促进共同富裕的税制改革研究

包健

【摘 要】 共同富裕是社会主义的本质要求，也是中国式现代化的重要特征。税收参与国民收入分配的全过程，并在三次分配中发挥重要作用。文章基于三次收入分配视角，从理论层面阐述税收在共同富裕中的作用，从历史层面回顾我国促进共同富裕的税制改革历程，从现实层面剖析当前我国税制改革面临的问题，在此基础上进一步提出，初次分配环节要建立与数字经济相适应的流转税制，扩大消费税和资源税征税范围；再分配环节完善个人所得税，推进财产税改革；三次分配环节优化捐赠的税收优惠政策，促进共同富裕目标实现。

【关键词】 共同富裕； 税制改革； 收入分配； 慈善捐赠； 中国式现代化

【中图分类号】 F810.42  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2023）16-0002-06

共同富裕是社会主义的本质要求，也是中国式现代化的重要特征。当前，我国全面建成小康社会，正在向着全面建成社会主义现代化强国迈进。站在两个一百年奋斗目标的交汇点，扎实推进共同富裕成为今后一个时期我国的重要任务之一。党的二十大报告明确提出“完善分配制度，加大税收、社保、转移支付等调节力度并提高精准性”，这为完善现代税收制度、扎实推进共同富裕目标指明了方向。

一、税收在共同富裕中的作用

共同富裕是在做大“蛋糕”的基础上分好“蛋糕”，是公平效率兼顾的富裕。做大“蛋糕”和分好“蛋糕”都离不开政府作用。税收作为政府优化资源配置、促进社会公平的手段之一，可以助力共同富裕目标实现。

（一）收入分配是共同富裕的核心问题

共同富裕是全体人民的富裕，是人民群众的共同期盼。经过多年发展，我国经济增长取得显著成绩，居民收入持续增加，创造了全面建成小康社会的历史奇迹。2022年，我国人均GDP8.57万元，按年平均汇率折算，达到1.27万美元[1]。与此同时，我国居民收入居高不下，居民收入差距处于高位波动状态[2]。从收入基尼系数看，1981年我国收入基尼系数为0.288，2008年基尼系数上升到0.491，党的十八大以来，我国实施精准扶贫等政策，收入基尼系数虽有所下降，但仍然在0.46—0.47之间，2021年基尼系数是0.466，高于国际警戒线0.4的水平（见图1）。从不同收入增速看，我国财产性收入的增速明显快于工资性收入。2003—2022年我国工资性收入平均增速为10.76%，财产性收入增速为20.7%（见图2）。财产性与工资性收入比由2003年的3.89%上升至2022年的15.67%。从财富基尼系数看，我国财富差距不断扩大。瑞信《2022年全球财富报告》显示，2000年我国财富基尼系数为0.595，2015年上升为0.712，此后一直维持在0.7左右，在全球属于较高水平（见图3）。收入分配差距过大无疑会阻碍经济高质量发展，且会导致一系列社会问题，影响社会稳定[3]。党的二十大报告指出：“分配制度是促进共同富裕的基础性制度。坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存，构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系。”不难看出，收入分配是共同富裕的核心问题，调节收入分配，有利于共同富裕目标的实现。

（二）税收影响收入分配

收入分配包括初次分配、再分配和第三次分配。初次分配是对生产要素（资本、劳动、土地等）的分配，属于基础性分配，市场发挥主导作用，初次分配环节主要涉及增值税、消费税、资源税等间接税。再分配是指政府在市场初次分配基础上对要素收入和财富进行的矫正性调节[4]，再分配环节主要涉及所得税和财产税等直接税。第三次分配是收入和财富通过捐赠等方式进行的分配，属于改善性分配，社会发挥主导作用，该环节通过税收优惠的形式引导社会资源进行慈善捐赠，从而缩小收入分配差距[5]。由此可见，税收参与收入分配的全过程，不同税种组成的税收制度影响收入分配。

二、促进共同富裕的税制改革历程

共同富裕是中国特色社会主义道路的重要体现和核心内容之一[6]，也是中国共产党历届领导集体的探索和追求。由于环境和历史差异，共同富裕在不同的发展阶段有不同的内涵和侧重点，并在实践探索过程中形成了与此相适应的税收制度。

