区域环境协同:环渤海“湾(滩)长制”建构思考

黄茜雯　朱晖

关键词：湾（滩）长制;海洋生态环境治理;环境协同法治;渤海治理

中图分类号：P76;X171.1 文献标志码：A 文章编号：1005-9857（2023）02-0085-07

0 引言

渤海是半封闭型的内海，其自身水交换能力较弱，且面临巨大的陆源排污压力，海洋生态十分脆弱，极易受到污染、破坏和损害。《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》明确了以渤海海区的渤海湾、辽东湾、莱州湾、辽河口、黄河口等为重点，推动河口海湾综合整治的任务。2021年4月国务院污染防治攻坚战工作报告显示渤海污染防治攻坚战取得一定的成效[1]。但《2020年中国海洋生态环境状况公报》显示，渤海未达到一类水质海域面积同比增加，劣四类水质海域面积仍然较大，海洋生态系统为亚健康[2]。可见，渤海海洋生态环境问题仍然存在。

“十四五”将深入打好污染防治攻坚战、加快推动绿色低碳发展、持续改善生态环境质量、推进生态环境治理体系和治理能力现代化纳入生态环境保护规划之中，为开启全面建设社会主义现代化国家新征程奠定坚实的生态环境基础。规划指出，在生态环境治理方面还要切实加强生态环境立法和督察执法。其中，“湾（滩）长制”的推行，有助于加强海洋垃圾污染防治监管，进而推进环渤海海域实施综合治理，深入打好渤海污染防治攻坚战。

1 “湾（滩）长制”的界定

“湾（滩）长制”是以小微单元为对象的治理机制[3]，是由沿海地区各级党政领导担任海湾（滩）湾（滩）长，对其辖区内海湾生态环境治理负责的治理机制。“湾（滩）长制”作为我国治海治湾的创新制度并非凭空而生，而是扎根于我国河长制的成功经验之上，并同河长制一样内生于既有的环境法律和环境行政管理制度[4]。从“湾（滩）长制”产生的基础来看，我国政治体制的特点是“湾（滩）长制”产生和运行的现实基础;河长制与其一脉相承[5]，河长制是实施“湾（滩）长制”的实践基础。

“湾（滩）长制”是我国针对海湾生态环境保护的新兴治理模式，“湾（滩）长制”作为构建海洋生态文明体系的制度创新，是建设绿色可持续海洋生态环境的重要手段。为探索近岸海域和海湾保护与治理模式，2017年国家海洋局提出推行“湾长制”试点的工作构想，试点地分别为河北省秦皇岛市、山东省胶州湾、海南省海口市、江苏省连云港市、浙江省全省[6]。2018年《<中华人民共和国海洋环境保护法>执法检查报告》中建议“加快建立健全湾长制”。同年，国家发展改革委、生态环境部、自然资源部联合印发《渤海综合治理攻坚战行动计划》，提出“环渤海三省一市分别在辽东湾、渤海湾、莱州湾建立实施湾长制”[7]。

2 环渤海“湾（滩）长制”运行机制的现状

环渤海区域三大海湾依托于环渤海的三省一市，即山东省、河北省、辽宁省和天津市的湾长制制度设计，在莱州湾、渤海湾、辽东湾建立实施“湾（滩）长制”。

2.1 组织体系

山東省建立省、市、县三级湾长和湾长办公室体系，省委书记、省长担任总湾长，省委副书记、常务副省长、分管生态环境工作的副省长担任副总湾长;沿海市、县（市、区）总湾长由党委和政府主要负责人担任;跨县（市、区）、乡镇（街道）行政区域的海湾，由上一级相应领导干部担任湾长。省湾长制办公室设在省生态环境厅，省湾长办主任由省生态环境厅主要负责人担任，副主任由省生态环境厅、省自然资源厅、省住房城乡建设厅分管负责人担任。山东省将跨市行政区域的莱州湾、渤海湾（山东部分）确定为省级海湾，分别由省委副书记、常务副省长、分管生态环境工作的副省长担任湾长，省生态环境厅、省自然资源厅、省住房城乡建设厅为相应省级海湾联系单位。2019年烟台市在此基础上进一步将莱州湾设为市级海湾，由有关市领导分别担任市级湾长，市自然资源和规划局、市生态环境局、市城管局、市交通运输局、市水利局、市海洋发展和渔业局分别为市级海湾联系部门，负责牵头落实所配套湾长安排的工作事项和任务[8]。

