检察官权力清单制度建设的实践进路

孙光 李华晨

摘 要：党的二十大报告强调“深化司法体制综合配套改革，全面准确落实司法责任制”“加强检察机关法律监督工作”，对检察官权力清单制度建设提出了更高要求。综合制度规范样态，针对“左右”规范不均衡等问题，要进一步加强权力清单制度的顶层设计，加强民事、行政、公益诉讼检察业务领域权力清单的优化，跟进规范重点改革领域检察官权力清单事项，加强权力清单制度运行的监督督察，确保发挥前应有的制度功能。

关键词： 检察官 权力清单 司法责任制 综合配套改革

党的二十大报告强调“深化司法体制综合配套改革，全面准确落实司法责任制”，对检察官权力清单制度建设提出了新的要求。作为司法责任制综合配套改革的重要措施，自党的十八大以来，最高检先后制定实施了一系列规范性文件，明确检察官权力清单制定主体、内容与形式，通过捕诉一体、内设机构改革等改革措施的落地落实，巩固深化检察官权力清单实然规范。各省级检察院按照“谁办案谁负责”原则，及时贯彻落实改革部署与法律法规要求，细化与完善各部门、层级权力清单事项，逐步形成了检察官权力清单制度体系，并在深化实践中促进了基层检察权依法公正行使。实践表明，检察官权力清单制度已成为检察权运行样态的呈现载体，蕴含着规范职权权限、细化责任认定、强化制约监督等功能。进入新发展阶段，贯彻落实党的二十大精神，要聚焦“加强检察机关法律监督工作”的部署要求，综合研判检察官权力清单制度运行状况，研究分析清单制度常态化建设的功能规范与价值，强化与各项配套机制措施的有效衔接，促进系统集成，强化制约监督合力，推动监督办案提质增效。

一、檢察官权力清单制度建设的规范分析

（一）权力清单的制度样式

综合最高检先后制定实施的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》《关于完善检察官权力清单的指导意见》等规范性文件及各省级院权力清单规则，由最高检确定原则，各省级与具体制定，市县级检察机关实践运行的模式符合检察工作实际。这种模式既兼顾了原则性，保障检察权运行机制统一规范，也体现了灵活性，有利于更好地依法能动履职。而且，以逐项列举的方式制定权力清单，能够更加清晰直观得显示不同主体所对应的职权职责，有利于不同主体之间权力的界定和行使。

具体来说，体现在三个层面。一是在规范方式层面，大部分都采取了正负面清单相结合的方式，正面清单的方式可能会面临列举内容不全面或者清单修订太频繁，负面清单能够较好的实现反向规制。二是在规范内容层面，主要通过列举办案事项的具体内容，全面梳理、记录那些办案中需要作出决定、决定后需要负责的具体事项。这主要是避免因对具体职权规定不明确，而导致实践中不同职权行使主体之间发生分歧，影响办案效率。作为记载、规定办案事项权力的“明细”，权力清单既是对检察职权的详细记录，同时也是对不同检察主体之间权力的合理分配。三是不同主体权责配置方面，以清单的形式将办案事项决定权明确列举后，检察委员会、检察长（副检察长）、检察官的之间的权责关系更加清晰。也正因此，检察官权力清单是规定和规范办案事项决定权的文件，而不是对已有法律和规范性文件相关规定的简单重复，也不属于检察机关办理案件的“百科全书”，需要避免权力清单的内容过于庞杂和繁琐。这已经成为检察官权力清单修订完善的重要经验。

（二）权力清单的制度建设

党的十九大以来，检察官权力清单制度的演进主要集中在两个阶段与环节。第一个阶段，以刑事检察权责调整为主，系统完善检察官权力清单。根据捕诉一体、内设机构改革等改革部署要求，进一步调整了相应部门的检察官办案事项决定权。根据刑事诉讼法修改、刑事诉讼规则修订要求，全面梳理调整刑事检察检察官权力清单，特别是及时调整职务犯罪侦查职权相关清单事项。《人民检察院刑事诉讼规则》明确由检察长决定的事项60项、由检委会决定的事项6项，各地认真贯彻落实，有针对性的进行调整与完善。第二个阶段，跟进完善民事、行政、公益诉讼检察权力清单。《人民检察院民事诉讼监督规则》《人民检察院行政诉讼监督规则》《人民检察院公益诉讼办案规则》，进一步明确检委会、检察长、检察官在办理民事、行政和公益诉讼检察案件中的职责。各地检察机关聚焦业务实际，跟进制定、完善检察官权力清单事项，确保民事、行政、公益诉讼检察等业务领域合理放权和加强监督制约相结合。

