干部容错机制的建构逻辑、现实困境与优化路径

成为杰

摘要：干部容错机制建构具有坚实的理论逻辑、实践逻辑、历史逻辑。当前干部容错机制存在的现实问题包括：干部管理制度的两大价值指引——全面从严治党和鼓励担当作为的关系尚未理顺，造成容错机制落实难；相关制度主体存在强大的行动惯性，主动性不够，造成容错机制启动难；机制本身程序内容科学性不强，造成容错机制运转不畅；部分容错案例结论公信力不足，削减了容错机制的权威性；制度效能显现不平衡，尚难满足事业改革发展需要。干部容错机制的优化路径包括加强顶层设计，推动容错机制系统化；明确容错机制架构，突出“一把手”主体责任；以党内民主方式推进容错公开，增强容错透明度和公信力；容错和纠错一体推进，实现容纠并举、协同试错；坚持依规容错，提升容错机制法治化水平。

关键词：干部激励；容错纠错；“一把手”；依规治党

中图分类号：D262文献标志码：A文章编号：1007-9092（2023）04-0048-013

一、引言

2016年1月，习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上提出了“三个区分开来”的要求。随后，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（2016年10月）、《中国共产党问责条例》（2019年9月）、《中国共产党组织处理规定（试行）》（2021年3月）等党内法规陆续明确了建立容错机制的要求，《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》（2018年5月）对落实“三个区分开来”的原则、要件进行了细化规定，《党政领导干部选拔任用工作条例》（2019年3月）、《党政领导干部考核工作条例》（2019年4月）为党政机关领导干部适用容错纠错提供了依据，《事业单位领导人员管理规定》（2022年1月）为事业单位领导干部適用容错纠错提供了依据。据学者研究，各地各部门在对中央正式行政指令的积极响应下，2018年先后有 27 个省（自治区、直辖市）出台了共计 30 项有关激励干部担当作为的实施意见和容错纠错试行办法，呈现政策供给井喷的局面。在中央层面高位推动和省际间竞争压力等多重因素驱动下，2019-2020 年，先后有 15个省（自治区直辖市）通过政策学习或政策模仿等方式推进省级层面容错纠错政策的全面扩散。至此，“容错纠错政策基本实现了在全国范围内各省域的全覆盖。”胡世文：《干部容错纠错政策：扩散特征、核心议题及完善路径：基于2016—2020 年省级政策文本的实证分析》，《智库理论与实践》，2022年第6期。

近年来，学术界对容错机制进行了研究，围绕出场背景、理论支撑、基本内涵、实践困境以及优化路径等研究议题进行了探讨。主要的观点有：干部容错机制是新时代治理官员慵政懒政怠政、不作为慢作为等病态的有效措施蒋来用：《以务实精神合理创设容错机制》，《人民论坛》，2016年第11期。；有学者指出，干部容错机制是宽容理念在政治领域中的具体运用，有利于实现政治、社会和人类三种秩序间的和谐共生胡杰：《容错纠错机制的法理意蕴》，《法学》，2017年第3期。；尽管有些地方尝试采取“要素规定法”或“清单列举法”推进容错免责条件和情形的清晰化，然而上述举措仍以定性描述为主，既难以做到完全统一，又不足以涵盖所有实际，降低容错文本的可操作性谭九生等：《实施容错免责机制的法治意蕴及其建构路径》，《湖南社会科学》，2018年第6期。；建立干部容错机制，关键在于健全错误识别机制以尽早发现错误、运用“四种形态”以纠正错误、执行监督问责以强化纠错功能魏星等：《全面深化改革背景下构建干部容错机制探析》，《中共浙江省委党校学报》，2017年第4期。。

经过梳理现有研究成果发现，尽管该议题研究已取得了较为丰硕的成果，但学界对该议题的研究绝大多数局限于阐释主义和批判主义的研究路径，尤其对当前干部容错纠错机制的基础理论探讨尚不系统深入，造成对现实机制运转存在问题的分析流于表面，在全面从严治党和鼓励担当作为关系、容错机制启动主体等关键性问题上存在争议，缺乏对容错纠错机制在干部管理制度体系中的功能定位及其与监督问责、考核评价、激励创新等多种制度间内在逻辑和衔接机制的深度研究，社会力量参与容错纠错过程的研究较为薄弱。本文从干部容错机制的建构逻辑出发，围绕当前容错纠错机制存在的现实困境进行深入分析，尝试提出优化路径。

二、干部容错机制的建构逻辑

新时代深入推进全面深化改革，需要一支履职尽责、锐意进取、开拓创新、担当有为的干部队伍，必须进一步调动起广大干部改革创新、干事创业的积极性创造性。建立干部容错机制是激励干部打破常规，勇于担当、勇于创新的制度安排。作为具有中国特色的干部人事制度，干部容错机制是马克思主义认识论指导下，在改革开放的实践中生成的，也必然遵循制度演化的历史规律。

