浙江特大镇发展和治理问题的分析与思考

黄勇　蓝蔚青

摘要：本文研究对象为非县级政府驻地特大镇。从调研情况看，当前浙江特大镇发展和治理面临的突出问题是政策效应转弱、发展“被边缘化”和治理“小马拉大车”。主要表现在“地、钱、人、权”四个方面：一是要素配置与经济规模不匹配；二是可用财力与支出责任不匹配；三是管理力量与人口规模不匹配；四是执法权限与管理需求不匹配。从推进共同富裕和现代化“两个先行”目标的要求高度，认为特大镇是浙江发展制造业的重要空间、吸纳农业转移人口的重要载体和实现城乡基本公共服务均等化的重要支撑。因此本文认为，在新的时代背景下特大镇的地位只能加强，不能削弱。并建议要用改革思维去破解：一是在县域规划中进一步突出特大镇的地位；二是以盘活存量为主破解特大镇用地困局；三是进一步深化特大镇财政管理体制改革；四是多管齐下缓解管理人员编制紧缺；五是向特大镇进一步放权赋能。还建议争取探索建立能够适应发展和治理需要的新的特大镇管理体制改革试点。

关键词：特大镇 城镇化 县域经济 体制改革

作者简介：黄 勇，浙江省政府咨询委员会城镇化部部长、研究员；

蓝蔚青，浙江省政府咨询委员会城镇化部特邀委员、研究员。

2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，对推进“以县城为主，兼顾县级市城区和非县级政府驻地特大镇”的城镇化建设提出了全面要求和系统性指导，其中特别关注了非县级政府驻地特大镇。浙江这类特大镇数量较多，而且在县域经济社会发展中占据重要地位，但由于不是县级行政中心所在地，其发展和治理问题具有某些特殊性，需要专门研究。课题组在商请浙江省有关部门提供相关情况和基本数据的基础上，选取了10个镇区常住人口20万人左右的特大镇（见表1）做实地调研，共召开座谈会17次，与县级有关部门和乡镇干部进行了充分而深入的交流探讨，并经过调研组多次集体讨论，形成此报告。

一、浙江特大镇的基本情况

国家发展改革委等有关部门将镇区常住人口10万人以上的建制镇定义为特大镇。本文研究对象为非县级政府驻地特大镇，全文所指特大镇均为这一范畴。据浙江省建设厅提供的资料，2021年浙江共有特大镇35个（见表2），其中包含非中心城区的市辖区内特大镇10个。其区域分布为：宁波市8个，温州市7个，台州市6个，嘉兴市5个，金华市5个，杭州市2个，湖州市1个，绍兴市1个。在一个县（市、区）范围内有两个及以上特大镇的有慈溪（5个）、温岭（4个）、乐清（3个）以及海宁、桐乡、海曙、平阳、义乌（各2个）。

从人口规模看，镇区常住人口20万人以上的特大镇有14个，占全省特大镇总数的40%；建成区常住人口10万人以上的有13个，其中湖州市织里镇建成区常住人口超过20万人，达到Ⅰ型小城市规模。而据第七次全国人口普查（以下简称“七普”）数据，2020年浙江还有5个县常住人口在20万人以下，5个县城常住人口在10万人以下。

从地区生产总值规模看，300亿元以上的特大镇有4 个，200亿～300亿元的有5个，100亿～200亿元的有16个，100亿元以下的有10个。而据“七普”数据，2020年浙江还有12个县地区生产总值低于200亿元，其中3个低于100亿元。

再从人口和经济变化情况看，据本次调研统计汇总分析，35个特大镇常住人口在2016—2021年保持增长的有21个，占60%，持平和減少的分别为9个（占25.7%）和5个（占14.3%）；地区生产总值保持增长的有26个，占74%，数据波动或未作统计估算的7个，有2个呈明显负增长趋势。从“七普”数据看，2010—2020年，嘉兴和金华两市的特大镇人口增长较快，许村镇、苏溪镇、濮院镇、长安镇、横店镇、佛堂镇人口增幅都超过20%；温州市的部分特大镇人口下降比较明显，钱库镇、虹桥镇、水头镇常住人口减少均超过10%，但经济总量仍然保持增长；宁波市的特大镇普遍经济增幅较大。

