党和国家监督体系：系统建构与集成创新

过勇　张鹏

摘要：新时代党和国家监督体系是在马克思主义中国化时代化最新成果引领和党中央集中统一领导下，深入推进纪检监察体制改革取得的重大政治体制改革成果和标志性实践成果。党和国家监督体系的系统构建是中国共产党在领导革命、建设、改革百余年中监督权力运行所塑造的核心基石和经验凝练，为进一步的制度集成创新储备了系统而坚实的理论、组织和制度基础。党和国家监督体系的“顶层设计”“核心引擎”“运行动力”“支撑载体”四个集成环节衔接贯通、相互统一，形成内涵丰富、功能完备、科学规范、运行高效的动态系统，通过“统筹谋划依规治党和依法治国”“完善党内监督体制机制”“改革形成协调贯通常态长效的监督合力”“一体推进不敢腐、不能腐、不想腐”等战略性举措的紧密配合、优化实施，将制度集成创新优势不断转化为整体治理的中国特色社会主义制度优势。为助力党和国家监督体系取得更多制度性成果和更大治理成效，提出健全党和国家监督体系的未来路向：推动监督体系从“有形”向“有效”转变、明晰监督主体权责界限、搭建数字化协作平台以推动形成监督网络、强化对监督权的监督、加强对社会领域腐败的监督覆盖。

关键词：中国共产党；党和国家监督体系；系统建构；集成创新；治理效能

中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1007-9092（2023）04-0034-014

权力监督始终是政党建设和国家治理的核心议题之一。世界上多数国家和地区按照政体、国体、政党制度、国家结构等进行了相应的监督实践和制度建设。区别于侧重制约的西方权力制衡制度，中国的监督实践立足党情国情，遵循严格的政治建构逻辑，基于政治权力的功能性分权进行创造性探索，不断优化完善党和国家监督体系。对于权力运行中的监督难题，习近平总书记从方法论高度指出，“解决这个问题，不能靠西方所谓的政党轮替和三权分立，根本上要靠党自我革命、自我净化”。在党和国家监督体系的探索和实践过程中，根植于中国特色社会主义制度，中国创新发展出了与世界其他政党和国家不同的特色监督体系，回答了一系列历史性、世界性难题，向世界展示了具有中国特色的监督体系建构方案。作为一项复杂的系统工程，党和国家监督体系取得了创新性突破和历史性成效，集中彰显了中国特色社会主义制度的优越性和先进性。尤其是党的十八大以来，党和国家监督体系进一步系统建构和集成创新，突出自身监督模式和治理特色，形成了从单项突破到系统建构、从试点探索到集成创新、从重点监督到全面覆盖的系统化演进趋势。对党和国家监督体系系统建构、集成创新的深入分析，对于助力新时代党和国家监督体系取得更多制度性成果和更大治理成效，具有重要的理论和现实意义。

一、党和国家监督体系的生成

党和国家监督体系是中国特色社会主义制度和国家治理体系的重要组成部分。强化对权力运行的全面监督，对于国家制度和治理体系有效运转具有重要的支撑作用。作为一个不断演进和优化的治理系统，党和国家监督体系是在长期的探索实践中形成，其内涵也在不断丰富完善。不同于代表资产阶级利益的资本主义国家监督体系，党的百余年奋斗历史和伟大成就证明了，中国共产党始终能保持自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的先进性和纯洁性属性，并领导形成了具有中国特色的、有效的党和国家监督体系。

（一）党和国家监督体系的历史演进

党和国家监督体系的探索、建立和完善贯穿了百余年党的奋斗历程，是理论不断丰富、实践和制度不断取得成就的综合体现。中国共产党建立伊始便把马克思列宁主义的基本原理同中国实践结合，高度重视党内监督工作，不断对党和国家监督体系进行积极的理论和实践探索，并将有效经验做法及时提炼上升为监督制度规范。