河北省在秦皇岛市试点开展湾长制的基础上，在沿海区域全面推行湾长制，建立省、市、县（市、区）、基层四级湾长和省、市、县（市、区）建立湾长制办公室，乡镇（街道）或沿湾有关单位明确负责相关工作的机构[9]。河北省省政府主管生态环境的副省长担任省级湾长，秦皇岛市、唐山市、沧州市市长担任市级总湾长，市政府分管生态环境工作的副市长担任市级副总湾长。省湾长办公室设在省生态环境厅，由省生态环境厅主要负责人担任省湾长办主任，省生态环境厅分管海洋生态环境的副厅长担任常务副主任，沿海三市主管副市长，省自然资源厅、省农业农村厅、省住房和城乡建设厅、省交通运输厅、河北海事局、河北海警局主管副职担任副主任。

天津市针对渤海湾（天津段）建立滨海新区湾长制，设置“区—街镇（开发区）—村级或相应级别基层单位”三级湾长体系，一级湾长由分管环境、海洋的区级领导担任，二级湾长由属地党政负责人担任，三级湾长由属地按实际设置。建立“党政牵头、部门协同、属地负责”的制度体系[10]。

辽宁省建立辽东湾湾长制，构建省、市、县三级湾长与乡镇（街道）巡查员队伍相结合的组织体系，实施范围包括大连（渤海海域）、锦州、营口、盘锦、葫芦岛五市[11]。辽东湾总湾长由省长担任，副总湾长由分管生态环境、自然资源、公安工作的副省长担任;市、县（区）湾长由本级政府主要领导担任;各自然海湾湾长由同级政府主要领导担任;跨行政区划的自然海湾湾长由上一级政府主要领导担任。辽宁省在省生态环境厅设立省湾长办公室，由省生态环境厅厅长担任省湾长办主任，省生态环境厅和省自然资源厅分管海洋相关工作的领导担任副主任。此外，辽宁省还鼓励占用海岸线及海域进行资源环境开发利用的石化、核电、港口、修造船厂、旅游景区等重要工业企业主要负责人担任民间湾长，落实企业生态环境保护主体责任。

2.2 职责范围

环渤海三省一市建立“湾（滩）长制”主体责任体系，明确各责任主体的职责范围。①湾（滩）长的职责。湾（滩）长对海湾（滩）环境质量和海洋生态环境保护目标负责。确定、落实所辖行政区内管控单元的目标任务，包括海洋空间资源管控、陆源污染入海防治、海域污染防治、海岸带生态保护与修复等海洋生态环境保护任务;总湾（滩）长领导全省“湾（滩）长制”工作，各级湾长领导湾长办开展工作，组织湾长制成员单位履行海湾（滩）管理保护职责，协调解决区域生态环境治理等问题;湾长对相关部门和下一级湾长履职情况进行督导;各级湾（滩）长根据海湾管理保护的要求，着重对海湾水质、入海排污口、垃圾倾倒、海水养殖、海湾岸线、采砂、围填海等事项进行巡查巡护，并记载巡查情况。②湾（滩）长办公室的职责。湾（滩）长办负责组织实施湾长制具体工作和日常管理工作，包括制定巡湾计划、建立完善各种配套制度等，主要体现在组织协调、调度督导、信息宣传、检查考核等方面。湾长制办公室组织协调成员单位按照职责分工落实责任，监督指导下级湾长制办事机构开展相关工作，负责落实上级湾长制办公室和湾长交办的其他事项。③湾长制成员单位（配合部门）的职责，主要包括制定本部门湾长制工作目标任务、协助湾长巡湾工作、加强部门执法监管等方面。成员单位负责承办湾长巡查问题清单，及时整改湾长巡查发现的违法行为和问题，并向湾长、湾长办反馈整改情况。

2.3 问责监督

环渤海“湾（滩）长制”的问责与监督的主要机制为制度内监督和社会监督。制度内监督是指建立湾（滩）长考核与奖惩制度，由上级对下级湾长进行问责和考核，同级湾长设横向监督，强化联动，对渎职领导干部进行终身追责。社会监督主要体现为在海岸设湾（滩）长公示牌、聘用社会监督员、鼓励志愿者参与巡湾和利用媒体舆论监督等方式。