二、检察官权力清单制度建设与运行检视

总的来看，近年来，检察机关积极适应社会治理新需求，持续优化自身办案职能，检察官的职责范围也有相应的变化和调整，依法能动履职的需求不断凸显，但与之相应，检察官权力清单跟进完善的步伐相对滞后，集中体现在以下几个方面。

（一）左右规范不均衡

改革之初，部分地区没有充分考虑到本省不同地区权力清单适用的环境差异以及上下级检察院检察官之间权力配置的特殊需求，由此便在权力清单的划定上出现了“上下一般大、左右一般粗”［1］。随着制度建设的深化，该问题得到一定程度的缓解，但横向对比来看，左右规范不均衡的情况依然存在。比如，在2017年版的检察官权力清单中，上海市各级检察院的检察官可独立决定的职权共141项，［2］而其邻省江苏省则规定了169项。［3］刑事诉讼规则修订后，这种情况得到了一定程度规范，但不同地区的差异幅度仍不容忽视。

（二）与其他司法责任制综合配套改革措施的横向衔接不充分

集中表现在与检察官联席会议制度、检察官业绩考评机制等改革措施的巩固深化衔接不足。有些地方在检察官权力清单调整完善的同时，并未同步完善检察官联席会议审议范围与规程，以致不能有针对性地发挥联席会议的参谋和智囊作用。有些地方没有将检察官权力清单与业绩考核指标、机制相互衔接，影响了考核激励作用的发挥。甚至有学者指出，权责不明晰是导致追责困难的因素。［4］

（三）民事、行政、公益诉讼检察业务权力清单缺乏规律性与针对性

据学者调研，不少地方的权力清单，仅是针对刑事业务制定的［5］。综合来看，大部分地方跟进法律法规，及时制定了民事、行政和公益诉讼检察业务检察官权力清单。比如，广西自治区检察院修订《广西壮族自治区人民检察院检察官权力清单（2019年版）》《广西壮族自治区市级人民检察院检察官权力清单（2019年版）》《广西壮族自治区县级人民检察院检察官权力清单（2019年版）》，增设公益诉讼检察业务、司法人员职务犯罪侦查业务，设置“民事检察业务”“行政检察业务”“公益诉讼检察业务”“未成年人检察业务”“控告申诉检察业务”“法律政策研究业务”和“案件管理业务”十一大类业务，对每类、每项检察业务，都详细列举了检察委员会、检察长（副检察长）决定的办案事项、检察官（检察官办案组）负责的办案事项。但相比刑事检察业务，一些地方的民事、行政、公益诉讼检察业务权力清单仍有较为粗略。比如，调查核实权的行使，主要以刑事司法规范为参照，缺乏体现民事、行政、公益诉讼检察特点的权责配置明细。特别是公益诉讼检察业务权力清单，既缺乏对不同公益诉讼领域的共性归纳，也缺乏对特殊领域的具体权责明晰，权力清单的规范与引导功能有待增强。

（四）清单完善与跟进创新、引力的力度仍有待加强

党的十九大以来，政法领域改革深化推进，执法司法责任体系、执法司法权力运行机制改革和建设先后部署实施，但省级层面权力清单修订跟进不够，一些改革探索的成熟经验尚未及时固定升华。集中体现在两个方面：一是涉案企业合规改革试点方面。第一二期试点单位在发挥检察主导、充分适用第三方监督评估机制等方面积累了成熟经验，但重点仍在聚焦在统一办案规程，相关权力清单明晰制定出台较少，尚未对检察官权责配置进行系统规范。二是数字检察改革方面。2022年最高检部署数字检察改革战略，各地深化大数据等现代科技成果的融合运用，形成了“个案—类案—诉源治理”的改革范式，但对于智慧辅助执法司法裁决等方面的权责配置缺乏跟进规范。如何明确规范智能辅助执法司法裁决权责，是新阶段司法责任制综合配套改革的重要课题。

（五）权力清单的落实缺乏监督

检察官权力清单属于改革性文件，其本身并没有较强的法律效力，“鉴于法律支持不足，本应加强权力清单制度监督落实的组织措施和纪律要求，但从实施情况看，由于权力清单制定具有一定的尝试性，且存在某种程度的不严谨，加之各地在改革前期着重于落实分类管理和员额制，对权力清单的贯彻落实重视不够。” ［6］因此，对于权力清单的落实一直缺乏有效的監督。一方面，省级检察院作为权力清单的制定主体，负责对权力清单进行修订和解释，但并没有明确规定省级检察院的监督主体职责，实践中省级检察院多以“调研”“视察”等方式对权力清单的运行情况进行监督，监督整改质效有待增强。另一方面，社会公众监督不足。虽然各地各级检察机关权力清单多采取公开发布的形式，但由于具有一定的专业壁垒，社会公众了解不足，对实际运行监督缺乏针对性，难以对落实实施开展有效的监督反馈。