在新民主主义革命时期，党的监督体系开始萌芽和初步建立，在纪律检查机构设立方面不断探索发展。1921年，党的一大通过的党的第一个纲领要求，从一定数量的党员中选举产生具有监督职能的执行委员会。1926年，中共广东区执行委员会设立监察委员会，成立了中国共产党历史上的第一个纪律检查机关。1927年，党的五大选举产生了中国共产党历史上第一个中央纪律检查监督机构——中央监察委员会，并在之后修正的党章中，专列了“监察委员会”一章，规定了中央监察委员会的职责。1945年，党的七大党章再次专列“党的监督机关”一章。这一时期的权力监督主要是以党内监督为主，注重纪律建设和制度建设。

新中国成立后，对权力的监督开始从党内监督扩展到国家监督。1949年11月，中央政治局会议决定成立中央及各级党的纪律检查委员会，开始了监督体系在社会主义革命和建设时期的探索和发展。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议决定设立国家监察部。在这一时期，党内监督、国家监察、司法监督、民主监督等開始逐渐具备基本雏形。

进入改革开放和社会主义现代化建设新时期后，党和国家监督体系不断建构和完善。1978年12月，党的十一届三中全会决定恢复重建中央纪律检查委员会。1987年6月，国务院监察部组建成立。1993年，党中央决定中央纪委和监察部合署办公，实行“一个机构、两块牌子”工作机制。1997年，党的十五大提出了“党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众的支持和参与”的权力监督格局。2003年12月，中共中央颁布《中国共产党党内监督条例（试行）》，全面、系统地规定了党的监督的重点对象、重点内容、监督职责、监督制度等。2007年，党的十七大通过的党章，进一步突出加强党的监督制度建设。这一时期形成了党领导下的包括党内监督、行政监督、人大监督、司法监督、统计监督、审计监督、民主监督等在内的监督体系，但同时也存在党内监督、监察监督力量分散，监督体系的制度权威性不足的历史局限。

面对国内外形势深刻复杂变化，党的十八大后，以习近平同志为核心的党中央将“全面从严治党”纳入“四个全面”战略布局，坚强有力领导完善党和国家监督体系，推动监督体系进入了集成创新发展的新时代。为了回应新时代全面从严治党和党治国理政的新形势新要求，习近平总书记深刻指出：“我们要通过行动回答‘窑洞之问，练就中国共产党人自我净化的‘绝世武功”，并给出了党为跳出历史周期率的“第二个答案”：党的自我革命。党的十八大以来，党中央对党和国家监督体系集中统一领导和系统决策部署，推动设立国家监察委员会和地方各级监察委员会，构建巡视巡察上下联动格局，构建以党内监督为主导、各类监督贯通协调的监督机制，构建起一套行之有效的权力监督制度，新时代党和国家监督体系逐步成熟定型。形成了内容协调、程序严密、配套完备、高效管用的制度体系。

（二）新时代党和国家监督体系的基本内涵

党和国家监督体系的建构和内涵在适应国家治理的需要中不断丰富和完善。从党和国家监督体系的理论逻辑、制度逻辑和实践逻辑的角度来看，新时代党和国家监督体系是在马克思主义中国化时代化最新成果引领和党中央集中统一领导下，一体推进党的纪律检查体制改革、国家监察体制改革、纪检监察机构改革的重大政治体制改革成果和标志性实践成果，是中国特色社会主义制度和国家治理体系的重要组成部分。新时代党和国家监督体系是由党全面统一领导党风廉政建设和反腐败工作，以党内监督为主导，推动纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督等监督衔接贯通协同，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖的权威高效的监督体系，是中国特色社会主义监督理论、监督制度、监督实践的有机统一体。

习近平总书记在二十届中央纪委二次全会上指出：“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。”从党和国家监督体系的运行来看，党统一领导多元监督主体按照特定组织结构、制度措施、运行机制，对党和国家权力运行和公职人员等监督客体进行全面全周期监督。作为主要的监督力量和监督要素，纪委监委监督发挥着协助引导推动的专责监督功能，同党委（党组）全面监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督，以及与人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督等各类监督贯通协同（图1）。