（一）干部容错机制的理论逻辑

人们在探索真理的社会实践活动难免出现错误，干部群体在履行职责过程中也不可能不犯错误。对干部履职尽责中所犯的错误视情况而进行必要的宽容，既符合马克思主义认识论的要求，也符合西方学术界关于有限理性、实验主义治理的要求。

第一，根据马克思主义认识论，错误是获取正确认识的必经阶段。马克思主义是中国共产党的指导思想，理解党中央提出的精神实质、制度安排，必须首先诉诸于马克思主义。马克思主义认为，人们对于客观世界的认识有赖于实践，实践是客观的、具体的、历史的。错误是人们受实践条件所局限而产生的主观而非客观、表面而非本质、片面而非整体的认识，是人们认识过程中难以跨越的阶段。恩格斯曾多次强调错误是获取正确认识不可避免的阶段，“和其他一切政党一样，无产阶级将从没有人能使它完全避免的错误的后果中最快地取得教训”。《马克思恩格斯选集》（第4卷），人民出版社2012年版，第594页。列宁认为，“不管我们犯了什么样的错误，我们是在实践中学习，是在为掌握正确进行革命的艺术打基础”。《列宁全集》（第35卷），人民出版社1985年版，第69页。毛泽东从认识论的高度指出，“哪里有完全不犯错误、一次就完成了真理的所谓圣人呢？真理不是一次完成的，而是逐步完成的。我们是辩证唯物论的认识论者，不是形而上学的认识论者”。《毛泽东文集》（第 8卷），人民出版社1999 年版，第197-198页。面对改革开放和社会主义现代化建设新时期的新任务，邓小平提出，“经济发展对我们来说是一个新的问题，要付学费。现在我们正在摸索比较快的发展道路，我们相信这方面是有希望的”。《邓小平文选》（第2卷），人民出版社1993年版，第312页。

第二，宽容失败是有限理性条件下公共决策和政府管理的应然结论。有限理性理论是二战后美国管理学家赫伯特·西蒙提出的，他认为现实中的管理者介于完全理性与非理性之间，管理行为会受到多方面的影响，如外部条件和自身条件的限制等。这一理论对分析改革事业中领导干部行为具有启发意义。“基于人的认识的有限理性、改革进入深水区的困境，以及社会高度复杂性、不确定性等，党政干部等公职人员不可能面面俱到地考虑好所有情形后再开展社会治理行动，由此在社会治理中出现偏误、失败也在所难免。”杨建国：《祛魅与重塑：“庸官懒政”治理的伦理路径》，《中共天津市委党校学报》，2021年第4期。从学理上说，为了推动改革事业必须建立宽容失败的容错机制。

第三，建立容错纠错机制是实验主义治理的重要一环。20世纪后期，面对战略的不确定性、行动者的多层级和多元化、利益的多样化、治理环境的多变性和风险性以及新事物和新现象的出现等复杂性图景，原先以中央政府推行确定性解决方案为主导的传统科层制治理已明显不足以应对各种治理危机，实验主义治理在西方逐渐兴起。改革开放以来，我国遵循“摸着石头过河”的逻辑，实际上也是一种实验主义治理。其特征表现为，“各层级政府为应对尚未有明确治理方案的复杂公共问题，较低层级的政府在高层级政府的放权和指导下，围绕总体性的治理目标，采取自主探索、共同学习、同行评议、定期汇报、经验总结等治理手段，为促进治理优化和政策迭代探寻可靠路径的治理方式”。刘太刚等：《实验主义治理：公共治理的一个新路径》，《北京行政学院学报》，2020年第1期。既然是实验，就有可能失败。这里的失败不是参与者个体的失败或者是参与者个体责任的缺失，而是整个实验主义治理过程中必要的组成部分。

（二）干部容错机制的实践逻辑

新時代以来，经济社会发展面临的体制矛盾非常突出，改革进入攻坚期和深水区，需要按照中央全面深化改革的部署和要求，继续保持和发扬改革开放以来敢闯敢干、宽容失败的优良传统。面对空前复杂的改革事业，一些领导干部出现了“为官不为”的“避责心理”。关于官僚制研究的经典理论认为，科层制下的官员是理性规则的简单执行者和被动接受者，会放弃自主性和创新性，呈现出陈腐平庸、按部就班、亦步亦趋的行为特征。实践中，领导干部的行为往往受到包括价值观、利益、职责等各方面因素影响，是综合各方面因素的结果。“面对高风险的事务，理性干部更倾向于‘不为，此时‘避责心理成为逆向激励，助长干部的敷衍塞责行为。”任雅楠：《基层干部“避责”的运行机制与消解路径：一个激励改进框架》，《中国人事科学》，2021年第8期。而避责的行为选择明显是不符合我国改革创新事业要求的，必须建立容错机制来调整领导干部行为权衡的矩阵，把领导干部引导到改革创新的选择中来。