三、新阶段检察官权力清单制度建设与改革思路

党的二十大明确部署，“加强检察机关法律监督工作”。检察官权力清单制度建设与改革，重点在于围绕加强法律监督工作的各项改革部署，聚焦新阶段司法责任综合配套改革的新任务新需要，强化制度运行功能，贯通衔接各项配套机制措施，在巩固中深化、在深化中巩固。

（一）进一步加强权力清单制度的顶层设计，强化区域统筹协调

不同区域业务发展不均衡，机制调整演进的节奏也不均衡，且权力清单事项越细致，越难以“整齐划一”，这也是改革推进中强调省级院主体责任的重要考量。但从发挥清单制度功能来看，“左右”规范不均衡的问题仍要统筹解决。要将其纳入检察机关执法司法权力运行机制建设与改革总体布局，进一步明确新阶段检察官权力清单优化完善的原则与方向，明确权力清单事项的“必选项”“基本选项”及“可选项”范围，加强正负面清单的协同衔接，强化制度运行功能。

（二）加强与各项综合配套改革的有机衔接

围绕深化司法责任制综合配套改革的时代需要，进一步加强与各项综合配套改革的有机衔接，适当将权力清单作为完善检察官联席会议审议议程规则、检察官业绩考核指标体系的重要参照，发挥改革聚合效应。要加快与健全惩戒线索发现机制、健全司法责任追究启动机制、完善司法惩戒和纪检监察的程序衔接，推动权力清单制度与执法司法制约监督责任体系、机制建设相融合。

（三）加强民事、行政、公益诉讼检察业务领域权力清单的优化

党的二十大强调，“完善公益诉讼制度”。推进检察公益诉讼专门立法提上了重要日程，既要系统总结公益诉讼检察法律制度建设的成功经验，确保单行法立法稳步推进，也要加快完善配套司法解释与监督办案规范，跟进优化权力清单制度，强化检察官依法能动履职的规范与引导，为立法完善提供有力的实践支撑。跟进民事强制执行法制定、行政复议法修订等相关立法完善，通过正面、负面清单的协调规范，及时明晰检察长、部门负责人监督管理权责，细化检察官权力清单，确保检察权依法公正行使，促进司法公正。

（四）加强重点改革领域检察官权力清单事项的跟进规范

要加强涉案企业合规、大数据运用、智慧辅助等重点领域权力清单的优化配置，推动加强检察官自由裁量权行使制约监督。各省级检察机关要进一步提升权力清单的编制能力，从检察履职与司法规律出发，加强调查研究和督促检查，积极总结改革经验与自由裁量权行使特点，常态化完善清单配套机制，为考责、追责提供明晰指引。

（五）加强权力清单规范的动态调整

各省级检察机关在保持权力清单相对稳定的同时，把“完善检察官权力清单制度”作为一项常态化改革任务。参照某些行政机关权力清单的动态调整机制，检察官权力清单也可以建立清单“即时动态调整”与“年度集中调整”机制。“即时动态调整”即因法律或者其他规范性文件的颁布、修改、废止或解释，省级检察院立即开展对司法办案决定权的变化审查，对于办案事项决定权有所变化的，即时对权力清单进行补充、修订或删除，强化法律实施质效。年度集中调整，则是指省级检察院在每年年初或第一季度，结合各地检察机关前一年的办案实际情况以及权力清单的动态调整情况，集中调整权力清单中需要调整调适的权责配置。无论是即时调整还是集中调整，重点都在于常态化审查，及时发现需要进行动态调整的情形，确保清单调整的时效性和高效性。同时，全面研判不同地区、不同级别检察机关的特殊性和差异性，避免因个别情形的变动而对所有检察机关对权力清单进行简单地“一刀切”。

（六）加强权力清单制度运行的督察监督

要将检察官权力清单建设，纳入检察改革督察范围，强调督导检查。将检察官权力清单纳入检务公开范畴，“最高人民检察院及各省级检察院通过业务办理窗口、门户网站等载体，及时向社会公布权力清单，便于当事人、辩护人及其他社会公众知晓检察权实际运行规则并开展监督”［7］。同时，自觉人民监督员监督，拓展监督方式和监督手段，确保监督质效。