二、党和国家监督体系的系统建构

制度体系的系统完备性和科学规范性是体系运行有效性的重要先决条件。当今世界正经历百年未有之大变局，国内外风险挑战复杂多变，党和国家改革进程中面临着许多深层次的体制机制问题。全面深化改革，涉及党和国家方方面面，单项突破、条块分割的改革设计已无法进一步系统地、协同地完善和发展中国特色社会主义制度。党的十八大以来，党中央坚持系统观念、加强统筹谋划，系统建构党和国家监督体系，紧紧围绕“党统一领导、全面覆盖、权威高效”的目标要求和价值导向，一体推进党的纪律检查体制改革、国家监察体制改革、纪检监察机构改革，监督制度的科学化、规范化、程序化水平不断提升，监督体系的系统功能良好发挥、治理效能持续释放，有力推动了国家治理体系和治理能力现代化。

作为党和国家的指导思想，马克思主义认识论和方法论特别强调系统观。“关于自然界所有过程都处在一种系统联系中的认识，推动科学到处从个别部分和整体上去证明这种系统联系”，这一思想历来贯穿在党治国理政的战略自觉中。作为马克思主义思想和中国特色社会主义思想理论的生动诠释和有力实践，党和国家监督体系的系统建构中凝聚了丰富的理论智慧、实践经验和制度优势，深入研究该体系的首要任务是剖析其系统构成和蕴含在其中的功能。

（一）党和国家监督体系的系统构成

中国共产党在领导革命、建设、改革百余年中不断积累和凝练监督权力运行的成功经验，塑造了系统而坚实的理论、组织和制度基础。党和国家监督体系能构建成为一体推动和落实的科学规范性、系统完备性、运行有效性的系统，关键在于理论系统、组织系统和制度系统三个子系统相互支撑、有机统一。较为完备的理论系统，为党和国家监督体系的系统建构提供了科学的行动先导。同时，党和国家监督体系从理论探索到系统实施，也有赖于严密的组织系统和规范的制度系统。严密的组织系统是党和国家监督体系系统建构的力量支撑和资源储备，制度系统为党和国家监督体系系统建构提供权威性和规范性保障。三个系统从不同层面有机融合，协同塑造了党和国家监督体系现代化发展的软硬实力。

一是党和国家监督体系的理论系统。马克思主义公权力监督理论和中国特色社会主义思想中关于权力监督的理论，为党和国家监督体系理论系统的形成奠定了坚实基础。在创立科学社会主义理论时，马克思和恩格斯便对未来社会主义国家进行权力制约和监督问题进行了有益的理论探索，提供了社会主义国家权力监督理论构建的丰富源泉。马克思和恩格斯还从加强权力监督方面提出了具体举措，包括人民普遍参与立法权、实现“议行合一制”的政权体制、对国家公职人员实行选举制、撤换制和底薪制等，为社会主义国家提供了深刻而富有预见性的思想源泉。列宁在继承这些权力监督思想基础上，進一步提出了加强对党和国家最高权力监督的观点，并在苏联政治实践中产生了积极进步的影响。中国共产党成立之后，把马克思列宁主义的基本原理同中国监督实践相结合，毛泽东同志给出了跳出“历史周期率”的第一个答案，强调“让人民来监督政府”。邓小平同志强调“要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”。江泽民提出“治国必先治党，治党务必从严”。胡锦涛提出要“建成完善的惩治和预防腐败体系”。

作为马克思主义中国化的最新理论成果，习近平新时代中国特色社会主义思想是结合中国改革和发展伟大实践进行的理论创举，也是继续坚持和发展中国特色社会主义的行动指南，更是系统构建党和国家监督体系的总体方法论。

二是党和国家监督体系的组织系统。组织路线服务于政治路线，党的力量来自组织。中国共产党作为组织型政党，能够领导、组织与动员广大党员和人民，在实现国家战略使命过程中发挥组织化力量，原因在于其超强国家机构和超级政治组织的双重属性。作为当今世界最大的政党，中国共产党已形成了包括党的中央组织、地方组织、基层组织在内的严密组织体系。党的统一领导能够统筹协调监督体系各种组织资源，保障监督工作在决策部署指挥、资源力量整合、措施手段运用上更加协同。党的组织优势的发挥离不开组织内部有序分工和组织协调力量。对于解决“大党独有难题”，尤其迫切需要自上而下的组织领导力、组织推动力和组织执行力，以此来保障自我革命战略部署的全面、系统、整体落实。与此同时，党的先进性和纯洁性是自我净化党和国家“肌体”的关键要素，纪律监督、巡视巡察监督等方式是时刻保持党性，全方位立体式发挥党的引导协调、动员组织能力的具体实现。