浙江的特大镇大多是在民营经济、块状经济基础上发展起来的。从重点调研的10个镇看，每个镇都有特色优势产业（见表3），是所在县的经济重镇和财政收入的重要来源（见表4）。不少特大镇制造业实力超过一般县城，其公共服务水平远超一般建制镇，对周边乡镇形成了较强的辐射作用。

二、当前浙江特大镇发展和治理面临的突出问题

近年来，随着土地等稀缺资源和人才等优质资源向中心城市集中趋势加快，各县又将有限资源配置向县城倾斜，加上浙江小城市培育四轮试点优惠政策到期，新增财力返回和建设用地指标单列的优惠政策以及市本级配套被取消，特大镇发展的政策效应转弱，发展逐渐“被边缘化”。同时，面对小城市体量的常住人口和大比重的流动人口，特大镇镇级建制的管理服务机构又面临“小马拉大车”的治理困境。最突出的问题可用“地、钱、人、权”四个字概括。

（一）地：要素配置与经济规模不匹配

特大镇的经济总量虽然超过一般小县，但没有计划单列的建设用地指标，只能由县级政府在本级指标中安排。近年来城镇建设用地核减，转型升级找到大项目好项目却苦于无建设用地指标落地，优质企业和成长型企业外迁现象也时有发生。如店口镇经筛选确定项目地块32个，涉及耕地588.82亩，在最新一轮“三区三线”划定中有10个项目未能划入，共计261.66亩。杜桥镇建成区规划面积从24平方公里缩减为16平方公里，城镇建设用地核减了30%，2021年获得新增建设用地指标仅100亩，是2020年的1/3、往年的1/5。低效工业用地土地收储难，主要原因是收储和转让价差大，退二进三政策细节不明。基础设施补短板也遭遇建设用地瓶颈。城镇住房不能满足需求，大量城镇就业人口在农村租房居住。

（二）钱：可用财力与支出责任不匹配

土地出让收入锐减而基层财政保障责任不断扩大，刚性支出只增不减。有的地方县级政府虽然有优惠政策，但同时也会把更多的支出责任转移给镇政府，往往财政支出的增幅大于转移支付增幅。如店口镇的可用财力只有1.6亿元，每年的土地出让收入具有不确定性，而在不搞大的建设情景下年度支出就需要2.8亿元左右。上级按户籍人口拨款使公共服务远不能满足需求，基础设施建设大量欠账，使特大镇的生活品质与居民对美好生活的向往差距较大。如不能解决，会导致特大镇功能萎缩退化，难以吸引和留住大中型企业和专业人才，政府负债过多带来风险。

（三）人：管理力量与人口规模不匹配

特大镇工贸产业发达，市场主体多，外来人口占比大，人口流动快，协调事项多，管理难度大。如织里镇高峰时人口达45万人，新居民占75%，拥有私家车14万辆，电瓶车13万辆，每天社会报警量达200多起。尽管县级编制部门在机构编制上对特大镇有所倾斜，但特大镇机关事业编制数占常住人口的比重仍然明显低于其他乡镇。如周巷镇、许村镇每万人常住人口在编机关事业人员分别为8.4人和3.13人，而所在的慈溪市一般镇有20人左右，海宁市全市平均有10.4人。为管理方便，不少特大镇基于合并前的乡镇格局划分成若干片区，但片区没有人员编制和级别。编外用工指标一般约为机关事业编制的4倍左右，由于编外人员收入待遇低，又没有晋升通道，因此流动性较大，人员素质和工作积极性大打折扣。