2.4 公众参与

环境事务参与权是联系公民环境权公益性权益与公民环境权私益性权益的纽带[12]，环境状况知情权和环境事务参与权是公民环境权的重要内容。环渤海三省一市在实施湾长制中，注重保障公眾参与的权利。河北省通过购买公共服务的方式，引导企业减排治污;山东省和辽宁省通过聘请社会监督员、建立志愿者巡查队伍和民间湾长等方式，让公众加入海湾生态环境治理中来。

综上，从环渤海各沿海地区在“湾（滩）长制”组织架构的设置上来看，各地因地制宜，高位推进湾长制体系的建设，组织架构较为完备。在配套制度建设上，山东省通过建立湾长制高端智库，打造“智慧湾长”，提高湾长制管理运行水平;河北省配套湾长与河长的联席会议制度，创设信息共享制度;辽宁省完善信息化监管手段，衔接河长制，引入民间湾长进行管理。此外，各地都注重问责与监督机制的构建，切实保障公众参与。

3 环渤海“湾（滩）长制”区域环境协同的缺失

“治理”在语义层面具有“统治”“管理”“支配”“服务”等多重含义。公共治理的核心在于公权力的来源、配置、形式以及运作，构成公共事务治理之道演变的内在依据[13]。20世纪90年代，协同治理作为新的治理概念诞生，其是自然科学中的协同理论和社会科学中的治理理论交叉的理论，是在协同理论和治理理论基础上发展起来的新学科[14]。区域环境治理是公共事务治理的重要组成部分，涉及区域内各相邻行政区政府、企业和其他社会组织以及公民之间复杂的相互关系，这些主体之间的协同行动决定区域环境法治的成效[15]。

渤海海洋污染、生态破坏等环境问题，实质上是“公地悲剧”在海洋领域的体现。因其作为深入大陆的半封闭内海的海洋特征具有特殊性和复杂性，倒逼渤海海洋生态环境治理必须依托整体治理和全局治理。有鉴于此，深入打好渤海污染防治攻坚战，离不开海洋生态环境协同法治的支撑。纵观环渤海区域各省市“湾（滩）长制”实施现状，不难发现各地区在施行过程中区域内协同法治的缺失，主要表现为协同立法缺失、协同执法缺失、权威司法缺失以及多元共治主体的缺失。

3.1 协同立法缺失

尽管我国在沿海地区全面推行“湾（滩）长制”，但目前并未有全国性的法律法规针对“湾（滩）长制”做统一的法律规定，而是以试点单位带动各沿海地区出台当地的政策性文件为主。以试点带动各地自行推行“湾（滩）长制”在一定程度上有利于沿海各地达到因地制宜的效果，但同时也容易产生缺乏高位阶的法律法规导致区域内各地规定相冲突而难以平衡解决的问题。环渤海区域内沿海各地的规定未呈现具体化，多是原则性规范，这就导致各地湾长制实施过于宽泛，难以实现协调。除区域内跨行政区域之间湾长制缺乏立法协同外，各行政区域内湾长制与河长制的衔接亦存在缺乏协调机制的问题。因此，环渤海区域海洋环境协同治理应当完善立法体系，做到区域内湾长制协同立法。

3.2 协同执法缺失

就环渤海三省一市“湾（滩）长制”实施现状来看，由于“湾（滩）长制”制度设计以属地管理为基础，未能充分立足于海洋整体性，因此各地区呈现“各自为政”的现象，区域内协同执法面临失调困境，具体表现为协同执法动力与协同执法行动的缺失。

三 省一市的海洋生态环境治理目标和重点任务不同，且利益配置不均衡，各执法主体存在利益差异，导致环渤海区域内协同执法动力缺失。尽管三省一市在构建湾长制时提出加强跨行政区域之间的沟通协调，但也存在一些问题。①这种协调仅限于原则性规定，并无相关明确和细化的协同方案，使得协同执法行动难以实现。②在协调上更加注重本地区内不同行政区域的协调，在跨地区协调执法上则相对乏力。而不同地区的湾长之间也不存在行政隶属关系，更是加重地区间协调执法的困难。此外，即便跨地区行政区域可以通过相互发函进行私下沟通协调执法问题，一方面，这种沟通缺乏强制性与权威性;另一方面，这种跨地区治理目标的沟通协同需要多方位横向交流达成统一后，再分解目标到各级湾长体系纵向施行，容易出现协同执法效率不高的困境。