习近平指出，“要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区别开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来”。习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话》，《人民日报》，2016年5月10日第2版。“三个区分开来”不是凭空产生的，“可容之错”不能从一般语义上理解，要从马克思主义认识论角度，结合改革开放以来形成的改革经验来把握。第一，“可容之错”是尽到个人应知义务和履职责任但仍然难以避免的“公错”，而不是因个人疏忽或者私心而导致的“私错”。第二，“可容之错”虽然发生在特定个人身上，但体现的是组织或者社会在特定历史条件下认识的边界。即使是另外的个人处于当时情境之下，错误大概率仍然会发生。第三，“可容之错”应该是在事业改革、探索中的一部分，具有创新意义和学习价值，不是个人意志，更不是权力的任性行使。

（三）干部容错机制的历史逻辑

任何制度的建立都是一个从萌芽到完善、从非正式到正式、从变动到稳定的历史过程。党的历史上，尤其是改革开放以来，我国大多数制度的建立往往要经历四个阶段，即经验惯例-上级肯定-规范探索-制度确立。具体到干部容错问题上，在“经验惯例”阶段，干部改革创新的行为事实上受到宽容的对待，鼓励改革的氛围比较浓厚，“准许改革不成功，但不准许不改革”。“在政策试验中，‘失败是难以避免的，负责试验的地方可能需要承担一定的责任和风险，甚至成为上级政府的‘替罪羊。然而地方政府仍旧愿意积极申请和参与政策试验，因为‘试错式试验模式内含了相应的容错机制，大大减轻了地方政府和官员对于‘失败的顾虑。”李振等：《容错机制落地难：地方政府的创新困境》，《文化纵横》，2022年第2期。在“上级肯定”阶段，鼓励干部担当作为和宽容失败的做法得到上级直至中央肯定性政治表态，政治共识基本形成，比如习近平在浙江工作期间表示应该“在先行的试点中要鼓励成功，宽容失败，纠正失误，注意保护好干部群众的改革热情”。习近平：《之江新语》，浙江人民出版社2007年版，第17页。他到中央工作后进一步明确提出“三个区分开来”。随后干部容错就进入了“规范探索”阶段，在中央明确表态和要求下，中央及各部门各地方党委政府出台了大量规范性文件、地方性党内法规等，容错的精神也进入了各领域相关文件。干部容错制度化的最后阶段应该是“制度确立”，在各部门和各地方探索比较成熟的基础上，中央正式出台党内法规或者国家法律形成，进而在全国范围内形成比较完整的制度。

当前干部容错处于“规范探索”阶段，具体呈现出以下特征。第一，各领域、各地方在政策制定上几乎全面覆盖。在中央层面高位推动和省际间竞争压力等多重因素驱动下，几乎所有省（自治区、直辖市）通过政策学习或政策模仿等方式推进省级层面容错纠错政策的全面扩散。第二，聚焦如何完善容错机制和容错机制实施效能。在干部容错问题提出之初，曾经有很多学者及实务界人士提出不应该对干部错误采取宽容态度。经过多年来容错实践，容错文件及案例在社会上影响越来越大，反响也越来越好，“是否需要干部容错机制”的争议已经越来越少，转而聚焦的是如何完善容错机制和容错机制实施效能方面。第三，各领域各地容错机制实施情况参差不齐。经过近来的探索实践，很多领域和地方给干部卸下了包袱，激发创新积极性，但有的地方的容错机制有原则没细则，沦为了“墙上的大饼”，能看不能“吃”，“有些地方出台的措施，政治宣誓的意味强，实践的功能弱，……制定的容错纠错机制实施办法同质化倾向明显，可操作性不强”。王炳权：《各地容错纠错机制的优点与不足》，《人民论坛》，2017年第26期。

三、干部容错机制的现实困境

干部容错纠错机制已成为促进干部担当、创新的重要保护与救济机制，但容错机制建设既缺乏可供参考的经验知识，也面临着大量的环境障碍和观念阻力，这就决定了在建设容错纠错机制过程中，必然会面临各种各样的问题。同时，由于实践环境的不确定性，在实际推进机制建设过程中也会出现持续性的制度调适和改善问题。