（四）权：执法权限与管理需求不匹配

特大镇大都管理需求很大，如横店镇的出警量是毗邻磐安县的3倍多，店口镇的执法量占诸暨全市执法量的1/3。可特大镇不仅管理人员少，而且执法权限小，有执法资格的人员少之又少。不少事情看得见但管不着，有监管责任无处置权限。执法权限和力量配置上条强块弱，条线以文件、考核等形式干预较多，力量下沉不够。

分析产生上述问题的原因，有发展中特大镇的地位和作用阶段性下降的客观因素，也有主观上对特大镇在未来城乡融合和区域协调高质量发展中的定位认识不到位的原因。

三、对浙江特大镇定位要有新认识

特大镇是连接城乡的重要节点，不少特大镇还是县域副中心。党的二十大已吹响向第二个百年奋斗目标进军的冲锋号，浙江省委省政府提出了共同富裕和现代化“两个先行”的目标要求。在新的时代背景下，对特大镇的定位需要有新认识，在未来经济社会发展中，特大镇的地位只能加强，不能削弱。笔者认为可以从以下几个方面去加深思考和认识。

（一）特大镇是发展制造业的重要空间

中心城市重在集聚高端人才发展高新技术产业和现代服务业，而特大镇凭借其地价和生活成本比较优势，以及特色鲜明的传统产业文化，在发展制造业上仍然具备竞争优势，尤其是根植于本土的产业集群，在特大镇的优势是比较明显的。笔者调研发现，不少特大镇拥有“专精特新”企业，甚至不乏上市公司和细分领域的领军企业。若能着力推进传统特色优势产业的转型升级，进一步强链补链延链，与大中城市之间完全可以形成互补发展、相得益彰产业链发展新格局，有利于保持我国产业链供应链的完整性和竞争力，增强区域经济韧性，巩固“世界工厂”地位。意大利就非常重视扶持发展具有地方特色的传统产业集群，效果十分明显，其经验值得借鉴。当然，特大镇的特色优势产业也不限于制造业，横店镇就是通过发展影视产业链带动文旅大产业的成功范例。此外，特大镇就业岗位增加和人口集聚规模扩大，必然伴随服务业的相应发展。

（二）特大镇是吸纳农业转移人口的重要载体

要富裕农民，首先要转移农业人口，减少农民，这是推动共同富裕的重要路径。为了争取更多发展机会和更高生活质量，人口向城镇特别是大城市和都市圈集中是不可改变的客观规律。城市间为争夺优质资源，集中力量提高中心城区的品位和体量也是大势所趋。我国是人口大国，农业转移人口的素质、能力参差不齐。大城市就业能力要求高，生活成本也高，不一定适合每个农业转移人口。人口过度涌入大城市，还会不可避免地出现“城市病”。所以需要合理分流农业转移人口，特大镇不失为就近城镇化和吸引跨区域转移农业人口的可选之地。特大镇只要产业特别是制造业得到合理发展，并构建与人口规模相匹配的优质公共服务体系，可以兼顾较高的生活质量和较低的生活成本，成为稳定吸纳农业转移人口的重要载体。

（三）特大镇是实现城乡基本公共服务均等化的重要支撑

缩小城乡差距特别是公共服务水平的差距，是共同富裕的重要目标。特大镇是连接城乡的重要节点，是向周边农村提供公共服务的区域中心。加大其市政设施和公共服务投入，增强其覆盖周边乡镇的服务能力和服务质量，对推动城乡基本公共服务均等化，尤其是提高农村居民基本公共服务的可及性、便利性，意义重大。