三是党和国家监督体系的制度系统。制度系统建设贯穿于党和国家监督体系各项建设之中。党和国家监督体系涵盖了监督主体、监督组织、监督制度等，在这当中，监督制度系统对监督主体、监督客体、监督程序、监督方式等进行了规范。作为一个演进优化的制度系统，经过国家监察体制改革，国家监督体系构建了纵向二元监督体系、横向互补监督机制、平衡衔接权力结构的三维格局。新时代以来，《中国共产党章程》《中国共产党党内监督条例》等党内法规、《中华人民共和國监察法》等国家法律法规、国家监察委员会等新设机构，以及纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接制度，系统推动了党和国家监督体系纵向贯穿中央到地方的各层级，横向贯穿人大、行政、司法、审计等部门组织，实现对所有行使公权力的公职人员监督全覆盖。

（二）党和国家监督体系的系统功能

系统的功能是系统具体职能发挥、组织有力的重要前提。更好实现党的自我监督和国家权力运行的全面监督是执政党建设的核心条件和政治要求，关键在于党和国家监督体系能否在系统建构中有效发挥整体功能，避免内部的组织功能耗散。从系统论来看，理念一致、结构统一、要素契合是系统功能协调和功能发挥的重要前提。从现实来看，党和国家监督体系的理论系统、组织系统和制度系统具备理念、结构、要素上的内在稳定性和统一性，系统构成的有机衔接、相互支撑、协调联动，避免了监督体系在运行时系统功能发挥的分散和冲突，推动中国特色社会主义监督体系的制度优势不断转化为治理效能。

理论系统的功能为党和国家监督体系提供科学的前瞻性指引。马克思主义理论和中国特色社会主义思想是党和国家监督实践和制度建设的行动指南。在新时代中国特色社会主义思想指导下，党和国家监督体系的理论不断丰富完善，并切实转化为全面、系统、整体的监督体系实践，强化对权力运行的全面覆盖和全周期监督，确保权力始终用来为人民服务，始终用来为人民谋幸福。新时代党和国家监督体系构建取得新进展新成效，根本原因在于坚持习近平新时代中国特色社会主义思想的科学引领。

组织系统的功能是党和国家监督体系发挥监督合力的资源保障。组织系统功能的发挥，既要通过党中央集中统一领导来保障政治功能，又要具备各层级党组织的组织功能和组织活力，共同确保党中央的理论路线方针和决策部署贯彻落实到底，以高质量监督助力改革发展稳定大局。党和国家监督体系是建构在组织优势上融贯性的系统，这种系统在运行中可以确保能动、积极、高效地发挥监督体系功能。从监督体系的高质量构建角度上讲，组织系统通过更好地发挥组织柔性优势，实现更有效率的监督资源配置。在党和国家监督体系的系统构建过程中，在党中央集中统一领导下，各级党委统筹各类监督主体，纪检监委发挥组织协调功能，推动各级党委（党组）组织开展党风廉政建设和反腐败斗争，广大党员干部思想统一、步调一致，调动各方面积极性，全党上下高度团结统一，监督体系的组织系统功能良好发挥。

制度系统的功能是党和国家监督体系常态化长效化运行的支撑。党的十八届三中全会对“强化权力运行制约和监督体系”作出专门部署。党的十八届六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》对健全党内监督体系作出全面部署。党的十九大报告首次写入“健全党和国家监督体系”。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》强调“健全党和国家监督体系”，要求推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革。党的十九届四中全会强调“坚持和完善党和国家监督体系”“推进纪检监察工作规范化、法治化”。党的十九大至党的二十大五年间，纪检监察主要法规制度共增加111项，初步形成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的纪检监察法规制度体系。

综合来看，理论系统、组织系统、制度系统三个子系统，是中国共产党在领导革命、建设、改革百余年中监督权力运行所塑造的核心基石和经验凝练，为进一步的制度集成创新储备了坚实的理论、组织和制度基础。