（一）干部管理制度的两大价值指引的关系尚未理顺，造成容错机制落实难

全面从严治党和鼓励担当作为应该是一对辩证关系，都是干部管理制度的重要组成部分，两者应该是内在统一的，而不是对立的。2022年10月，习近平在党的二十屆一中全会上强调，“全面从严治党和鼓励担当作为是内在统一的，不是彼此对立的。严并不是要把大家管死，使人瞻前顾后、畏首畏尾，搞成暮气沉沉、无所作为的一潭死水，而是要通过明方向、立规矩、正风气、强免疫，形成风清气正的党内政治生态，营造有利于干事创业的良好环境，进一步调动全党的积极性、主动性、创造性”。习近平：《为实现党的二十大确定的目标任务而团结奋斗》，《求是》，2023年第1期。针对多年来管党治党宽松软、问责不力等现象，党的十八大后一刻不停推进全面从严治党，惩治了大量干部违法乱纪、乱作为现象，也出现了一些问责不精准、不彻底、扩大化的现象。过度问责意味着政策失败可能带来对干部的追责，有些干部为了避免被问责，放弃有效但存在潜在失败风险的政策，转而制定没有争议、更加平稳、中立的但是无效的政策，将自己的精力转向关注不会引起事故发生的领域，“多一事不如少一事”，造成政府创新停滞。一些地方和领域干事创业、改革创新的领导干部遭到诽谤诬告，让积极作为、勇于担当的干部受到掣肘，反而滋生了庸官懒政的政治生态。

党的事业成功离不开一支具有首创精神，勇于担当作为、干事创业的干部队伍。严管与厚爱从来都是有机统一的整体，党在任何历史时期的干部政策的主流都是信任干部、支持干部、激励干部，不能因为个别腐败弄权的贪官、为官不为的庸官就否定了整个干部队伍。尤其是进入新时代以来，全面从严治党取得了历史性、开创性成就，党内政治生态明显好转，党在革命性锻造中更加坚强，干部队伍整体上素质不断提高、结构不断改善、能力不断增强，给进一步加强干部队伍建设创造了良好的环境和氛围。实践中有人认为，“问责是干部‘紧箍咒，容错是违法‘护身符”“问责是硬任务、容错是软任务”，这种观点是不合适的。“我们的治干工作把较多精力放在确保干部遵纪守法、预防和惩治干部违法乱纪行为上。确保干部遵纪守法、预防和惩治违法乱纪行为无疑是对的，只能加强，不能削弱。但与此同时，我们应当把更多的精力放在激发干部积极性，激励干部增强干事创业的‘精气神上。”李景治：《全面从严治党要以增强干部干事创业的“精气神”为出发点和落脚点》，《理论与改革》，2019年第2期。开启全面建设社会主义现代化国家新征程，我们既需要发扬斗争精神，自觉、持久、彻底地做到清正廉洁，全面从严治党永远在路上，党的自我革命永远在路上，又要激励干部担当作为，克服一切畏难情绪，始终保持时时放心不下的责任意识和箭在弦上的备战姿态，才能使我们党解决好大党独有的难题，始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心，依靠顽强斗争打开事业发展新天地。

（二）相关制度主体存在强大的行动惯性，主动性不够，造成容错机制启动难

容错相关主体的主动性决定了制度的活跃度和使用频率，主要主体包括党政组织、干部个人及社会公众，“党政组织通常不愿轻易启动容错纠错机制，干部个人则是不愿主动申请容错纠错机制，公众会担忧容错纠错机制适用不当或者被滥用”。郭剑鸣等：《干部容错纠错机制的合理适用及其优化：理论维度与实践路径》，《政治学研究》，2021年第4期。这是由于容错相关主体在价值取向、目标职责、利益导向上存在着较大的张力，在启动容错机制上顾虑重重。

从党政组织来看，一般包括党委（党组）、纪检监察机关、组织部门等。“不同层级、不同部门侧重自身分管领域，对容错纠错与执纪问责的系统谋划与协同推进不足，使得容错纠错机制的实施效率较低，呈现部门分立、功能分割、责任推诿、协作不力等弊端。”孙川东：《新时代干部容错纠错机制的建构及完善》，《中国党政干部论坛》，2022年第1期。主要表现在，有的害怕群众不理解，社会舆论压力大，被质疑“官官相护”“包庇”“纵容”；有的把容错纠错与问责制度、全面从严治党对立起来，存在“问责可以代替激励”的心理；有的担心为别人容错之后会“引火上身”，害怕万一容错不适当会被追责。

从干部个人来看，处于不敢维护自身正当权利的尴尬地位。根据《党章》，党员拥有申辩权，容错机制应该成为维护党员申辩权的一种形式。但是实践中干部往往在党政组织与社会公众中间受“夹板气”，“不少基层干部担心甚至纠结，如果主动提出容错，组织上会认为自己在狡辩”。马剑等：《容错还是狡辩？干部纠结被误解》，《半月谈》，2020年第9期。即使启动适用了容错机制，对干部来说也留有“案底”，事后组织上虽然承诺不影响晋升和提拔，但是也有了“污点”，甚至在社会舆论上“发酵”，从长期来看对职业发展的影响难以评估。