四、用改革思维破解发展和治理难题

面对用地、资金和编制等资源瓶颈，依靠增量思維解决特大镇发展和治理问题并不现实。路径唯此一条——改革。

（一）在县域规划中进一步突出特大镇的地位

县级党委政府要高度重视特大镇。制定国民经济和社会发展规划、城镇体系规划和国土空间规划时，在基础设施建设、产业发展布局、城镇功能配置、提升公共服务等方面都要兼顾县城和特大镇，实现规划统筹，功能互补。考虑到特大镇的体量和潜能、发展趋势差别较大，区位和交通条件也各不相同，需要按常住人口制定规划配置资源，对都市圈中的卫星城、县域副中心和产业重镇等各类特大镇要因地制宜，一镇一策。

从发展前景看，对那些产业发展前景好、动力强，规上企业多并有上市公司、500强企业、“专精特新”企业、“单项冠军”或“隐形冠军”、小巨人企业等的特大镇，要继续支持它们做大做强，在积极推进传统的劳动密集型制造业健康发展的同时，向科技含量和附加值高的资本、技术密集型制造业转型升级，提升核心竞争力，延伸产业链；推进产业数字化，加快数字化平台和智能工厂建设，鼓励制造业的大项目好项目落地特大镇。对那些支柱产业仍能保持竞争优势、市场规模稳定，但没有新的大项目和更好产业，或对新增劳动力需求不大的特大镇，不求做大但求做好，致力于提高发展质量，完善城镇功能，配套发展服务业，补上公共服务短板，提升生活品质。

从区位条件看，对于毗邻县城的特大镇要进一步改善交通条件，统筹市政基础设施和公共服务设施布局建设，实现与县城同城化发展；把距离县城较远的特大镇建设成能够为周边乡镇提供与县城基本同等水平的公共服务特别是优质基础教育和放心基础医疗的县域副中心；鼓励相邻的特大镇抱团融合发展，通过建立组团议事机构商议协调相关事宜；对临近大城市的特大镇，应当将其纳入都市圈统一规划，发展成大都市跨行政区域的卫星城。

（二）以盘活存量为主破解特大镇建设用地困局

鉴于当前建设用地十分紧缺的现实，给特大镇发展新增大量建设用地指标是不切实际的。应鼓励和支持特大镇着眼着力镇区有机更新，通过工业园区、专业市场、城中村、老旧小区和分散村庄的整治改造，盘活土地资源，提高建设用地容积率和亩均产出率，解决企业技术改造、转型升级和公共设施建设提升的建设用地需求。整合过散的工业园区，通过土地置换在镇域内集约利用农村建设用地，在严控建设用地总量的前提下，允许在拆旧布新的审批操作程序上有一定的灵活性，允许低效工业用地再开发的部分土地收益返回企业。对盘活存量土地成效显著的特大镇给予一定的建设用地指标奖励。建议对于特大镇的市政设施、新基建和公共服务用地按常住人口安排土地指标，通过县域调剂补上欠账。

（三）进一步深化特大镇财政管理体制改革

支持各县（市）积极探索建立可用财力与支出责任相匹配的特大镇财政体制。海宁市把许村镇当年度财政收入地方留成超过上年实绩的部分80%分给许村镇，超过当年全市平均增幅部分分成比例再增加10%；临海市把税收超基数和土地出让金等税费市得部分全额返还给杜桥镇；这些举措值得各地借鉴。但笔者在调研中发现，有的地方虽然增加了特大镇的财政分成，但同时又将本应由县级政府承担的支出责任划给了特大镇，而且往往是入不敷出，这是值得研究的不合理现象。建议探索建立特大镇一级财政体制，使发展实绩与可用财力形成正反馈，在平衡好县级财政与特大镇财政关系的前提下，进一步增强特大镇自我发展的动力和能力，为特大镇招商引才、提高公共服务质量提供更多财力支撑。另外，建议财政转移支付系数由分档次改为按人均数确定。