（一）计划经济时期（1949—1978年）

新中国成立以后，针对当时工业基础薄弱、农业人口较多的实际情况，毛泽东提出：“现在我们实行这么一种制度，这么一种计划，是可以一年一年走向更富更强的，一年一年可以看到更富更强些。而这个富，是共同的富，这个强，是共同的强，大家都有份。”1956年我国完成农业、手工业和资本主义工商业“三大改造”，社会主义制度初步建立起来，为共同富裕奠定了制度基础。但是，受时代背景影响，在对“共同富裕”的追求中滑向了單一生产关系层面的“平均富裕”[7]，加之在高度集中的计划经济体制下，税收作用被淡化，特别是经过1958年和1973年两次税制改革，税制整体呈现逐步简化趋势。国营工商企业只需要缴纳工商税，集体企业只需要缴纳工商税和工商所得税，农业生产单位缴纳农业税，个人缴纳的税收微乎其微[8]。这一时期，我国税种主要分布在初次分配环节，再分配环节税种较少，税收制度未涉及第三次分配。总体而言，税收制度对三次收入分配调节作用较弱。

（二）市场经济体制建立和完善时期（1978—2012年）

党的十一届三中全会做出了实行改革开放的新决策，我国在总结经验的基础上对共同富裕进行了新的探索。邓小平指出：“我们坚持走社会主义道路，根本目标是实现共同富裕，然而平均发展是不可能的。过去搞平均主义，吃‘大锅饭，实际上是共同落后，共同贫穷。”邓小平强调“一部分地区有条件先发展起来，一部分地区发展慢点，先发展起来的地区带动后发展的地区，最终达到共同富裕。”党的十二大报告提出“计划经济为主、市场调节为辅”原则，打开了通向社会主义市场经济的一扇大门[9]。我国税制从过度简化走向逐步完善。初次分配环节，我国将原有的工商税改为产品税、营业税、增值税和盐税，同时增加资源税等税种；再分配环节，对企业开征了外商投资企业和外国企业所得税、国有企业所得税、集体企业所得税、私营企业所得税，对个人开征了个人所得税、个人收入调节税、城乡个体工商业户所得税；但这一时期的税收制度依然未涉及第三次分配。

党的十四大报告明确提出建立社会主义市场经济体制，共同富裕思想也随着市场经济的建立而发展。江泽民指出：“兼顾效率与公平。运用包括市场在内的各种调节手段，既鼓励先进，促进效率，合理拉开收入差距，又防止两极分化，逐步实现共同富裕。”1994年，我国进行了影响深远的税制改革，初步建立起适应社会主义市场经济体制的税制体系。初次分配环节，形成了增值税、营业税、消费税等内外统一的流转税；再分配环节，对内资企业实行统一的企业所得税，对外资企业继续征收外商投资企业和外国企业所得税，同时建立了内外统一的个人所得税制，在税制改革规划中设置了“遗产税和赠与税”，但是一直没有开征；此外，增加了关于捐赠的流转税和所得税优惠政策，税收制度开始涉及第三次分配。

党的十六届三中全会提出完善社会主义市场经济体制，共同富裕的思想继续推进。胡锦涛强调：“在促进发展的同时，把维护社会公平放到更加突出的位置，综合运用多种手段，依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，使全体人民共享改革发展的成果，使全体人民朝着共同富裕的方向稳步前进。”我国继续深化税制改革，税收制度更趋公平。初次分配环节，完成生产型增值税向消费型增值税的转型；再分配环节，统一内外资企业所得税，提高个人所得税的费用扣除标准，实施房产税的试点改革；第三次分配环节，加大了捐赠和公益事业的税收优惠力度，税收制度对三次分配的调控作用得以改善。

（三）中国特色社会主义新时代（2012年以来）

党的十八大以来，我国进入中国特色社会主义新时代，党中央高度重视共同富裕，把逐步实现共同富裕摆在更加突出的战略位置，取得了脱贫攻坚战的全面胜利，为共同富裕奠定了坚实基础。习近平总书记在主持十八届中央政治局第一次集体学习时指出：“共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。必须使发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着共同富裕方向稳步前进。”基于此，我国持续深化税制改革。