3.3 权威司法缺失

从“湾（滩）长制”问责机制来看，“湾（滩）长制”主要是通过将自上而下的层层施压和严格的考核问责制度相结合，形成考核倒逼机制[16]。当湾长、湾长办等相关责任主体不履行其职责或履职不力时，对湾长的问责和惩罚首先来自制度内部，主要包括党的问责与行政问责。党的问责是指执政党对担任湾长的党员领导干部的问责，行政问责是指制度内上级湾长对下级湾长的问责，如上级湾长对下级湾长的批评、建议，对检举、揭发、申诉后的处理。问责应当兼顾效率和公平，制度内自考自评自罚的问责方式虽然能够提高问责效率，但难免有相互包庇而缺失公平之嫌。相较而言，司法具有的程序性、公正性和中立性可以很好地规避这一难题。

司法问责主要通过司法审判和检察监督得以实现。在司法审判上，通常以司法诉讼来维护公众的海洋生态环境权益。但在我国现行法律框架之下，由于湾长制责任主体失职行为不属于行政法上的行政不作为，公民或组织无法直接针对湾长的失职提起行政诉讼，湾长不能作为行政诉讼的被告。若因湾长制主体失职造成海湾生态环境损害，则检察机关可以向法院提起海洋环境公益诉讼。在检察监督方面，山东省、辽宁省分别在省内探索建立“湾长+检察长”公益诉讼监督协作机制，有利于实现公益诉讼检察监督和湾长制在海洋生态环境保护中的联合应用。但目前该协作模式并未适用于环渤海区域内，缺乏环渤海区域内的检察监督联动协同。

在海洋环境治理过程中，由于海水流动和海洋生态的特性，必然要求海湾治理区域协同化，而跨行政区域的湾长制追责难题，则可以通过区域内协同司法得到解决。反观环渤海区域湾长制问责机制，区域内各省市在问责方式上仍以内部问责为主导，各行政区域内湾长制司法问责缺失，环渤海区域内跨地区协作司法问责更是缺乏。区域内权威司法追责途径缺失，并不利于海洋环境协同法治的长效性。

3.4 多元共治主体缺失

在参与式民主的要求之下，尤其是在环境保护等与公民私利密切相关的领域，多利益中心主体的公共治理应运而生。多元共治的利益中心包括政府、市场、社会组织、公众以及大众媒体等主体，强调的是“小政府-大社会”。湾长制的治理逻辑仍然是以党政机关为主导的科层制，环渤海沿海多元主体参与湾长制治理仍然不足。在保障公众参与湾长制治理方面，山东省聘请社会监督员、辽宁省鼓励设民间湾长等方式，都有利于公民行使环境监督权，但仍缺乏环保组织、大众媒体等主体参与。

此外，不同地区公民参与的形式不同，跨行政区域下则会影响公民环境监督积极性。虽然鼓励设民间湾长，但民间湾长主要职权范围与湾长有所不同。民间湾长一般由在海岸或海域開发的相关企业负责人或者普通公民担任，不属于党政体系中的人员，故无法适用公务员问责方式来追究其责任。当民间湾长怠于行使职权时，就出现如何追责的难题。

4 环渤海“湾（滩）长制”区域环境协同建构路径

4.1 区域内立法协同

海洋生态环境的治理具有复杂性，但我国专门针对海洋生态系统保护的法律法规并不多。为了有效落实政府责任，需要建立健全相关法律法规，将“湾（滩）长制”明确规定在《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》《中华人民共和国海洋倾废管理条例》和《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等相关法律法规之中，为落实“湾（滩）长制”提供法律保障。就环渤海区域而言，亟须建立长期和完善的环渤海区域协同治理模式，积极开展区域内“湾（滩）长制”立法。①建立环渤海区域内“湾（滩）长制”立法联席会议并设办公室，由三省一市选派代表对区域内“湾（滩）长制”协同立法事项进行协调沟通，达成立法共识。②由区域内各省市立法部门协同开展具体的立法工作，通过对各行政区域内法律规范和制度进行梳理，对易冲突与不协调的内容进行修改与整合。③注重区域内环境“硬法”与“软法”共治，在政策目标和手段等方面加强区域内协同合作，消除环渤海区域海洋生态环境治理政策的短板。④环渤海各行政区域应注重海洋生态环境的陆海统筹，从立法上建立“湾（滩）长制”与河长制的衔接机制，加强陆源污染入海防治。

