化管理，促进高校健康发展。