初次分配环节，通过全面“营改增”改革、降低增值税税率、扩大进项税抵扣范围、实施增值税留抵退税等一系列减税政策，有效提升了市场资源配置效率；在再分配环节，通过提高个人所得税免征额标准、增加个人所得税专项附加扣除、实行个人所得税的综合与分类相结合改革，降低了中低收入群体的个人所得税税负，缓解了收入分配差距，与此同时，对小微企业实行大规模所得税减免，提高企业研发费用加计扣除比例、降低城镇职工基本养老保险单位缴费比例等减税降费措施，减轻中小企业税收负担，有效发挥了中小企业稳定就业和繁荣经济的作用；在第三次分配环节，对企业公益性捐赠支出超限额部分，准予向后结转三年扣除，对企业的脱贫攻坚等公益捐赠支出准予据实扣除。税收制度对三次分配环节的调节力度和精准性不断增强。

三、共同富裕中我国税收制度存在的问题

党的二十大擘画了全面建成社会主义现代化强国的宏伟蓝图，强调中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。我国税制历经多次改革，在促进经济发展和调节收入分配方面发挥了重要作用，但对标全面建成社会主义现代化强国的目标要求，仍有不完善之处。

（一）初次分配环节的间接税对于资源配置的效率有待提高

初次分配是市场机制主导的分配，对收入分配起决定性作用。在市场公平竞争的环境下，生产要素按照各自贡献获得报酬，有利于调动要素所有者积极性，提高资源配置效率。因此，税制的设置应该保持税收中性，营造公平竞争市场环境，减少效率损失，发挥有效市场的决定性作用。

增值税是我国第一大税种，也是初次分配环节最重要的税种。从理论上，增值税只对生产流通中增加的价值征税，但在实际中，我国增值税设置了多档税率，在道道征收、环环抵扣的征收方式下“高征低扣”以及“低征高扣”现象同时存在，造成行业之间税负差异，影响税收中性作用发挥，不利于市场资源配置效率的提高。此外，随着数字经济的蓬勃发展，数据和人才成为经济发展的核心资源，但是增值税的税制设置却与此不相适应。一方面，增值税的征税原理决定了企业员工的人工成本不在增值税抵扣范围，加大了人力资本密集的高科技产业税收负担，不利于发挥创新对经济高质量发展的驱动作用；另一方面，当前数据要素不在增值税征税范围，使得创造大量经济利益的数据游离在税制之外，加大了数据经济企业和传统企业税负差，不可避免带来了资源配置扭曲。数据要素产生的收益被平台和资本方占有，没有普惠到全体人民[10]，不利于提高劳动报酬在初次分配中的比重。

消费税是在增值税基础上对特定消費品征收的一种税，具有调节收入分配和纠正外部性功能。从当前我国消费税税目看，游艇、高尔夫球及球具、贵重首饰及珠宝玉石、高档化妆品、高档手表等税目涉及高档或奢侈消费品，另外10个税目涉及纠正负外部性和影响健康的消费品。从消费税的收入结构看，烟、成品油、小汽车与酒是主要收入来源。这四类消费品属于消费广泛的“大众”消费品，税收占比过高，使得消费税的累进性大打折扣[11]。此外，大量奢侈消费品（如私人飞机、高档家具）和消费行为（马术、高档会所娱乐休闲、豪华游轮旅游等）未纳入征税范围，不利于税收公平，而公平是效率的保障，初次分配在强调资源配置效率的同时也要兼顾分配公平。

资源税作为初次分配环节的税种之一，具有提高资源成本，促进资源合理开发利用的功能[12]。当前，我国资源税只覆盖煤炭、天然气、石油、矿产等七大类资源，森林、草原、滩涂等归属于国家（集体）的资源尚未纳入资源税征税范围，水资源税也处于试点改革阶段，对不同资源的区别性税收待遇，影响资源利益效率，不利于构建公平竞争的市场环境。

（二）再分配环节的直接税对于收入分配调节的力度有待加强

再分配是政府主导的分配，税收在再分配中主要发挥调节收入分配的作用。市场在提高资源配置效率的同时，不可避免带来收入分配差距，通过直接税调节收入差距成为有为政府的必然选择。直接税对收入流量和存量征税，能够调节过高收入，缩小贫富差距。