从社会公众来看，对改革创新是否被容错通常是漠视的态度，甚至更倾向于质疑容错结论。社会公众最关心的是政府行为是否有利于自身福利增加、公共服务质量是否提高、改革政策是否可以延续，对干部的作为及发展前途了解不多、比较漠视。即使了解某些干部被组织错误处理，如果与自身切身利益相关度不大，也极少会“为好干部鸣冤”。某些情况下社会舆论呈现出“官民关系”隔阂的特征，一些触动利益的改革措施可能还会主动“带节奏”，质疑党政组织对干部的容错结论，进而影响政策制定。

（三）机制本身程序科学性不强，造成容错机制运转不畅

建立科学合理的容错免责程序，是规范干部容错工作，防止容错机制被乱用、滥用的基本要求。新时代以来，党中央把依规治党作为管党治党的重要指导方针，容错机制大多采取了部门性或者地方性党内法规的形式。法律法规的建立需要规范性科学性较强的法言法语、法治思维，但是目前容错机制所涉及的法律法规文本仍然具有明显的文件语言、文件思维特征，从制度实施的要求来看程序内容不够科学，造成容错机制运转不流畅。

第一，操作规程机械性互相模仿，同质化情况严重，概念、范围、程序界定模糊。一般来说，任何制度必须有清晰的文本规定才能得到有效实施。但是，容错机制针对的恰恰是事先难以预计、必须具体问题具体分析的特殊情况，这些决策情形涉及不同性质、不同类别、不同专业、不同领域、不同层级等，由于受内外部环境、宏观政策以及其他不确定因素的影响而十分复杂。哪些能容，哪些不能容，容到什么程度，标准是什么等，存在许多模糊空间，很难通过有限的文本对容错的条件、界限和尺度予以准确界定，由此造成了目前容错机制程序内容不清晰的现状。还有一些单位直接照搬中央文件表述或者上级部门的规定，机械性模仿其他地区规定，仅仅为了政策表态，满足于做政策“二传手”，脱离了自身领域、地方特点，制定出来的容错机制无法落地。

第二，关键性程序制度安排分歧较大，可操作性差。容错机制的具体建立依据是各部门各地方出台的相关法规文件，因所处领域各异、地方不同，容错幅度、限度、重点不同是正常的。但是，如果涉及程序上相关关键性制度安排（比如容错程序中的结果公开环节和救济环节，容错机制与纠错机制的衔接关系等）分歧过大，势必会给容错机制的规范适用造成障碍。因此，容错机制的优化“需要以程序正义理论为指导，结合容错免责工作的主要步骤与关键环节，实现容错免责各个环节的相互衔接，持续推进容错免责程序的规范化”。刘畅等：《容错免责机制建设的法治化路径——基于地方性党内法规的研究》，《社会科学战线》，2022年第8期。

第三，容错机制与其他干部人事制度之间关系没有理顺。容错机制是干部人事制度的一个组成部分，与干部选拔任用、从严管理等制度之间有着密切关系。由于容错机制基本都是近些年来新建立的，与既定的干部人事制度之间关系仍然没有理顺，如容错标准与干部培养选拔有冲突，容错结论与巡视反馈整改不同步，从严管理与关心关爱不平衡，干部保护机制与干部培养机制脱节等。尤其是，“从严治党的高压态势和问责泛化则导致责任主体的问责超载，严重打击党员干部的工作积极性，形成容错纠错的激励不足，问责追责的惩罚过度，降低了广大党员干部的干事创业热情”。龚会：《新时代党员干部容错纠错机制构建的逻辑、运作困境及其完善》，《中共四川省委党校学报》，2020年第4期。这种情况下，容错机制结论被其干部人事制度所掣肘，不能真正落实，难以有效发挥作用。

（四）部分容错案例结论公信力不足，削减了容错机制的权威性

由于种种原因，有些容错案例引起了广大干部和社会上的议论甚至质疑。容错公信力不足会给之后容错机制的适用带来疑虑，潜在地影响容错机制的健康长效运转。

第一，实践中存在“过度容错”“容而不纠”等容错机制误用现象。目前，某些地方出现了容错机制的误用现象，如不该容错却适用了容错机制的“过度容错”现象，一些属于严重失职、故意为之的問题被轻易放过，还比如“容而不纠”现象，强调“容错”，对“纠错”重视不够，致使一些偏差得不到纠正、问题得不到解决。出现容错机制误用现象，有的原因在于容错机制不科学，从而导致一些不该容的错误被容了；有的则是相关主体混淆问题性质，打“擦边球”，搞纪律“松绑”，拿容错当“保护伞”。这些容错机制误用现象背离了“三个区分开来”容错纠错的核心要义和初衷，损害了容错机制的权威性和公信力。

