基于实施导向的老城改造模式研究
——以晋城市老城区更新与保护为例

1 引言

老城作为多元复合地区，有着“优、老、密、缺”四大特征，在更新保护工作中，要摸清老城家底、结合多方诉求，从实施层面出发，探寻适合老城的改造模式，重点解决好民生问题、传承好老城文脉，通过异地回迁、片区平衡，解决老城居民安置难题，老城区内进行有机更新，加强老城特色场景营造与活力再造，塑造复合多样的空间场所，打造现代与传统和谐相融活力老城。

2 老城概述

2.1 城市生长绘就老城新貌

晋城老城始建于唐贞观元年， 元后期凤台县衙由高都古城迁入，明洪武十四年筑城墙，清雍正六年升为泽州府，1390年来积淀了大量历史遗存和文脉信息， 老城昔日空间格局如图1 所示。

图1 泽州府治图

至今“一城二衙”形成的大、小“十字”街巷格局依然清晰。现保留有大小街巷39 条，如文庙巷、东来巷、青龙巷等，其名称富有传统特色。现存文物保护单位8 处，其中省级文物保护单位2 处，市级文物保护单位5 处，不可移动文物21 处，历史建筑24 处，主要分布在老城核心风貌区。 随着城市发展，老城不断向外拓展，现已成为中心城区重要的经济、文化、商业活动中心。

2.2 边界延续确定规划范围

本次规划范围在原1.46 km2古城边界基础上适当外延，规划占地面积2.6 km2，其中核心风貌区占地面积0.56 km2。老城规划范围如图2 所示。

图2 老城规划范围示意图

3 老城特征解读

3.1 特征一：“优”

区位优：老城处于城市中心地带，与各大城市中心功能距离适宜，交通便利。

空间优：老城保存至今的水系边界、街巷肌理是不可多得的城市记忆空间。

文化优：拥有丰富的历史遗存，是集中展示晋城文化积淀的重要窗口。

产业优：老城南部的人民广场商圈是晋城唯一的城市型商圈。

3.2 特征二：“老”

历史老：文化悠久，历史底蕴深厚，是晋城展示历史文化遗存，展示古晋风情的最重要、最核心的功能支撑。

住区老：新建建筑主要分布在核心区外围片区，大部分居住建筑建设早，2000 年前住区超过50%。

产业老：老城内业态老旧，兰花醋厂等传统企业占地面积大。

3.3 特征三：“密”

人口密：2020 年9 月，老城片区现状人口密度1.2 万人/km2，已经超过城市中心区1 万人/km2的平均人口密度。

空间密：道路及建筑密度大，公共开敞空间极度缺乏。

3.4 特征四：“缺”

缺空间：建设程度高，开发受限、文化元素展示空间严重不足，老城文化的城市街区整体意象不够明确。

缺配套：老城改造成本高、难度大，自身养老设施及教育、医疗、问题等配套设施不足，核心区停车空间极度匮乏。

缺活力： 老城核心片区内商业步行街周边等缺乏有吸引力的公共建筑、商业建筑。

4 改造思路

近年来，老城改造模式主要为渐进式、微更新的城市修补式模式。

在功能定位方面，以历史文化为主题，以晋东南院落式建筑为特色，打造集文化旅游、休闲产业、居住服务为一体的城市文化中心地区。

在规划构想方面，打造独具特色的“形”“色”“味”。

4.1 切入：定古城之“形”

定义古城“边界”，包括东西河水系+ 具象的文化元素（望北楼、东城墙、西角楼）；定义古城“骨架”，梳理街巷肌理、院落肌理、建筑肌理；定义古城“血肉”。

4.2 赏析：览古城之“色”

空间业态方面： 提出文化商业+ 传统商业+ 院落居住的空间业态布局；品牌形象方面：建设“古+ 新”文化大“IP”，通过老城传统文化与新商业业态有机融合，创建老城自身品牌，提升老城品牌影响力；文化产品方面：推出古城文化游线、活力商业游线，提升老城商业文化价值。

4.3 布局：品古城之“味”

构建便捷的交通网络：完善交通体系；提供便利的生活设施，营造浓郁的商业氛围。

用地布局：重点围绕空间形态做用地及功能业态调整；老城核心区基本保留原用地性质，保留大面积民居与原有业态。

5 分期建设

老城区作为多元复合地区， 用传统的改造模式和过于纯粹的功能分区规划来建设老城是不适宜的[1]，更应该以改善民生，传承文脉为切入点，结合地方管理、实际建设等需求，在重塑老城特色风貌，建设宜居、宜业、宜游的文化商圈的目标引领下，以“渐进式、微更新”的改造策略，采取一期、二期分期建设的改造思路，开展老城更新与保护工作，老城一期、二期分期改造范围如图3 所示。