直接税中的个人所得税是再分配环节的重要税种，对收入分配发挥关键作用。但是，我国个人所得税目前存在如下问题：一是总体收入规模较小，占税收总收入比重偏低。2022年我国个人所得税收入为14 923亿元，占税收总收入的比重为8.95%，远低于OECD成员国25%的平均水平。我国个人所得税的收入规模和比重决定了其对收入分配的调节作用有限。二是个人所得税对不同类型收入实施差别税率，对劳动性收入实行最高税率为45%的超额累进税率，而对资本性收入却实行20%的单一税率，且存在大量的税收优惠，如对在二级市场转让股票所得免征个人所得税，对个人取得上市公司的股息红利所得实施税收减免，导致以劳动性收入为主的工薪收入群体成为个人所得税的主要贡献者，而以资本性收入为主的高收入群体税负较低，不利于鼓励勤劳致富，也弱化了个人所得税调节收入分配的作用。三是个人所得税专项附加扣除有待完善。专项附加扣除是保障纳税人税收公平的重要举措。当前，我国专项附加采取定额扣除方式，当物价上涨时会使纳税人税率级次爬升，从而增加中低收入群体税收负担，不利于调节收入分配。此外，我国附加扣除范围和标准相对单一，没有考虑健康和家庭等状况，容易造成纳税人税负不均。

直接税中的财产税是调节财富存量的重要税种，与个人所得税共同调节居民收入差距。随着我国居民财产性收入的提高，财产差距成为收入差距的重要影响因素[13]。但是，我国财产税体系并不健全。一方面，房产税并没有调节居民的贫富差距。当前，住房资产占我国城镇居民总财富的比重超过七成，住房增值成为中国居民家庭财富积累的重要来源[14]。但是，我国的房产税仅对个人的营业性房产征收，非营业性房产不征税，这使得拥有多套非营业性房产的个人享受免税。另一方面，我国遗产税和赠与税缺失，难以干预财富继承造成的不平等。2021年，我国个人净财富前10%的人群所占财富份额为68%，个人净财富后50%的人群财富份额占比仅为6.3%①。由于我国没有开征遗产税和赠与税，代际间的财富传承加剧了居民的贫富差距，也容易导致财富积累过度分化，不利于实现共同富裕。

（三）第三次分配环节的税收政策不利于发挥税收引导慈善捐赠的作用

第三次分配是社会力量（个人、企业、社会组织等）通过自愿参与慈善捐赠、志愿活动等进行的分配，是有爱社会的体现。税收优惠是引导第三次分配的重要手段。当前，我国愿意无偿捐赠的富裕人群和企业规模还不大[15]。慈善捐赠总额占GDP的比重在0.15%左右，低于新加坡0.6%～0.7%的比重，只有美國的十分之一。从税收角度看，不利于慈善捐赠比重提高的原因主要在于以下两方面。一是公益性捐赠的限额扣除政策和较短的结转年限抑制了企业和个人捐赠的积极性。我国对个人和企业的公益捐赠都实行限额扣除的税收政策（除少数捐赠全额扣除以外）。其中：个人所得税的扣除限额为应纳税所得额的30%，超出限额部分不允许结转扣除；企业所得税的抵扣限额为年度会计利润的12%，超出部分只允许结转三年扣除。二是对不同捐赠品的差别性优惠政策制约企业捐赠行为。我国主要对货币捐赠实行优惠，非货币捐赠很难享受优惠政策，如企业的实物捐赠需要征收增值税和企业所得税，影响企业捐赠意愿。

四、促进共同富裕的税制改革展望

党的二十大报告指出，“扎实推进共同富裕”“完善分配制度”“构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系”。税收参与国民收入分配的全过程，并在三次分配中发挥重要作用。为此，需要构建初次分配、再分配和第三次分配协调配套的现代税收制度，充分发挥有效市场、有为政府、有爱社会的共同作用，促进共同富裕目标的实现。

（一）改革初次分配环节相关税制，提升资源配置效率

初次分配是要素分配，更强调经济效率，只有通过提高效率促进经济高质量发展，才能为共同富裕奠定坚实的经济基础。因此，初次分配环节税制设置要保持税收中性，减少税收对经济的扭曲，构建有利于各生产要素效率提升的税收制度，充分发挥有效市场的基础作用，提高资源配置效率。