4.2 区域内执法协同

协同执法在环渤海区域内海洋生态环境治理过程中，具有关键性作用。环渤海区域内“湾（滩）长制”协同执法的构建，首先需要激发协同执法动力，设定三省一市环渤海海洋生态环境统一的治理指标和重点任务，同时在区域内针对联动执法行动设置科学的激励机制和奖惩制度。在协同执法行动方面：①加强三省一市“湾（滩）长制”主体联动执法，可行路径是组建环渤海“湾（滩）长制”协同执法专项队伍，建立环渤海湾（滩）长委员会对区域内“湾（滩）长制”主体执法进行总体协调沟通，整合环渤海三省一市执法资源，建设环渤海区域内“湾（滩）长制”协同运行管理系统;②提高协同执法效率，通过环渤海“湾（滩）长制”定期联席会议制度加强区域内各省市沟通协作，同时依托信息技术平台对环渤海巡湾异常和问题实时监测，并及时反馈至环渤海湾（滩）长委员会统一协调处理。

4.3 区域内司法协同

环渤海区域内海洋环境污染具有跨行政区域污染的特点，对于跨域追责的认定存有一定困难。司法权是三大国家公权力之一，司法权可以依法摆脱行政区划的简单划分，因而司法权威有助于推动形成区域内环境法治共识。区域内环境协同法治必须得到司法权威的支持。环渤海区域“湾（滩）长制”协同治理，将司法独立追责纳入问责机制之中，形成合理有效的区域环境纠纷解决机制。构建环渤海区域内司法协同的有效路径之一就是建立司法合作交流机制，分享区域内司法经验，加强区域内司法协作的理念，消除地方保护主义。同时，完善区域内海洋环境公益诉讼制度，将环保组织列为海洋环境公益诉讼主体，充分保障公众参与环境监督的权利;加强区域内检察机关对海洋环境公益诉讼案件的协作，形成区域内检察资源优势互补，充分发挥检察机关的监督职责。

4.4 区域内多元主体协同共治

区域环境治理是多元治理，区域环境法治化涉及区域内各行政区政府、企业、其他社会组织和公民，以及他们之间复杂的相互关系，区域环境法治的有效性依托于这些主体之间的协同行动。在共容利益驱动之下，环渤海区域海洋环境治理需要政府、企业、社会组织、公众和大众媒体等多元主体参与、协同治理。

环渤海区域内多元主体协同治理，要求政府积极推动湾长制立法，加强海洋生态环境执法，引进和培养海洋生态环境治理技术和法律等专业人才，完善“湾（滩）长制”治理体系。强化企业社会责任，树立绿色发展理念，推动企业技术创新，从源头治污。拓宽社会组织尤其是海洋生态环境保护类的社会组织加入湾长制的实施过程，为湾长制的决策提供实际性建议。积极发挥大众媒体参与湾长制治理的引导和监督作用，及时宣传湾长制实施治理动态，曝光治理的乱象，发挥媒体舆论监督作用。为提高各主体共同治理的有效性，需要构建包括政府、企业、社会组织、公众、大众媒体在内的多元主体参与海洋生态环境治理的合作机制和协商机制，划分相关主体责任，提高“湾（滩）长制”治理效率。

5 结语

渤海海洋生态环境治理具有复杂性、长期性，“十四五”规划进一步提出要深入打好渤海污染防治攻坚战。“湾（滩）长制”作为我国海洋生态环境治理的“利器”，是环渤海海洋生态环境治理的重要手段。在区域环境协同治理背景之下，环渤海“湾（滩）长制”的构建要注重区域内协同立法、协同执法、协同司法的完善，加强区域内多元利益主体参与海洋生态环境治理是重要途径。