参与式预算与基层治理创新

赵树凯

关于温岭经验，现在有不同的概念表述，可以表述为协商民主、预算民主，也可以表述为政府创新、治理创新等。当时我们采用了国外的概念，叫参与式预算。不同的概念表达通常根据不同的政治背景或研究需要提出，但是，创新经验的核心是一致的，是基层民众对于政府活动的参与扩大，是公众对于政府行为的问责提高。对于温岭经验，一个值得探讨的问题是二十几年来温岭创新是怎样做到了持续和深化？

温岭经验是在世纪之交乡村财政危机的宏观背景下出现的。从温岭本身来说，这种乡镇预算的民主恳谈活动，发生过程有一定的偶然性，从更大范围来看，则具有深广的历史背景。20世纪90年代中期以后，农民负担沉重和乡镇财政困难不断加剧，引发了大量的社会冲突。在财政困难的条件下，怎样把有限的预算使用好，或者说怎样把政府为民众办事的钱花得让民众满意，从而改善基层政府和民众的关系，成为各方面共同关心的重大问题。在这种情况下，温岭的参与式预算，成为应对当时基层治理问题的重要创新，吸引了不同学科众多学者的关注研究。

21世纪之初，在温岭经验发生的同时，各地出现过不少基层治理方面重要创新，分布在乡镇直接选举、乡镇政务公开、村民自治管理等领域，如四川遂宁市步云乡、云南红河州、深圳大鹏镇、重庆白庙乡、浙江武义县、河北武安县等。在县级层面，也有重要的改革创新案例出现，如四川巴中面向党员开放县委常委会。那两年，地方上出现了大范围的治理创新局面，展现出一种令人期待的势头。

当时，这一系列新现象都是作为基层民主创新来解读的。那几年，随着1998年《村民委员会组织法》的修订和正式实施，乡村选举掀起了高潮，基层民主成为各界共同关注的热门问题。地方政府的积极性也很高，这个领域里学术研究也相当活跃。2006年下半年中央政治局组织了关于基层民主的集体学习，我是这次政治局集体学习的两名主讲专家之一。这次集体学习不仅关注乡村民主，也关注城市基层民主。对我来讲，备课过程也是一次系统的学习，是扩展研究领域的重要机会。在那段时间里，从学界到政界，人们给予基层民主很高期待。

21世纪之初那一波基层民主热潮，已经事过境迁，但留给我们很多思考。现在看来，出现这种热潮既有现实基础，也有浪漫想象。从现实基础来讲，主要是世纪之交农村发展遇到了一系列新问题，农村群体性事件增加，以李昌平为代表的基层干部，向高层发出了“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的呼声。那些年里，不仅农民与基层政府的关系紧张，而且基层政府与上级政府的关系也紧张。在这种情况下，基层政府探索化解冲突的有效办法，发展民主成为重要选择路径。从这个角度看，基层民主实质上是基层治理的重要手段，或者治理改善的重要途径。在现实的困境面前，高层对于基层的探索突破也表现出了较高宽容，创新突破环境比较宽松。因此，那些年里，基层创新成果很多，学术成果很多，发展基层民主成为一种社会潮流。

20世纪90年代中后期，我的研究集中于农村基层组织，特别关注农民税费负担和乡村财政危机。21世纪之初，我所在的单位，国务院发展研究中心下属的中国发展研究基金会，致力于探索政策研究与政策试验相结合，选择了基层参与式预算作为改革试验项目。我们了解到参与式预算的国际经验，参与式预算经验的发生主要是在拉美和非洲，推动者是欧美NGO组织。当时，我们正在承办国务院发展研究中心和哈佛大学肯尼迪政府学院联合举办的公共管理高级培训班。在培训班上，基金会秘书长卢迈介绍了发起参与式预算项目的设想，参加培训班的江苏无锡和黑龙江哈尔滨的领导很有兴趣，表示要推动本地开展这项政策试验，随后河南省焦作市也积极参与。

我们启动的参与式预算试验项目，项目决策在市委，项目执行在乡镇和街道，采取了“增量改革”办法。所谓增量改革办法是，由市级财政拿出一笔专项资金，追加到县区财政，再把这笔预算资金交给试验点的乡镇和街道，作为专门的参与式预算资金。经过两年推动，取得重要进展，采用第三方进行了评估，社会反响良好，显著提高了民众对于政府的信任。试验受到广泛关注，媒体上有若干介绍。无锡市委书记接受新华社等媒体采访，谈为什么要搞参与式预算时说：“人民的钱，对人民有什么可神秘的！”这句话成为参与式预算项目的名言。 2007年到2009年，我们先后在无锡、哈尔滨和焦作市召开了参与式预算试验工作交流会。如同关于村民自治的预期设想一样，我们在设计规划项目之初就想到了参与式预算的高层提升，多次与国家财政部和全国人大常委会预算工作委员会领导沟通。财政部有关领导曾经给予鼓励，表示将根据试验项目情况加以总结，并在较高层面选点试验。两会期间，我们曾经将大量《公共预算手册》放到了代表驻地宾馆前台，由代表自由取阅。我们当时的考虑，主要是提高政府的预算绩效，设想从乡镇街道、县市的预算参与，逐步提升到更高层面的政府预算过程中。

2005年春天，我们启动参与式预算项目时，已经对温岭经验有所了解，也曾邀请有关人员介绍温岭经验。但是，我们对于温岭经验认识不足、重视不够，没有主动邀请合作。我们两次组织试验点官员去国外考察，没有邀请温岭参与；在项目推进过程中，我们每年都组织试验点相互观摩交流，也在北京召开研讨会，也没有邀请温岭参加。我到温岭来考察已经是2009年，那时我们试验项目已经进入总结阶段。现在看来，我们过度重视了海外经验，而对于温岭经验重视不够。如果对于温岭创新适当重视，温岭作为本土经验，应该能够在这个改革试验项目中发挥重要作用。从这个政策试验项目的推进来看，借鉴国际经验，组织国外考察，请国外专家介绍经验，当然都有必要性，但还有怎样接地气的问题，怎样使国外经验本土化的问题。