三、党和国家监督体系的集成创新

进入新时代，腐败和权力滥用也随之呈现出许多新特征，这对公权力的监督提出了更高要求，原有监督机制的分散化缺点逐渐显现。国家监察体制改革之前，党的纪律检查机关依照党章党规对党员的违纪行为进行审查，行政监察机关依照行政监察法对行政机关工作人员的违法违纪行为进行监察，检察机关依照刑事诉讼法对国家工作人员职务犯罪行为进行查处，反腐败职能既分别行使，又交叉重叠，没有形成合力。监督机构庞杂分散、监督职能缺位或重合、不同监督主体自行配置监督资源，无法保障国家整体实现政治意义上的帕累托最优效率，无法根据国家改革任务进行高效动态适应性调整，限制了党和国家监督体系整体效能的发挥。

集成的思想和原理最初是在科技管理实践中得到推广和应用，要素经过主动优化、优势互补匹配、以合理结构形式结合成有机体的过程可以称为创新管理的集成化。集成创新的政治学意蕴强调将分散的监督机制和反腐败资源进行融贯整合成新的监督体系，意在降低党和国家监督体系的构建成本和运行协调成本，降低制度创新后的矛盾冲突，综合提升监督合力和治理效能。进入新时代，大党领导大国推进伟大事业，在全面深化改革中进行的制度创新具有复杂性、艰巨性、敏感性特征。中国共产党坚持系统的、辩证的制度创新和改革思维，从全局角度思考、探索和统筹规划，坚持“先立后破、不立不破”，注重制度和体系创新的连续性、灵活性和适应性的统一，探索出“制度试点场景丰富、制度调试边际成本低、推广融合联动效率高”的有益经验，彰显了党和国家监督体系的制度集成创新优势。

党和国家监督体系的集成创新是中国特色社会主义监督制度的创新经验，是经过时代考验的、能够始终把握“主动识变应变求变，主动防范化解风险”这一历史主动性的制度优势。习近平总书记强调，“要把制度集成创新摆在突出位置”。基于集成创新理念和系统建构基础，党的十八大以来，党和国家监督体系的“顶层设计”“核心引擎”“运行动力”“支撑载体”四个集成环节衔接贯通、相互统一，形成内涵丰富、功能完备、科学规范、运行高效的动态系统，通过“统筹谋划依规治党和依法治国”“完善党内监督体制机制”“改革形成协调贯通常态长效的监督合力”“一体推进不敢腐、不能腐、不想腐”四项战略性举措的紧密配合、优化实施，将集成创新优势不断转化为整体治理效能（图2）。

党和国家监督体系的建构和演进是多领域、多部门、多职能的综合性改革结果，系统集成创新则有效保障了制度之间的衔接、兼容与联动。从集成创新的内容来看，党和国家监督体系的集成创新涵盖了法律法规的适应衔接、有序对接；监督方式、监督职能、工作流程的匹配适应、协调贯通；权力监督与反腐败方式的支撑依存、相互促进。经过多层次、多领域、多方面的政策制度、体制机制系统集成后，党和国家监督体系中的各项制度和措施进一步實现内在统一、相辅相成，推动体系从试点探索、局部集成到整体集成创新的良性互动和良性循环，不断提升党和国家监督体系整体治理效能。党的自我革命制度规范体系不断完善，治国理政科学化法制化水平提升，公权力运行更加透明规范，共同确保实现党和国家监督体系“党统一领导、全面覆盖、权威高效”的价值导向和目标指向。

（一）顶层设计集成：统筹谋划依规治党和依法治国

党中央统筹谋划依规治党、依法治国是党和国家监督体系的顶层设计集成。通过统筹谋划依规治党、依法治国，推动一体落实党内监督和国家监察，党和国家监督体系的“顶层设计”与“集成创新”有机融合，制度优势不断显现，为新时代解决我国社会主要矛盾提供了可供选择的“解空间”，为政治体制改革的深化提供了可供选择的多元化方案集合，并及时将基层改革创新成果和成功经验引入到整个党和国家监督体系，实现系统要素动态耦合，产生更强的系统运行动力和新功能。新时代全面从严治党取得的历史性成就，证明了党和国家监督体系顶层设计集成的战略性决定性作用。习近平总书记指出：“依规治党，就要进一步完善党内监督制度，尤其要完善全党一体遵循的准则。中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室：《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，中央文献出版社2016年版，第57页。〗”这里的准则实际上涵盖了顶层设计的监督体系、监督制度。顶层设计集成保证了党和国家监督体系集成创新的科学性、人民性、革命性、实践性的统一。顶层设计和统筹谋划是党把握发展主动权和强大政治定力的生动体现，可以最广泛地凝聚全局各方共识，集中力量和协调资源来推动党和国家事业取得更大历史性成就，降低深化改革和发展中的风险和不确定性。