第二，容错结论适用范围有限，存在潜在的被否定可能。目前容错机制都是由各部门各地方出台文件规定，由各地相关主体认定的“地方粮票”，容错结论在本单位适用性较强，但是离开本单位仍然有可能面临层级间和部门间的质疑。尤其是本级认定的容错结论，未必受到上级的认可。“上下级之间对错误缘起、行为定性、处理意见等问题存在不同认知和判断，是导致容错机制陷入‘局部空转或成为‘地方粮票的重要原因。”陈朋：《容错机制“局部空转”的诱发因素及其有效治理——基于扎根理论的尝试性分析》，《浙江社会科学》，2022年第5期。

第三，容错机制公开性较低，降低了社会公众对容错案例的认可度。长期以来，部分基层党委（党组）及相关党政部门面对改革创新的失误，习惯于以“密室政治”的方式加以“冷处理”。“即使依法依规启动了容错纠错机制，多数案例也仅在组织内部极为有限的范围内进行处理和通报，仅将少数争议较小、涉及层级较低的案例面向社会公开，缺乏必要的信息公开和流程透明。”陈帅飞：《容错纠错机制在基层的构建：现实困境与路径选择》，《吉首大学学报》（社会科学版），2021年第1期。虽然可以一时规避潜在的维稳压力和舆论风险，一旦被舆论发现反而会增加社会的不信任感，甚至发酵为聚焦、热议的爆点，不利于在社会层面营造宽容失败的氛围，最终陷入“不公开-不信任-不宽容”的恶性循环。

（五）制度效能显现不平衡，尚难满足事业改革发展需要

近年来，党中央及相关部门多次以讲话、会议、文件等形式鼓励干部敢于担当、干事创业，大胆推进改革创新事业，广大干部倍感振奋、深受鼓舞，对容错机制的期望非常高。根据目前学术界研究，以中央精神为指导所建立的容错机制，整体上促进了地方政府的创新行为，但是在发挥效能上并不平衡。从地域上来分析，“干部容错机制在不同经济环境下的制度效果存在差异。具体而言，在相对欠发达地区的效果较相对发达地区更强；……在相对发达地区，干部容错机制的效果逐年递减，而在相对欠发达地区逐年递增”。雷玉琼等：《干部容错机制能够促进政府创新吗？——基于地方政府数据开放的经验研究》，《湖南农业大学学报》（社会科学版），2021年第3期。从层级上来分析，省级容错规范已经完善，市县容错规范逐步建立，在容错场景集中的执法一线、行政基层，容错制度仍不到位。“大部分容错规范所提及的创新、改革、实验场景，更多发生在基层。规范制定的自上而下与实验创新的自下而上造成基层制度供给不足。”周佑勇等：《论干部容错机制问题及应对》，《北京行政学院学报》，2022年第5期。从领域上来分析，营商环境、自贸区、审计等经济发展领域更受关注，容错力度更大，而在社会救助、医疗、公共安全等社会治理领域由于情况复杂，涉及舆论问题，表现得更为谨慎。

四、干部容错机制的优化路径

党的十八大以来，为治理部分干部“为官不为”、逃责避责的乱象，激发广大干部敢于担当作为、勇于干事创业的热情，党中央多次强调要探索建立健全容错纠错机制，宽容党员干部群体在改革创新、履职尽责中的失误或偏差，切实为改革创新者、履职尽责者撑腰鼓劲。经过多年来的努力，各地各部门在建立干部容错机制上不断改进，但是离基层干部的期待还有着一定的距离，只有从顶层设计、机制架构、公开程序、容纠并举、依规容错等多个维度完善，才能推进容错机制的科学化，实现对干部的有效激励。

（一）加强顶层设计，推进干部容错机制系统化

近年来在大量具体领域、地方实践进行了丰富的探索，为全国层面进行顶层设计提供了经验基础，同时也只有推进顶层设计才能有效解决容错机制存在的问题。目前，中央已经以各种形式一定程度上推进了容错机制的顶层设计。比如，以文件形式树立导向。如《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》（2018年5月）明确规定了建立健全容错纠错机制，宽容干部在改革创新中的失误错误。还比如，以案例形式指引具体工作。如中央纪委2022年指导性案例第4号“对林某予以容错免责案”，对现实中较为普遍的招投标容错案例进行了分析，起到了较好的示范作用。