图3 老城一期、二期改造范围示意图

5.1 老城一期基本情况

老城一期占地面积105.33 hm2，涉及老城核心区及东西大街两侧用地。 老城一期建筑分布较为密集，街巷呈鱼骨分布，院落式建筑沿道路两侧分布， 建筑风格为传统风貌建筑和改建民宅。 临新市街、观巷分布有多层、体量较大的商业建筑。

老城一期改造重点为老城外围交通条件改善， 河道景观环境提升，配套服务设施完善，南大街步行商业街品质提升、历史建筑修缮整治、背街小巷改造等。

完成了两河、两桥、两街、两路和两会“五个二”工程，腾退东河、西河两侧用地，为河道综合治理打下基础；修缮景德桥、景忠桥、吕祖庙、静乐宫等历史建筑，留住老城历史记忆；建立交通骨架，书院街、东西大街、景德路、景忠路建成通车，有效缓解老城交通拥堵；南大街、东滩会、西滩会历史文化片区持续推进，为延续老城文脉、提升老城活力发挥积极作用；腾退部分低效用地，提高土地出让收益。

5.2 老城二期基本情况

老城二期占地面积61.93 hm2，位于东西大街以北，为景忠路、景德路、书院街、东西大街围合区域。 老城二期用地混杂，分布有未完成改造的城中村，多为二层民房，建筑密度较高、建筑质量较差。 北大街两侧分布有20 世纪90 年代前后修建的多层住宅楼，建筑质量一般。 此外，二期范围内分布有晋城二中、晋师附小和企事业单位等公共建筑，以多层建筑为主。

老城二期改造基于提升社会凝聚力的民生型城市更新，改造重点为严控开发容量，对建筑高度、建筑密度、容积率进行控制引导。 塑造特色风貌，对天际线、景观视廊、建筑风格、色彩等进行分析论证。 加强前期策划、经济测算和项目投资回报分析等，促成项目落地。

6 改造模式分析

6.1 模式一：原址回迁，就地平衡模式

优点：通过就地平衡的方式，完成老城内棚户区改造，改造难度相对异地回迁较低。 老城居民改善了居住条件，成为老城改造最大的受益者。

不足：在老城范围内大拆大建，建设大量高层住宅，存在开发容量过大，环境品质不高，特色风貌不突出，交通压力大等问题， 不能满足塑造城市特色风貌、 老城高质量发展的需要。 基于房地产行业持续低迷， 土地出让难度增加等现实情况，按照原址回迁，就地平衡模式已难以为继。

6.2 模式二：异地回迁，片区平衡模式

优点：通过异地平衡的方式，将老城棚户区改造涉及的安置用地在周边片区解决，便于老城二期改造腾挪出土地，有利于老城开发强度控制，特色风貌塑造，文旅产业植入，为打造文城综合体提供条件。

不足：异地平衡操作难度大，存在一定融资风险，政府土地出让收益减少。 在实际管理中，当建设用地成本高、征收困难大时，往往牺牲公园绿地、停车场用地等公共空间，最终牺牲了城市的环境品质和服务水平[2]。

6.3 模式三：有机更新模式

政府仅对公共空间进行改造， 包括文化价值较高的历史地段、城市河道、主要道路两侧用地等。 其他地段提出管控措施，采取自更新模式。 政府可设立专项奖补资金，提出风貌引导要求，引导居民和各实施主体自行更新。

7 结合多方诉求

7.1 政府意愿

地方政府在城市土地再开发中发挥主导作用。 政府部门通常采取以下两种措施来平衡部门、个人和公共利益：一是通过上级政府部门和社会力量监督； 二是商业利益群体退让利润，来实现公共利益的维护[3]。

在改造过程中，既要避免大拆大建，资金投入过大，政府背上过重包袱，同时要改善民生，提升片区基础设施配套，改善老百姓住房条件，更要重塑老城风貌，打造特色、活力街区。

从老城定位、更新模式、运营方式、特色场景塑造等方面进行因地制宜的策划分析，明确发展方向和运营模式，着力解决特色不鲜明、活力不足、业态不丰富等问题。

7.2 改造主体诉求

老城前期改造过程中，拆建比、回迁安置费用较高，投入产出比较低，政府负担较重，财政压力较大，在后续改造中，要将一期已拆除土地合理化利用，取得溢价效益，减少老城二期资金缺口，降低改造难度。 通过微更新项目，吸引部分开发运营企业及当地居民等社会资本，弥补了政府财力的不足[4]。

8 结语

老城改造要突破原址回迁，就地平衡的传统模式，由“开发方式”向“经营模式”转变，助于城市后续运营。