党中央统筹谋划的顶层设计集成，是党和国家监督体系系统建构全方位监督格局的必要举措，是党和国家在权力运行过程中始终坚持正确改革方向的坚强保障。党的十八大以来，党中央对依规治党、依法治国进行顶层设计、统筹谋划、统一领导，把“推动完善党和国家监督体系”写入党章，一体落实各项监督。在国家监察体制改革过程中，党中央统一决策部署，中央纪委牵头抓总、统筹协调，全国人大会议审议通过国家监察法、设立国家监察委员会，部分地区开展监察体制改革试点并向全国推广成熟经验，各级党委担负推进试点工作的主体责任，地方各级监察委员会依法开展工作。在一系列重大政治体制改革举措的顺利进行中，顶层设计集成优势和统筹推进优势不断凸显，党的自我革命制度规范体系不断完善，治国理政科学化法制化水平不断提升。

（二）核心引擎集成：完善党内监督体制机制

完善党内监督体制机制是党和国家监督体系核心引擎集成。党内监督具有引领各类监督发挥作用、形成监督合力的作用，是推动党和国家监督体系系统集成、协同高效、成熟定型的根本前提。“先锋党”“关键党”的先进性、纯洁性要求，决定了党内监督在党和国家监督体系中的主导地位。作为核心引擎集成，党内监督既能强化党的全面统一领导，保障党的组织引领优势，又能牵引、协调、贯通其他监督方式。习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上深刻指出：“对我们党来说，外部监督是必要的，但从根本上讲，还在于强化自身监督。我们要总结经验教训，创新管理制度，切实强化党内监督。”通过持续完善党的中央组织的监督、党委（党组）监督、党的纪律检查委员会监督、党的基层组织和党员的监督等党内监督制度集成，发挥重要的密切联系和纽带作用，完善了党和国家监督体系高效运行的牵引机制。

完善党内监督体制机制在促进各类监督贯通协同方面，发挥了核心引擎集成创新作用。习近平总书记强调，“党的执政地位，决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的、第一位的。只有以党内监督带动其他监督、完善监督体系，才能为全面从严治党提供有力制度保障”。作为党内监督的重要方式，巡视监督可以与纪律监督、监察监督、审计监督等贯通协同，推动监督力量整合、信息共享等机制完善。党的二十大报告进一步明确指出，要以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调，让权力在阳光下运行。一系列党内监督体制机制集成创新举措有效推动了党和国家监督体系高效运行。

（三）运行动力集成：改革形成协调贯通常态长效的监督合力

改革形成协调贯通常态长效的监督合力是党和国家监督体系的运行动力集成。纪检监察体制改革通过协调贯通各类监督方式，不断激发党和国家监督体系运行的内生动力。国家监察体制改革之前，在反腐败方面，多个部门的行政监察、反贪反渎、预防腐败的职能重叠交叉。例如，行政监察负责监督行政机关工作人员，检察院负责侦办国家工作人员除职务违法行为外的职务犯罪。监察法立法之后，监察机关在党直接领导下，依法行使监察权，对所有行使公权力的公职人员进行监督，一并调查职务违法行为和职务犯罪行为。

纪检监察体制改革后，党和国家监督体系中的各类专责监督、职能监督更加配合、协同和集成，构成协调贯通、常态长效的监督合力。党的十八大以来，纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督四项监督之间不断统筹衔接，纪检监察监督、巡视巡察监督与审计监督不断贯通协同，纪检监察监督与人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督等各类监督不断贯通协同。党和国家监督体系在更大范围统筹各类监督主体、整合各方监督力量，共享信息来源和建议，打通监督盲点堵点，激发监督体系释放更大治理效能。在常态长效的监督合力全面覆盖之下，公权力运行更加透明规范。