其实，任何改革项目的设计规划，都有一个如何接地气的问题。与此相联系的问题是，改革推进、社会发展在多大程度上可以设计规划，怎样认识这种设计规划的局限性？回想20世纪80年代农村改革，波澜壮阔的推进时期，恰恰是缺乏设计规划的时期，而1987年之后，高层专门成立了改革试验区办公室，推出了一系列整体性改革试验计划，但推进并不如意。现在看到，过去设计的那些自上而下的改革试验，不仅难以深化和扩散，而且也难以持续。从发生过程来看，基层治理创新案例大致上可分为两类，一类是本土生长的，一类是学习移植的。这两类经验都有成功持续的，也都有不能持续的，比较而言，本土生长的更有旺盛生命力，而学习移植的往往陷于水土不服。突出的是两个问题：其一，因为领导人变动难以持续，所谓“人亡政息”；其二，因為没有财政支持难以持续，所谓“花钱买改革”。这是政府创新的困境。抚今追昔，联系到二十多年前的基层民主创新高潮，我们不能不有所感慨，不能不有所思考。

持续、深化和扩散，可以说是制度创新的三个衡量维度，这三个维度是不断递进的，难度是不断增加的。对温岭来说，创新已经实现了持续和深化，殊为难能可贵。至于经验向温岭以外扩散，则是另外问题。虽然20多年前基层治理与现在面临的问题有很大不同，但是，基层治理的深层问题是一致的，治理的逻辑是相通的。所以说，温岭的创新经验到今天愈加值得珍惜和关注。

1999年以来，温岭的民主恳谈活动已经持续约四分之一世纪。这期间，领导班子在换届，干部在交替，农村发展经历了小康村建设、新农村建设和乡村振兴，政策环境在演变，但是，温岭民主恳谈活动不仅在持续，而且在发展。恳谈的项目在增加，已经不仅局限于一般乡镇预算，而且扩展到政府活动众多方面，甚至深入到企业管理、劳资关系等领域中。人们高兴地看到，温岭民主恳谈活动的制度化规范化水平在提升，已经形成了若干制度规范。对我来说，最大的好奇是：温岭经验何以能持续和发展？这种持续和发展的内在逻辑是什么？这是比民主恳谈过程本身更值得研究的问题。

说到当初我在启动参与式预算试验项目时对温岭经验的忽视，当然首先应该检讨反思，但是，如果有所辩解的话，客观上也有可以理解的原因。当时，我们面对形形色色的基层创新经验，难以识别判断，不敢贸然表态。我长期从事农村研究，也在地方工作过，知道许多风起云涌的经验创新很快便如落花流水。很多“创新经验”，或者起于领导的激情动作，或者起于秀才的妙笔生花。二十多年后再看温岭，不仅延续下来了，而且不断深化，叹为观止。我想，这正是温岭经验最宝贵的地方，最值得研究的地方。现在，关于温岭经验的研究成果很多，主要围绕温岭民主恳谈本身。为什么温岭创新能够持续和发展？关于这个问题的研究还相当薄弱。

由此我还想到的问题是： 治理变革需要什么样的社会条件？怎样才能培育创造这种社会条件？怎样才能够使创新愿望与现实条件有机结合起来，既不拔苗助长，也不坐失良机。温岭经验具有非常深刻的启发性。关于这种创新条件的分析研究，对于探索治理现代化非常重要。任何政府创新或者治理创新，都需要社会基础作为支撑。那么，治理创新的社会基础是什么？所谓社会基础，也可以归结为推动政府创新的社会力量。那么，怎样发现和利用推动治理创新的社会力量？任何政治变革都需要社会基础，社会力量的兴起是根本的动力和支撑。从大历史的角度来看，中西文明的发展深化都遵循这一逻辑。同样，现在来看中国农村改革过程，特别是看农村治理状况的变化，民众对于政府行为问责和民众对于公共事务参与的提升，也都有这样的逻辑在其中。改革开放以来，乡村社会结构的分化，私营企业家的兴起，民众政治自主性的增强，都构成治理变革的社会基础。在这个过程中，如何发现治理变革的社会力量，寻找社会力量成长和治理体系变革的契合点，是治理现代化研究中带有根本性的问题。学术界的研究重心不应该放在阐释论证目标原则，不应该坐而论道规划方案，更不应该沉溺于构想编造宏大口号和说辞。这样，学术研究才能对基层治理现代化做出实实在在的贡献。

温岭创新何以持续和发展？认真研究这个问题，有利于认知新世纪以來基层治理变革的历史轨迹，有利于在现实生活面前保持清醒和洞察，有利于把握中国农村改革的社会基础和社会力量的发展变化。现在，在推进治理现代化的宏大目标感召下，基层治理的经验典型层出不穷，学界研究如火如荼，很是令人鼓舞。但是，回顾历史可以发现，许多看上去蓬勃繁荣的典型经验和研究成果，往往夹杂着泡沫水分。 面对现实，保持冷峻和清醒，找到现象背后的根本逻辑，才能使研究经得起历史检验。在七十多年中国农村变迁史上，有很多学者的研究做出了宝贵贡献，但是，也有不少所谓研究是起哄和添乱。中国农村的发展历史需要继续审视和反思，同样，这个过程中的学术研究也需要审视和反思。

（作者系国务院发展研究中心研究员）