建议允许特大镇通过县级国资平台公司在一定负债限度内开展融资，县镇一事一议分享股权。引导县（市）直部门把在特大镇的闲置资产划拨给国资平台，作为特大镇持有股权。

（四）多管齐下缓解管理人员编制紧缺

推进县级部门人员编制向特大镇下沉。根据本县（市）特大镇的规模和数量，安排5%～15%的县级部门人员编制通过下派挂职等途径下沉到特大镇，并增加专业人才比重。部门派驻特大镇机构人员编制实行“县属镇用镇管”。上级部门要以实际行动支持特大镇整合职责实行大部门制。县（市）行政服务中心在距主城区较远的特大镇建立分中心，服务特大镇及周边乡镇。建立乡镇街道编制周转池，用于加强重点乡镇、重点工作的编制保障。

通过数字化赋能，增加网上办、掌上办、自动办事项，充分发挥大数据作用。整合镇智能管理平台，推进“整体智治”和“条抓块统”，精简办事程序，提高办事效率，积极发展非现场执法和实时智能监督。严格控制条条考核和过程性指标，强化问题导向、目标管理和综合考评。改变部门各自为政、多头建设专业管理队伍的做法，统筹使用执法力量，整合基层网格，实现多元综合治理，减少对编制和合同制管理人员的需求量。

探索镇政府雇员制度。由特大镇政府根据实际需要和财政承受能力提出限额，提交镇人大批准，受县（市）编制部门和人力资源管理部门监督。让雇员同编内人员同台竞技，给他们提供上升通道。同时加强政府雇员素质和能力培训，确保其严格依法履行职责。扩大政府购买服务的范围，积极培育和引进社会中介服务机构，更多发挥市场力量、社会组织和志愿者的作用。

（五）向特大镇进一步放权赋能

下放事权、扩大财权、改革人权、依法用权，做到县级行政管理权限能放则放，并赋予特大镇经济社会发展的自主决策权、行政综合执法权、重大突发事件的应急处置权、多部门协同解决综合性事项的统筹协调权、对县级部门的考核评价权，强化特大镇对涉辖区重大决策、重大规划、重大项目的参与权和建议权。建立特大镇先试先行、一镇一策的运行机制和体现特大镇特点的考核指标体系。特大镇也要向城乡社区放权赋能，增强住宅小区和村民小组的自治权能，鼓勵新老居民共建共治共享。

从制度建设规范化考虑，建议向国家争取探索建立新的特大镇管理体制的改革试点。鉴于龙港“镇改县级市”模式在特大镇面上难以复制，需要在龙港改革经验基础上继续探索能够适应发展和治理需要，又能推广的新的特大镇管理体制。建议从支持浙江高质量发展推进共同富裕示范区建设高度，向有关部门争取改革试点权。结合新一轮小城市培育试点，在镇区常住人口超过20万人或建成区人口超过10万人，且人口和经济保持持续增长，区位优势明显，与县城距离超出15公里的特大镇中选择试点对象。在以下方面给予先行先试权利：一是为提高统筹能力，特大镇党政主要领导以副县级高配，允许工作独立性较强、工作量较大的部门在特大镇设立分局，分局主要领导由县（市）局副职兼任；二是按小城市要求提档制定国民经济发展规划和国土空间规划，赋予其县级管理权限，允许其自主制定政策、申报项目和向上级政府申请资金补助；三是建设用地等重要资源配置指标单列，自行实施行政管理、行政审批、行政执法，实行大部门制和扁平化管理；四是率先实行取消城乡户籍差别和城乡土地同权的改革。以上先行先试设想是初步的，可在改革实践探索中逐步完善。这是一项有关浙江“两个先行”的重大改革。从长远看，若条件成熟可将此项改革成果转化为“由县级政府管理的副县级小城市”这一新的设市模式，成为浙江省可以向全国推广的标志性改革成果。

责任编辑：谷 岳

本报告系浙江省政府咨询委员会2022年度研究课题。课题组成员有：张鸿铭、黄勇、蓝蔚青、鲁善增、陈寿灿、陈寿镛、徐明华、何文炯、王东祥等。由黄勇、蓝蔚青执笔。