（四）支撑载体集成：一体推进不敢腐、不能腐、不想腐

一体推进不敢腐、不能腐、不想腐是党和国家监督体系的支撑载体集成。新时代反腐败斗争取得的成效体现了“全周期管理”理念在党和国家监督体系中的具体践行。反腐败机制集成创新的重要特点是统筹道德柔性和法律刚性，“治标”和“治本”一体推进，最大程度、全周期形成反腐败和权力监督的治理成效。作为反腐机制集成创新，一体推进“三不腐”体制机制中贯穿着纪律、法律、制度、规矩，以及思想、道德等要求，蕴含了新时代全面从严治党理论中的重大集成创新成果。

一体推进“三不腐”体制机制是严厉惩治、规范权力和教育引导的有机结合。党的十八大以来，党中央完善管党治党法规制度，推动一体推进“三不腐”取得了一批集成创新的制度性成果。2018年3月20日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国监察法》将“构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制”写入国家法律。2021年9月施行的《中华人民共和国监察法实施条例》第五条规定“一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制建设”。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》提出，“党坚持不敢腐、不能腐、不想腐一体推进，惩治震慑、制度约束、提高觉悟一体发力，确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福”。2021年12月发布的《中国共产党纪律检查委员会工作条例》第二十九条规定“党的纪律检查工作坚持把一体推进不敢腐、不能腐、不想腐作为反腐败斗争的基本方针”。在党的二十大通过修正的党章中，“一体推进不敢腐、不能腐、不想腐”被写入。一体推进“三不腐”体制机制集成创新的制度性成果为形成全面覆盖的监督体系提供了有力支撑。

四、健全党和国家监督体系的未来路向

在全面深化改革向纵深推进的历史进程中，党和国家监督体系进入了全面提升效能的新阶段。当今世界正经历百年未有之大变局，国内外诸多风险问题和安全问题叠加交织、错综复杂。为有效应对不断涌现的新风险新挑战，在坚持完善党和国家监督体系系统构建、集成创新的同时，需要重视监督体系凸显的一些短板和薄弱环节，主要表现为监督体系对于全面从严治党和反腐败斗争中出现的新风险新问题能否及时甄别和有力应对，例如：监督体系能否覆盖所有权力运行领域和环节；党内法规和国家法律调整之后的机构职能、工作程序衔接是否顺畅；纪检监察法规制度体系是否存在规范效力冲突；监督新型腐败、隐性腐败的数字化协作平台是否成熟运用；对监督权的再监督是否存在困境；对社会领域腐败的监督和防治是否及时；等等。为进一步推进党和国家监督体系的制度优势更好转化为治理效能，推动国家治理体系不断取得更多制度性成果和更大治理效能，提出以下健全党和国家监督体系的未来路向。

（一）推动监督体系从“有形”向“有效”转变

在党和国家监督体系中，监督体系严密完整的“有形”性是运行权威“有效”性的基础，运行权威“有效”的监督体系是严密完整的“有形”体系的价值追求。“全面覆盖，就是要坚持有形覆盖和有效覆盖相统一”。在党和国家监督体系主体框架建构起来之后，应进一步强化政治监督，推动完善党的自我革命制度规范体系。与此同时，推动制度衔接，形成靠制度管权、管事、管人的监督体系长效机制。这需要进一步加强党对监督体系建设的统一领导，进一步优化顶层设计和统筹协调能力，从全局角度集成创新和配置好党内法规国家法律等制度资源和监督机构的组织资源，促进规章制度和监督主体之间的衔接和联动，并以此带动监督体系各领域各环节监督在资源力量、措施手段上的协同性，形成上下统筹、协调推进、高效运转的联动机制，缩短从顶层设计到分层对接、从协同跟进到发挥效能的系统化运行时间，实现党和国家监督体系贯通联动、整体推进、常态化高效运行，不断释放党和国家监督体系集成创新的整体效能。