以上顶层设计的尝试有效优化和完善了容错机制，但在如下3个方面还有继续推进的空间。第一，以清单推进容错机制的规范。由于基层干部所承担工作事务的繁杂性、琐碎性，一些失误错误想要泾渭分明地划清责任归属往往并不容易，而容错纠错机制在运行过程中遇到具体情节、尺度等方面的争议时，有时也很难找到法规制度文本层面上的明确依据。这种情况下，清单也是有效推进容错机制细化、科学化的方式，可以以正面清单形式指引容错机制的重点领域，以负面清单形式规范不得容错的范围，防止部门或者地方曲解容错机制初衷。第二，明确容错机制与其他干部人事制度的关系。干部人事制度是规范性很强的工作，任何环节都必须有党内法规或者权威文件作为依据，如干部选拔任用、问责等都是采用了条例的形式，政绩考核、能上能下等都是由中央组织部出台专门性权威性文件。容错机制主要依据还是部门或者地方文件，位阶或者效力明显低于其他干部人事制度。容错的性质又必然与其他干部人事制度相纠葛，只有中央明确两者之间的关系，才能打消容错实施者的疑虑，提高容错机制的效能。第三，建立容错机制规范性文件审查制度。目前，容错机制的规范都是由各部门各地方分别出台的，文件质量参差不齐制约了容错机制效能的发挥。为此，应该建立容错机制规范性文件审查制度，要求下级出台相关文件前向上级组织人事部门或者党内法治部门征求意见。上级组织人事部门或者党内法治部门就是否符合制度初衷、是否具有公开程序等问题进行审查，保证容错机制规范性文件出台质量。

（二）明确容错机制架构，突出“一把手”主体责任

架构是制度结构和功能的基本框架，决定了制度是否能良性运转，是否能有效发挥作用。目前各主体所处的地位、发挥的功能在不同部门或地方的容错机制各异，不统一、不明确，不利于容错机制功能的发挥。近些年来，“一把手”在容錯机制发挥的作用受到了学术界的关注和讨论。有学者认为“一把手”在容错机制中发挥关键作用，“能够推动容错机制有效应用并释放激励作用的往往是具有强烈担当精神同时又能准确拿捏容错标准的‘一把手”。陈朋：《容错机制发挥激励作用的影响因素分析》，《江淮论坛》，2019年第4期。有学者则认为，为了防止权力滥用，“一把手”在容错机制中不宜发挥重要作用。

本研究认为，容错机制应该突出党委（党组）的主体责任，尤其是发挥“一把手”作用，各主体关系才能理顺，制度架构才能合理有效运转。党委（党组）是改革事业的领导者，干部工作出现的失误大多数情况下都是在执行党委（党组）任务的时候发生的。干部为事业担当，组织理应为干部担当。应该通过完善制度规定、谈心谈话甚至约谈等方式明确责任，引导党委（党组）尤其是“一把手”发挥在容错机制中的作用。无论是根据《党政干部选拔任用条例》《中国共产党问责条例》等党内法规，还是党内工作实际，干部一贯表现、事件是否构成错误、错误动机、错误原因、错误后果等容错机制需要认定的关键情节，上级党委（党组）、纪检监察机关和组织部门一般都会非常尊重本级党委（党组）主要负责人（即本级“一把手”）的态度和意见。表面上看，上级相关部门干预及错误严重程度是容错最直接相关因素，实际上这两点背后“一把手”往往发挥着非常重要的潜在作用。

近些年来，浙江为激励干部干事创业提出“干部为事业担当，组织为干部担当”本报评论员：《干部为事业担当 组织为干部担当》，《浙江日报》，2019年12月24日第1版。，得到广泛好评，关键在于遵循了干部工作的制度逻辑。“干部任用权是最重要的执政权之一，用人权的配置及运行是政治科学永恒的主题，自然也有其不随执政者意志而改变的规律性，尊重这个规律、认识这个规律、运用这个规律，是推动选人用人机制科学化必须遵循的根本逻辑。”马恩：《选人用人机制科学化的三个理论问题》，《中国延安干部学院学报》，2012年第2期。没有用人权，不可能实现有效的领导。容错纠错机制实际上是用人权的一个组成部分，是党委（党组）、“一把手”推动改革的重要手段。容错纠错应该以集体决策的方式，在上下级相关部门配合、支撑、监督下行使。第一，改革者由上级党委（党组）选拔任用，也应该向其负责，改革目标、进度、影响等都随时应该向其请示报告，遇到难题或者错误当然也应该及时报告。如果不及时报告，或者由上级相关部门发现，应该属于“瞒报”现象。第二，干部问责还是容错属于应由党委（党组）集体决策的重大事项，应该由本级纪检监察机关、组织部门就干部一贯表现、政策法规等方面提出意见作为支撑，集体做出决策。第三，容错及纠错情况应该上报上级纪检监察机关和组织部门备案审查，使本级党委（党组）容错工作受到监督。上级纪检监察机关和组织部门对容错机制的把握应该是更为精准的，而且往往也不会受干部所在单位政治生态影响，地位相对超脱，能够更为公正认定案件是否应该适用容错。上级纪检监察机关和组织部门介入还有一个好处就是提高了容错案例的权威性，得到上级机关认可后，被容错的干部会更踏实，有利于打消改革者申请容错的顾虑。第四，党委（党组）集体决策是否适用容错机制，要与其他用人权结合使用才能有效激励干部担当作为，让干部“甘于”冒风险、“敢于”冒风险。通过专项考核把改革成效凸显出来，在选拔任用中作为重要考察内容，才能让干部甘于冒风险。把容错结论明确与“下”干部的情形、“带病提拔”的情形相区分，明确不属于适用问责，真正保护干部不会被揭“案底”、不会被“翻旧账”，才能真正让干部放下顾虑，敢于冒风险。