首先，初次分配环节继续深化增值税改革，在简并增值税税率档次基础上降低税率并实行单一税率，消除行业间税率差异，创造公平竞争的市场环境。其次，建立与数字经济相适应的流转税制。数据的流动与共享颠覆了企业传统的经营方式[16]，数字经济下数据的经济价值增加与固定资产和原材料资源投入减少并存，增值税抵扣制度难以适应数字经济发展需要，应建立适应数字经济发展的流转税制度，我国可先将数据产品或服务纳入增值税征税范围，此后考虑将多环节课征、环环抵扣的增值税改为单一环节课征的销售税。再次，及时调整消费税税目和税率，将一些奢侈品和高档奢侈类消费行为纳入征税范围，如私人飞机、高档家具等以及高档酒店、高档会所等消费行为征税，并根据价格标准实行差别税率。与此同时，依据经济发展动态调整高档消费品征税标准和税率，如降低一般性消费品税率或提高征税标准。最后，继续完善资源税，除了将草原、森林、滩涂等可再生资源纳入征税范围，还应适度提高石油、煤炭等不可再生资源的税率，这既能有效利用和保护自然资源，又可以避免企业低价占有资源形成资源垄断，还可以缩小地区间的收入差距。

（二）完善再分配环节相关税制，强化有为政府的调节作用

再分配环节需要从收入流量和存量两个方面完善税制，通过完善个人所得税实现对收入流量的有效调节，通过完善财产税实现对收入存量的有效调节，两者相互配合才能有效发挥政府对收入分配的调节作用，也有利于规范财富积累。

1.完善个人所得税。一是取消对上市公司股息红利减免个人所得税的优惠，并对转让上市公司股票所得征收个人所得税，避免高收入群体通过股票市场避税，这既是规范财富积累方式的举措，也是个人所得税“限高”作用的体现。二是提高资本性所得的个人所得税税率。可以参照综合所得税率，对财产转让和财产租赁所得实施累进税率，同时减少综合性所得的税率等级，这既可以缩小资本性收入与劳动性收入的税率差，又可以减轻中等收入居民税负。三是针对当前劳动性收入税率较高的现实情况，适度降低综合所得的最高税率或扩大综合所得的税率级距，以此减轻中等收入群体的税负。四是完善专项附加扣除制度。依据经济发展和物价水平动态调整专项附加扣除标准，同时增加特殊人群（失能老人、残障人士等）看护费用的扣除。

2.推进房地产税改革，完善财产税体系。房产占我国居民财富的75%，是财富差距的重要原因，推进房地产税改革正当其时。短期内可在总结重庆和上海房产税改革经验基础上，对个人拥有多套住房征收房产税，根据各地经济情况设置差别比例税率。长期看，需要整合房产税和城镇土地使用税等税种，充分考虑个人自主需求，设置合理的免征面积，采用比例税率的形式推出中国的房地产税。

3.适时开征遗产税和赠与税。目前，已有100多个国家（地区）征收遗产税[17]。遗产税和赠与税既能够抑制代际间贫富差距，又能够鼓励纳税人的慈善捐赠行为。当前，我国已经接近高收入国家门槛，但是收入分配差距较大。建议借鉴各国遗产税征收实践经验，考虑研究制定具有中国特色的遗产税和赠与税②。具体来说，可以将不动产、飞机、游艇等动产以及存款、股票证券等金融资产纳入遗产税的征税范围，采取超额累计税率并设置适当的免征额，确保遗产税主要对富人的财产课税，这有利于实现缩小代际贫富差距，同时又不会导致大量的资本财富外逃。

（三）优化第三次分配的税收优惠政策，充分发挥税收对于慈善捐赠的激励作用

一是调整捐赠的扣除标准和扣除结转年限。为了有效激励慈善捐赠行为，可以借鉴发达国家做法③，将个人所得税公益性捐赠支出扣除限额提高至应纳税所得额的50%左右，同时允许个人公益捐赠支出超出限额的部分结转五年扣除；提高企业所得税公益性捐赠支出的扣除限额，保证企业当年捐赠支出能够全额扣除，对企业因经营等原因导致捐赠支出当年未能全额扣除的部分，延长扣除结转年限至五年或更长时间。

二是扩大捐赠物品享受税收优惠范围，当前捐赠既有现金捐赠还有实物捐赠、无形资产捐赠、服务捐赠、红利捐赠、股权收益捐赠等多种类型，建议考虑捐赠物品的多样性，给予所有捐赠物品同等程度的税收优惠。

三是适度降低捐赠激励门槛，放宽享受慈善捐赠税收优惠的条件限制，鼓励更多民间团体组建或参与公益性社会组织，同时加强对慈善捐赠行为的监管，确保慈善捐赠的真实性，更好发挥税收对第三次分配的引导作用。

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