（二）明晰各监督主体的权责界限

党和国家监督体系高效运行与监督主体的能动作用发挥密切相关。能动作用发挥的前提是监督主体权责法定、权责透明和权责统一。习近平总书记在谈到监督全面覆盖时明确要求，“抓住政策制定权、审批监管权、执法司法权等关键点，合理分解、科学配置权力，严格职责权限”。应系统梳理党和国家监督体系中的法律法规，从顶层设计集成的角度纠正监督制度的重叠、交叉、抵牾部分，统筹推进“立改废释”，并在具体实践中不断检验制度之间的衔接性和监督主体的适用性，破解纪检监察法规制度体系的规范效力冲突问题。推动法律法规相互衔接配合，以及与党组织和国家机构的工作职能职责相互匹配吻合。坚持权责透明，明晰监督主体、监督单位的内外部权责界限，严格规范工作流程的法、理、据，提升监督制度可视性、操作性和实效性。使各个监督主体之间分工有序、职责明晰、权责对等。

（三）搭建数字化协作平台推动形成监督网络

现代信息化手段和数字化平台是推动多元监督主体形成监督合力、监督网络的重要举措。随着互联网、大数据、云计算、人工智能、物联网、5G等信息科技在经济社会的广泛渗透和应用，信息充分共享条件下的数据分析能够洞悉隐含的规律。党和国家监督体系可以充分利用现代信息化手段揭露和预测隐含在权力运行中的隐形关联关系，预测预警不断涌现的新型腐败和隐性腐败。一方面，建立统一的全面覆盖的监督体系信息平台，促进权责透明、用权公开、权力运行可查询、可追溯，实现监督客体相关经济金融数据、信息的收集、整合、分析，打通监督网络的盲点堵点，预警和排查腐败风险，建立数字监督和防控制度措施。另一方面，搭建与电子政务融合的监督体系数字化协作平台，进行实时的、在线的监督协调配合，形成巡视监督、统计监督、财会监督、群众监督、舆论监督相互协作的常态化易操作工具，推进集成式监督网络。通过各监督主体、监督单位之间的监督信息资源共享、数字化监督流程再造和监督合作，整体提升监督信息利用率和监督工作的有效性。

（四）强化对监督权的监督

与一般的政治权力相比，监督权往往更具有一定的权威性，因此对监督权的再监督是党和国家监督体系中的难点。从现实来看，党内对监督权监督的主体包括上级党组织、上级纪律检查机关和全体党员，国家对监督权监督的主体包括人大监督，要求所有在国家系统中行使监督权的机构都应对人大负责并接受人大监督。破解“谁来监督监督者”这一世界级普遍性难题，需要建立专门针对监督权的问责机制。在保障监督权独立行使的基础上，建立和完善监察权监督与制约机制。同时还要防止政治活动中出现监督权异化倾向。党的十八大以来，纪检监察机关开始探索内设纪检监察干部监督部门，为强化监督权的内部监督提供了思路借鉴。除此之外，还应注重发挥社会监督、网络监督、舆论监督等新的外部或混合监督力量，以内外结合、全方位再监督的形式强化对监督权的监督，保障党和国家监督体系权威高效运行。

（五）加强对社会领域腐败的监督覆盖

随着社会主义市场经济的迅速发展，民营经济和社会组织在促进就业、创新技术、增加国家税收、促进国民经济整体活力等方面发挥着越来越重要的作用。除了传统资源富集的民企领域，近年来，包括互联网企业在内的科技创新型民营企业也不断暴露出腐败的趋势。民营企业和社会组织的腐败既有產生于内部的腐败和廉洁风险，也有为占据新兴市场和增加竞争能力，在经济活动中对行使国家公权力的人员进行行贿或合谋的腐败风险。这两类腐败都将造成企业所有者、股东、债权人等利益相关者的损失，进而降低经济社会的整体福利。《联合国反腐败公约》已将私营部门的腐败行为纳入规制范畴，美国、新加坡、我国香港地区等也建立了相应的私营部门反腐败法律规制和运行体系。因此，应加快推动构建企业、社会组织廉洁风险防控和合规体系，加强对社会领域中非国家工作人员的监督覆盖，加强群众监督和舆论监督，清理经济社会领域腐败问题产生的土壤。□

（责任编辑：张 震）