（三）以党内民主方式推进容错公开，增强制度的透明度和公信力

容错机制是保障党员领导干部申辩权利的有效路径，应该以党内民主方式推进容错公开，增强容错透明度和公信力。《中国共产党党员权利保障条例》第十五条规定，“党员有党内申辩权，有权实事求是地对被反映的本人问题向党组织作出说明、解释；在基层党组织讨论决定对自身处分或者作出鉴定时，有权参加和进行申辩，其他党员可以为其作证和辩护”。《中国共产党党员权利保障条例》，2021年1月4日，http：//www.gov.cn/zhengce/2021-01/04/content_5576940.htm。这里的申辩既应该包括对自己无错的申辩，也应该包括对自身虽存在错误但是有无法克服的理由、应当免责减责的申辩。对干部容错的情形属于后者。把容错机制作为保障党员领导干部申辩权利路径，可以提高容错机制的地位，有利于提高容错机制在全党全社会的认可度，也有利于干部个人主动提出启动容错机制。

关于党委委员及候补委员的容错纠错结论应该在党的代表大会上通报，普通党员干部的容错纠错结论可以传达至基层党支部，有适当的情况下可以通过党的代表大会决议或者党组织决议的方式为干部澄清正名。在改革中因动真碰硬、敢于得罪人引发的信访举报，查无实据或适用容错纠错情形的，对干部进行容错纠错核查和作出免责或从轻、减轻处理决定后，相关结果应及时向干部所在单位和干部本人反馈，党组织应派专人与干部谈心谈话，认真细致做好干部思想政治工作，肯定成绩、指出不足、关心关爱，引导干部继续保持昂扬向上的精神状态和良好作风。还要特别注意要在党内为担当作为的干部澄清事实，消除负面影响。纪检监察机关还要严肃查处诬告行为，对故意中伤、干扰改革创新造成严重负面影响的单位或个人，视情节给予批评教育乃至依法依规追究责任。

（四）容错和纠错一体推进，实现容纠并举、协同试错

宽容不等于放纵，构建容错纠错机制的出发点不仅在于保护干部让领导干部放心大胆地积极作为，还在于通过改正错误，探索事业发展的正确路径。从实践上来说，容错与纠错都需要得到重视，“容纠并举”“容纠并重”方能发挥容错纠错机制的积极效用。而目前一些地方重容错不重纠错，容错纠错相脱节的现象比较普遍，亟需在容错基础上进一步阐明纠错原则、纠错程序与方法。

各级党委（党组）要将行为人在纠错中的表现作为是否容错的参考依据，因为通过纠错中的表现可以判断“错误”行为的动机，通过纠错可以减轻“错误”的后果。要加强对干部的日常监督管理，对履职担当、改革创新过程中出现的失误错误，要及时研究整改纠错，迅速采取补救措施，消除负面影响，最大限度减少或挽回损失。对普遍存在的共性问题，应该深入分析原因，健全制度，从源头上杜绝失误错误重复发生。还要及时重新反思当前工作目标、思路、方案，通过“试错”总结经验教训，推进事业的改革创新。

（五）坚持依规容错，提升容错机制法治化水平

新时代以来，党中央提出依规治党的重大方针，“依规治党就是在党中央的领导下，依照党章和其它党内法规规定的职责、权限、程序，管理党的事务，从事黨的各项活动，进行党的建设”周淑真：《依法治国、依宪执政、依规治党三者关系及内在逻辑》，《理论视野》，2015年第1期。。由此，容错行为应该纳入依规治党的轨道，必须有党内法规作为保障。目前，涉及容错机制的相关党内法规比较多，如《中国共产党问责条例》（2019年修订）第十七条、第十八条明确规定不予问责或免予问责、从轻或减轻问责等情形，但是专门性党内法规尚未出台。随着容错机制在干部人事制度中的作用越来越重要，部门和地方容错经验越来越丰富，中央或者相关部门可以出台《容错纠错条例》来规范党内容错机制。□

（责任编辑：张 震）